Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/1527 21 januari 2004
4119 Heffing
Bestemmingsheffing ambulante handel
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
het Hoofdbedrijfschap Detailhandel, verweerder,
gemachtigde: mr. R.J. Vixzeboxse, werkzaam bij verweerder.,
1. De procedure
Op 20 augustus 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 juli 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de hem opgelegde heffingen.
Op 23 september 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juli 2003, waar partijen hun standpunt nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten is het volgende bepaald:
"Artikel 19
1. (…)
2. Een ieder heeft het recht op vrijheid van meningsuiting; dit recht omvat mede de vrijheid inlichtingen en denkbeelden van welke aard ook te garen, te ontvangen en door te geven, ongeacht grenzen, hetzij mondeling, hetzij in geschreven of gedrukte vorm, in de vorm van kunst, of met behulp van andere media naar zijn keuze. "
Bij de Heffingsverordening Hoofdbedrijfschap detailhandel 2002 is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 3
1. Aan de ondernemers, die op of na de dag van inwerkingtreding van deze verordening een onderneming drijven waarvoor het Hoofdbedrijfschap Detailhandel is ingesteld, worden voor 2002 opgelegd:
a. een algemene heffing van:
-€ 61,20 per onderneming of
-€ 45,30 per onderneming, indien uitsluitend de ambulante handel wordt uitgeoefend;
(…)
Artikel 5
1. Aan de ondernemer die lid of indirect lid is van:
a. de Koninklijke Vereniging MKB-Nederland
b. de Raad Nederlandse Detailhandel
c. de Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel
en over het jaar 2001 de volledige contributie heeft betaald, wordt een aftrek toegestaan van € 22,70 op de algemene heffing met dien verstande dat de aftrek niet meer mag bedragen dan de helft van de verenigingscontributie of de algemene heffing. De aftrek bedraagt € 11,35 op de algemene heffing indien deze reeds is verminderd op grond van artikel 4. De aftrek wordt slechts verleend indien uit door genoemde organisaties verstrekte opgaven blijkt dat de contributie over het voorafgaande jaar is betaald.
2. (…)
3. Andere ondernemersorganisaties kunnen ten behoeve van hun leden een verzoek bij het dagelijks bestuur van het hoofdbedrijfschap indienen om eveneens te worden toegelaten tot de aftrekregeling als bedoeld in het eerste lid."
Bij de Verordening bestemmingsheffing ambulante handel 2002 is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4
1. Aan degenen die een onderneming drijven als bedoeld in artikel 3, wordt voor het jaar 2002 per onderneming een bestemmingsheffing opgelegd ten behoeve van:
De Afdeling Markt-, Straat- en Rivierhandel € 40,-
(…)
Artikel 5
1. Aan de ondernemer die lid is van de Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel en over het jaar 2001 de volledige contributie heeft betaald, wordt een korting toegestaan van 50% van de heffing met een maximum van 50% van de verenigingscontributie (exclusief BTW). De aftrek wordt slechts toegestaan indien uit door genoemde vereniging verstrekte opgaven blijkt dat de contributie is betaald.
2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op de ondernemers die, al dan niet rechtstreeks, lid zijn van een organisatie van ondernemers die een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid is en die:
(…)
3. De in het tweede lid bedoelde korting wordt slechts toegestaan indien daartoe door het bestuur van de desbetreffende organisatie een verzoek is gedaan. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 17 april 2002 heeft verweerder appellant heffingen opgelegd, namelijk een algemene heffing op grond van artikel 3, eerste lid, onder a., van de Heffingsverordening Hoofdbedrijfschap detailhandel 2002, en een bestemmingsheffing markt-, straat- en rivierhandel op grond van artikel 4, eerste lid, van de Verordening bestemmingsheffing ambulante handel 2002, totaal ten bedrage van € 101,20.
- Appellant heeft bij brief van 20 april 2002 tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Verweerder heeft bij brief van 30 mei 2002 hierop gereageerd met een algemene toelichting.
- Appellant heeft bij brief van 25 juni 2002 medegedeeld af te zien van het recht door verweerder te worden gehoord en voorts zijn bezwaar onder meer als volgt nader toegelicht:
"(…) mijn uitgeverij houdt zich uitsluitend bezig met de verkoop van boeken en andere drukwerken waar gedachten en gevoelens in worden geopenbaard als bedoelt in artikel 7 Grondwet Pro.
Wanneer zoals nu het geval is de inschrijving bij het hoofdbedrijfschap slechts voor een beperkte groep mensen (ondernemers) openstaat en zij niet automatisch en zonder enige betaling verricht wordt, vertoond zij een dermate grote overeenstemming met een vergunningenstelsel dat zij daarmee gelijk gesteld moet worden.
Aangezien de Hoge Raad der Nederlanden bij arrest van 22 Maart 1960 NJ 1960 nr. 274 heeft bepaald dat het boekverkopersbedrijf van overheidswege aan geen andere regeling mag worden onderworpen dan de zodanige, welke de vervulling van die dienende taak onverlet laat is de inschrijving in mijn individuele geval ook strijdig met artikel 7 Grondwet Pro.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
" U geeft aan dat volgens u de Universele Verklaring van de rechten van de mens niemand iemand kan dwingen lid te worden van een organisatie.U haalt artikel 20, tweede lid van deze Verklaring aan, dat niemand gedwongen mag worden om tot een vereniging te behoren.
Het feit dat u van rechtswege onder de werkingssfeer van het HBD valt is niet in strijd met deze bepaling. Het HBD is namelijk geen vereniging, maar een openbaar lichaam. Dat het HBD vergelijkingen vertoont met een vereniging, hetgeen naar mijn oordeel niet zo is, doet daaraan niet af. In artikel 134 van Pro de Grondwet is immers bepaald dat bij of krachtens de wet openbare lichamen voor bedrijf kunnen worden ingesteld. Deze grondwetsbepaling is nader uitgewerkt in de Wet op de bedrijfsorganisatie. In artikel 66 van Pro deze wet is vastgelegd dat voor ondernemingen die in het bedrijfsleven een gelijke of verwante functie vervullen openbare lichamen kunnen worden ingesteld, hoofdbedrijfschappen of bedrijfschappen genaamd.
Strijdigheid van de heffingsverordening met artikel 7 van Pro de Grondwet is niet aan de orde. Krachtens artikel 7 van Pro de Grondwet heeft niemand voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren.
Het HBD stelt de verkoop van boeken en andere drukpersproducten niet afhankelijk van voorafgaand verlof. Ondernemingen vallen krachtens het Instellingsbesluit HBD onder de werkingssfeer van het HBD. Hiermee wordt de bedrijfsuitoefening als zodanig niet aan voorafgaand verlof verbonden. De heffingplicht die het HBD oplegt is niet aan te merken als voorafgaand verlof. De heffing is ook niet zodanig dat zij ondernemers zou kunnen beletten het boekverkopersbedrijf uit te oefenen. "
Ten verweer is onder meer het volgende aangevoerd door verweerder:
"Het tweede aspect dat aan de orde is, is de vraag of het HBD in strijd met artikel 7 van Pro de Grondwet handelt door aan betrokkene verplichtingen op te leggen. Artikel 7 van Pro de Grondwet bepaalt dat niemand voorafgaand verlof nodig heeft om door drukpers gedachten of gevoelens te openbaren. In het verlengde van dit grondwetsartikel haalt betrokkene ook het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (Bupo) aan (het recht van meninguiting).
De heffing die het HBD oplegt aan ondernemers die door middel van de detailhandel in boeken en ander drukwerk gedachten of gevoelens openbaren, kan niet worden aangemerkt als voorafgaand verlof of "beperking" zoals bedoeld in artikel 19 Bupo Pro. Het HBD belet deze ondernemers immers niet de desbetreffende detailhandel uit te oefenen. Wel legt zij jaarlijks een heffing op. Deze heffing beloopt op jaarbasis circa € 100,--. Dit bedrag is niet zodanig hoog dat het ondernemers belet de detailhandel uit te oefenen. Hierbij dient nog in ogenschouw te worden genomen dat het HBD een verminderingsregeling kent voor ondernemers die onder het sociaal-minimum inkomen verdienen. Daarnaast bestaat een hardheidsclausule. Op grond van die clausule kan in bijzondere gevallen tot vermindering dan wel dispensatie worden overgegaan. Betrokkene heeft op deze regelingen geen beroep gedaan. Voorzover appellant door middel van zijn gewetensbezwaren impliciet een beroep heeft willen doen op de hardheidsclausule, is het HBD van mening dat er in dit geval geen sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden moeten geven tot herziening van het primaire besluit. "
4. Het standpunt van appellant
Bij zijn beroepschrift heeft appellant onder meer het volgende aangevoerd:
"Mijn eerste bezwaar tegen bovenstaande reactie op mijn argumenten is dat in het eerste deel van de reactie mijn opvatting dat er geen sprake is van vrijwilligheid op geen enkele wijze wordt weerlegd, sterker nog zij wordt zelfs letterlijk bevestigd.
Men is dus eigenlijk helemaal niet op dit argument ingegaan.
Het zonder meer mededelen dat het HBD geen vereniging maar een openbaar lichaam is en daarom niet strijdig handelt met het genoemde artikel kan ik met de beste wil ter wereld ook niet als een serieus antwoord op mijn argument beschouwen.
(…)
Mijn argument is dat "de organisatie" in strijd "handelt" met het recht en het is dit handelen in strijd met mijn (mensen)rechten waar ik bezwaar tegen maak, ongeacht wie het doet of in welke hoedanigheid dit gedaan wordt.
Mijn tweede bezwaar tegen bovenstaande reactie op mijn argumenten is dat er domweg vanuit wordt gegaan dat de verordening (zodra ik aan de criteria die in de verordening vermeld staan voldoe) in alle gevallen verbindend zou zijn.
Aangezien het hier echter slechts een heffingsverordening en geen heffingswet betreft is strijdigheid met om het even welk artikel uit een wet, grondwet of internationaal verdrag al voldoende om de verordening onverbindend te laten zijn.
(Ook op dit argument wordt niet serieus ingegaan omdat de mededeling dat het feit dat de heffing niet afhankelijk is van het individuele profijt van de ondernemer haar nog niet in strijd met een hogere regeling maakt niets zegt over het al dan niet verbindend zijn van de verordening wegens strijdigheid met artikel 20 van Pro de Universele verklaring van de rechten van de mens, artikel 7 van Pro de Grondwet of artikel 19 lid 2 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten).
(…)
1). Het HBD gedraagt zich in alle opzichten als een vereniging omdat het een collectief belang en niet een individueel belang nastreeft en hier schijnbaar (gezien de bedelbriefjes die ik jaarlijks ontvang) de medewerking van anderen dan zijzelf voor nodig heeft of wenselijk acht.
2). De Hoge Raad heeft in ettelijke uitspraken keer op keer laten blijken dat elke verordening die het openbaar maken van gedachten en gevoelens in haar geheel belet of aan een middel tot verspreiding geen reëele mogelijkheid openlaat, strijdig is met artikel 7 van Pro de Grondwet en dus onverbindend is.
De stelling dat dit niet aan de orde is, is onjuist omdat ik binnen mijn bedrijf alleen maar drukwerken verkoop waar gedachten en gevoelens in worden geopenbaard.
Aangezien het HBD mij wettelijk (en desnoods met legaal fysiek geweld) wil verplichten tot het doen van financieele bijdragen aan haar organisatie en mijn afkeer van en minachting voor deze in mijn ogen ondemocratische organisatie (waarin ik bijvoorbeeld niet eens stemrecht heb t.a.v. het te kiezen bestuur) groter is dan ik in woorden kan uiteenzetten, rest mij indien de rechter mij uiteindelijk geen andere keuze laat niets anders dan mijn bedrijf op te heffen omdat ik onoverkomelijke gewetensbezwaren heb tegen het financieren van een dergelijk clubje collectivisten.
Dit zou er dan in de praktijk toe leiden dat de heffingsverordening waarvan ik de verbindenheid bestrijd, het mij onmogelijk zou maken om, bedrijfsmatig gedachten en gevoelens te openbaren.
Dit middel (het bedrijfsmatig openbaren) zou mij dan door de genoemde verordening ontnomen worden, terwijl de Hoge Raad meerdere malen in arresten m.b.t. artikel 7 Grondwet Pro heeft bepaald dat een middel tot openbaring nooit in haar geheel onmogelijk mag worden gemaakt."
Ter zitting heeft appellant toegelicht de toegepaste heffingsverordeningen onverbindend te achten, omdat de korting in strijd is met artikel 82 EG Pro.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellant heeft ten eerste beoogd dat verweerders hoedanigheid als openbaar lichaam geen grond voor relevant verweer vormt.
Het College overweegt dienaangaande dat verweerder terecht op deze hoedanigheid heeft gewezen ten verweer tegen appellants bezwaar dat inbreuk wordt gemaakt op zijn vrijheid van vereniging. Dit neemt niet weg dat - naar appellant ook heeft aangevoerd ter preci-sering van zijn grief - verweerders handelen in overeenstemming dient te zijn met het recht.
5.2 Appellant heeft dienaangaande betoogd dat de heffingsverordeningen onverbindend zijn wegens strijd met artikel 7 Grondwet Pro en artikel 19, tweede lid, Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: Bupo).
Het College kan appellant in dit betoog niet volgen en overweegt hiertoe als volgt.
Van een voorafgaand verlof in de zin van artikel 7 Grondwet Pro is bij heffingen als in geding geen sprake. De uitoefening van appellants bedrijf is ook niet afhankelijk gesteld van betaling van de bestreden heffingen.
Blijft de vraag of de onderliggende heffingsverordeningen de verspreiding van drukwerk in haar functie, dienstig aan de in artikel 7 Grondwet Pro gewaarborgde vrijheid om door de drukpers gedachten en gevoelens te openbaren, onverlet laat. Niet valt in te zien dat, gelijk appellant heeft gesteld, de heffingsverordeningen het hem onmogelijk maken in drukwerk neergelegde gedachten en gevoelens te verspreiden. Het bedrag van de jaarlijks opgelegde heffingen is niet zodanig dat de verschuldigdheid zijn bedrijfsuitoefening, die verspreiding met zich brengt, (financieel) onmogelijk of zeer bezwaarlijk maakt. Dat zijn gewetensbezwaren tegen verweerders heffingen appellant, naar hij heeft aangevoerd, geen andere keuze laat dan zijn bedrijfsuitoefening te stoppen, betreft een persoonlijke afweging, maar rechtvaardig niet de conclusie dat de heffingsverordeningen die bedrijfsuitoefening objectief onmogelijk maken.
De conclusie is dat appellant tevergeefs de verbindendheid van de heffingsverordeningen in het licht van artikel 7 Grondwet Pro heeft bestreden, en dat evenmin grond bestaat voor het oordeel dat deze verordeningen in strijd zijn met het recht op vrijheid van meningsuiting bedoeld in artikel 19 Bupo Pro.
5.3 Appellant heeft ter zitting van het College tenslotte ook een beroep gedaan op artikel 82 EG Pro ten betoge dat de kortingsregeling waarin de artikelen 5 van beide heffingsverordeningen voorzien, deze onverbindend maakt. Ook hierin kan het College appellant niet volgen, hiertoe als volgt overwegende.
Artikel 82 EG Pro valt onder de "Regels voor ondernemingen" die zijn bepaald bij Titel VI, Hoofdstuk 1, Eerste afdeling, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Aan de voor ondernemingen geldende verdragsregels ontsnapt de regelgeving die is uitgevaardigd door een beroepsorganisatie en die een overheidskarakter heeft. Zodanig overheidskarakter blijft behouden, indien een lidstaat een beroepsorganisatie de bevoegdheid tot regelgeving verleent en daarbij vastlegt de criteria van algemeen belang en de essentiële beginselen en aan zich houdt de bevoegdheid om zelf in laatste instantie te beslissen (arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 februari 2002, Wouters, 309/99, Jur. blz. 1577, punt 68). Aan deze maatstaven voldoet de verordenende bevoegdheid van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel, gelet op de Wet op de bedrijfsorganisatie en met name zijn artikelen 71, 93, 94, 104, 119, 121, 126, 128 en 133.
Voorts biedt het verhandelde het College geen enkel aanknopingspunt, en heeft appellant ook niet gesteld, dat enige onderneming misbruik van een machtspositie in de zin van artikel 82 EG Pro zou kunnen maken door het enkele gebruik van bedoelde kortingsregeling - indien deze al als toekenning van uitsluitende rechten aan een onderneming is aan te merken -, noch dat deze kortingsregeling een situatie zou kunnen creëren, waarin een onderneming tot een dergelijk misbruik wordt gebracht.
5.4 De slotsom is dat het beroep ongegrond behoort te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. M.J. Kuiper en mr. F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2004.
w.g. D. Roemers w.g. R.P.H. Rozenbrand