Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 03/1428 12 maart 2004
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A h.o.d.n. Taxi B, te X, appellant,
gemachtigde: mr. E.J.P. Nolet, advocaat te Den Haag,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. L. Janse - Van der Vliet, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 2 december 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 oktober 2003.
Bij dat besluit is beslist op het bezwaarschrift tegen verweerders besluit van 23 april 2003 tot intrekking van appellants vergunning tot het verrichten van taxivervoer.
Bij brief van 17 december 2003 heeft appellant de gronden van zijn beroep toegezonden.
Verweerder heeft bij brief van 14 januari 2004 een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op verzoek van het College heeft verweerder bij brief van 17 februari 2004 nog nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 maart 2004, alwaar appellant is verschenen en de gemachtigden de respectieve standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die (…) taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)"
Artikel 99
Het bestuursorgaan dat een vergunning heeft verleend, kan een vergunning volgens bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels, wijzigen, schorsen of intrekken:
a. indien is gehandeld in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde;
b. indien niet langer wordt voldaan aan een van de in artikel 9, eerste lid, bedoelde eisen, tenzij een ontheffing als bedoeld in het tweede lid van dat artikel is verleend.
(…).
Artikel 26 van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) bepaalt onder meer het volgende:
" 1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
(…)"
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze nader toegelicht:
" De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.
Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is.
Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
De op 29 januari 2003 in de Staatscourant gepubliceerde Beleidsregel inzake toetsing vakbekwaamheid in het taxivervoer (hierna: Beleidsregel) bepaalt onder meer het volgende:
"(…)
In een éénmanszaak zonder chauffeurs in dienst wordt de eigenaar van de eenmanszaak aangemerkt als degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer.
(…)
Inwerkingtreding en overgangsregeling
(…)
Taxiondernemingen die op het moment van inwerkingtreding van deze beleidsregel houder zijn van een vergunning voor taxivervoer dienen op 1 januari 2005 te voldoen aan de eis van vakbekwaamheid volgens de criteria die zijn vervat in deze beleidsregel. Tot die datum worden deze ondernemingen geacht te voldoen aan de eis van vakbekwaamheid, indien de leiding aan het taxivervoer plaatsvindt op de manier die bij de aanvraag van de vergunning is aangegeven.
Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst.
(…)."
In de toelichting op de Beleidsregel wordt onder meer het volgende opgemerkt:
" (…)
Overgangsregeling
Bij de invoering van deze beleidsregel wordt rekening gehouden met de gerechtvaardigde verwachtingen en met de belangen van bestaande taxiondernemers. De vervoerders die bij de inwerkingtreding van deze beleidsregel in het bezit zijn van een vergunning voor taxivervoer hoeven pas op 1 januari 2005 volgens de criteria van deze beleidsregel te voldoen aan [de] eis van vakbekwaamheid. Als echter blijkt dat de vakbekwame persoon in een onderneming niet (meer) leiding geeft op de wijze die bij de aanvraag van de vergunning aannemelijk werd gemaakt, volgt nader onderzoek en kan eventueel de vergunning worden geschorst of ingetrokken.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft door middel van een op 19 november 2001 door verweerder ontvangen formulier een aanvraag ingediend voor een ondernemingsvergunning voor het verrichten van taxivervoer.
- Appellant heeft op 18 december 2001 een procuratiehoudersovereenkomst gesloten met C. Artikel 4 van deze overeenkomst luidt als volgt:
" 4. Procuratiehouder verplicht zich jegens ondernemer om zijn diensten als procuratiehouder in ieder geval op de volgende gebieden te verlenen:
- het nemen van investeringsbeslissingen, waaronder het aangaan van auto leasecontracten, die als taxi worden ingezet;
- Klachtenbehandeling.
- De beoordeling van het voeren van administratie van ondernemers, waarbij tot de administratie wordt gerekend:
- de financiële administratie;
- de persooneelsadministratie;
- de fiscale aangiften;
- het namens ondernemer onderhouden van de contacten met RVI, Belastingdienst, althans het toezicht houden op die contacten."
- Verweerder heeft de gevraagde vergunning bij besluit van 7 januari 2002 voor onbepaalde tijd verleend. Blijkens de bij dat besluit behorende bijlage wordt binnen de onderneming de vakbekwaamheid ingebracht door C als procuratiehouder.
- Bij brief van 12 februari 2003 heeft verweerder appellant verzocht om in het kader van een onderzoek naar de materiële invulling van de eis van vakbekwaamheid, het formulier Onderzoek Verklaring inbreng vakbekwaamheid (hierna: het onderzoeksformulier) in te zenden.
- Op 19 maart 2003 heeft verweerder het onderzoeksformulier, ondertekend door appellant en C, ontvangen. In dit formulier zijn de hierna aangehaalde vragen als volgt beantwoord:
" 3. Welke taken worden uitsluitend door u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming verricht? (…)
Boekhouding, toezicht allerlei zaken, Rijtijdenwet
7. Voert u als vakbekwaam leidinggevende persoon overleg met de ondernemer/vennoten? Zo ja, welke onderwerpen worden in dit overleg besproken? Stuur bewijsmiddelen mee.
Boekhouding, Rijtijdenwet, correspondentie enz."
- Verweerder heeft op 19 maart 2003 het voornemen uitgesproken om de vergunning in te trekken.
- Op 24 maart 2003 is appellant in de gelegenheid gesteld om mondeling zijn zienswijze te geven.
- Bij besluit van 23 april 2003 heeft verweerder de vergunning met ingang van 16 juli 2003 ingetrokken. Daartoe is - onder meer - overwogen dat blijkens het onderzoeksformulier de concrete werkzaamheden van C voornamelijk bestaan uit toezicht houden op de administratie, controle van de rijtijdenwet, toezicht houden op "allerlei zaken" en corresponderen met de Belastingdienst en dat de taken van C, zoals vastgesteld in de overeenkomst met appellant, niet overeenstemmen met de feitelijke situatie.
- Namens appellant is bij brief van 3 juni 2003 bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Daarbij is onder meer aangevoerd dat met D een procuratiehouder is gevonden die aan alle eisen kan voldoen.
- Bij brief van 19 juni 2003 heeft verweerder appellant bericht dat de intrekking van de vergunning pas in werking treedt zeven weken na de datum waarop op het bezwaarschrift is beslist.
- C heeft verweerder bij brief van 31 juli 2003, door verweerder ontvangen op 12 augustus 2003, bericht per 1 mei 2003 te zijn teruggetreden als procuratiehouder in appellants onderneming.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard, waartoe - samengevat - het volgende is overwogen.
In de bezwaarfase wordt uitgegaan van de situatie, zoals deze ten tijde van het besluit tot intrekking was. De wijziging van de procuratiehouder dateert van na die datum en leent zich dan ook niet voor behandeling in bezwaar.
De vergunning is ingetrokken, omdat niet is gebleken dat de vakbekwaam leidinggevende C permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan de onderneming. Tijdens de hoorzitting is aangegeven dat C de rittenstaat en de werkmap regelmatig controleert en de contacten onderhoudt met de RVI en de Belastingdienst. Uit de overgelegde documenten blijkt niet van de inhoudelijke betrokkenheid van C. Nu niet is gebleken dat C inhoudelijk is betrokken bij de wezenlijke beslissingen betreffende de bedrijfsvoering en evenmin is gebleken dat appellant zelf voldoet aan de eis van vakbekwaamheid, is de vergunning terecht ingetrokken.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft in strijd gehandeld met de inhoud en de geest van de Wet en met name de overgangsregeling. Daarnaast is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd.
Appellant is een zogenaamde eigen rijder, zonder chauffeurs in dienst. Hij is geconfronteerd met een inspectie die geen grondslag vindt in de overgangsregeling, die immers inhoudt dat hij tot 1 januari 2005 wordt geacht over de vakbekwaamheid te beschikken. In de vergunning staat niets vermeld over afwijkingen daarvan. Dat C als vakbekwaam persoon is opgevoerd, heeft gezien de strekking van de overgangsregeling geen betekenis, aangezien appellant tot 1 januari 2005 geacht wordt zelf over de vakbekwaamheid te beschikken. In zoverre is de beschikking Taxivergunning innerlijk tegenstrijdig, aangezien de indruk wordt gewekt dat appellant vooralsnog niet zou worden aangemerkt als vakbekwaam.
Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder er ten onrechte van uitgaat dat C inhoudelijk niet betrokken is bij de wezenlijke beslissingen inzake de bedrijfsvoering van de onderhavige onderneming. Dit is echter niet relevant. Zou dat wel het geval zijn, dan verhoudt de intrekking zich niet met de toelichting op de beleidsregel van 29 januari 2003. Uit de toelichting daarop blijkt dat de andere dan chauffeurswerkzaamheden van ondergeschikte invloed zijn op de bedrijfsgang. De eigenaar is per definitie volledig bevoegd en niet hiërarchisch ondergeschikt aan een ander in de onderneming. Een derde kan niet meer invloed dan de eigenaar doen gelden.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge de Wet en het Besluit dient in iedere taxionderneming te worden voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste. Dat kan gebeuren door de ondernemer of, indien hij zelf niet vakbekwaam is, door een vakbekwaam leidinggevende. Het College vermag in de Beleidsregel geen steun te vinden voor appellants stelling dat hij moet worden geacht tot
1 januari 2005 vakbekwaam te zijn. De overgangsregeling in de Beleidsregel bepaalt juist dat een onderneming - zoals die van appellant - die een vergunning heeft gekregen op grond van de inbreng van een vakbekwaam leidinggevende, in ieder geval aan het vereiste van vakbekwaamheid voldoet, zolang de vakbekwaam leidinggevende feitelijk de bij de aanvraag opgegeven taken verricht. Slechts onder deze omstandigheden geldt dat de ondernemer eerst op 1 januari 2005 zelf aan voornoemd vereiste behoeft te voldoen, maar dat betekent geenszins dat hij tot deze datum zelf vakbekwaam wordt geacht.
Voorts kan, anders dan appellant stelt, verweerder niet de bevoegdheid worden ontzegd om, nadat hij op aanvraag een vergunning heeft verleend, op een later tijdstip te onderzoeken of de invulling van de werkzaamheden in de praktijk in overeenstemming is met het bij aanvraag geschetste beeld en als dat niet het geval is en geen sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven, de verleende vergunning in te trekken.
Hoewel het bestreden besluit op dit punt niet geheel helder is geformuleerd, begrijpt het College dat de bij dat besluit na heroverweging gehandhaafde intrekking van de vergunning is gebaseerd op verweerders oordeel dat in de praktijk niet wordt gehandeld conform hetgeen bij de vergunningaanvraag is opgegeven én dat de werkzaamheden die C in de onderneming verricht, niet kunnen worden aangemerkt als permanent en daadwerkelijk leidinggeven, zodat in deze onderneming niet wordt voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste.
Verweerder heeft dat oordeel gebaseerd op een vergelijking van het bij de aanvraag overgelegde procuratiecontract én de Verklaring inbreng vakbekwaamheid (VIV) waarin ondernemer en procuratiehouder diverse vragen beantwoorden omtrent de wijze waarop de procuratiehouder binnen de onderneming leiding zal geven met het door appellant ingevulde onderzoeksformulier.
Het College constateert evenwel dat op de VIV geen datum van ontvangst bij verweerder is aangetekend en dat de VIV volgens de ondertekening dateert van 11 januari 2002. Bijgevolg kan niet worden vastgesteld dat deze VIV bij verlening van de vergunning op 7 januari 2002 een rol heeft gespeeld. Dat heeft naar het oordeel van het College als gevolg dat verweerder bij zijn beoordeling of de feitelijke situatie in overeenstemming is met de bij de aanvraag opgegeven situatie, geen betekenis mag toekennen aan de wijze waarop de VIV is ingevuld. Verweerder mag de feitelijke situatie, zoals weergegeven in het onderzoeksformulier, slechts vergelijken met hetgeen is opgenomen in de tussen appellant en C gesloten procuratiehoudersovereenkomst.
Vergelijking van deze bescheiden leidt niet tot de conclusie dat sprake is van een discrepantie in voornoemde zin. De in het onderzoeksformulier in de antwoorden op de vragen 3 en 7 geschetste werkzaamheden vallen naar het oordeel van het College binnen de omschrijving van de werkzaamheden van de vakbekwaam leidinggevende in artikel 4 van de procuratiehoudersovereenkomst. De aard van deze werkzaamheden, het houden van toezicht en het voeren van overleg, maakt het voorts vrijwel onmogelijk om met schriftelijke bewijsmiddelen te komen, zodat het ontbreken daarvan appellant niet kan worden tegengeworpen. Tenslotte merkt het College op dat niet is gebleken van investeringsbeslissingen en klachten, zodat al evenmin betekenis kan worden toegekend aan het niet vermelden van deze werkzaamheden op het onderzoeksformulier.
Uit het vorenstaande volgt dat in het onderhavige geval niet kan worden vastgesteld dat de feitelijke situatie niet in overeenstemming is met de bij de aanvraag geschetste situatie, zodat, gelet op het bepaalde in de Beleidsregel, binnen de onderneming van appellant wordt voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste.
Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. Verweerder dient, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Het College ziet geen aanleiding om, zoals namens appellant in het beroepschrift is verzocht, thans te bepalen dat de vergunning tot 1 januari 2005 in stand dient te blijven.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarbij het gewicht van de zaak is bepaald op gemiddeld, ad € 322,00 per punt). Aangezien appellant met een toevoeging heeft geprocedeerd dient dit bedrag te worden betaald aan de griffier van het College. Daarnaast wordt verweerder opgedragen aan appellant het griffierecht terug te betalen.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op, met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op bezwaar
te nemen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure welke worden vastgesteld op € 644,00 (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro) te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier van het College;
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 116,00 (zegge: honderdenzestien euro) aan hem
wordt vergoed door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2004.
w.g. J.A. Hagen w.g. R. Meijer