Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/1624 31 maart 2004
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigden: mr. M. Flipse en mr. C.M.H. Cohen, werkzaam bij AccoN Juridisch Advies,
tegen
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. K.J.H. Terwal, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 2 september 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 juli 2002, verzonden op 23 juli 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van appellant tegen de gedeeltelijke afwijzing van diens aanvraag in het kader van de regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen, ongegrond verklaard.
Appellant heeft bij brief van 2 oktober 2002 de gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft op 7 november 2002 de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend, onder mededeling van zijn besluit appellant alsnog te horen.
Appellant heeft bij brief van 12 december 2002 verzocht om vergoeding van de kosten die hij in verband met het alsnog verschijnen ter hoorzitting heeft moeten maken.
Bij brief van 21 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift, een herziene beslissing op bezwaar, eveneens van 21 januari 2003, en het verslag van de hoorzitting toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 mei 2003. Bij die gelegenheid is appellant in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde Flipse, en heeft verweerder zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ter zitting heeft appellant het beroep tegen het besluit van 19 juli 2002 ingetrokken.
Op verzoek van het College heeft verweerder, onder overlegging van stukken, afkomstig van de Dienst Landelijk Gebied Gelderland en van GeoRas, bij brief van 5 juni 2003 bericht omtrent het door hem ingestelde onderzoek naar het gebruik van de door appellant in de ruilverkaveling Avezaath-Ophemert ingebrachte percelen.
Bij brief van 25 juni 2003 heeft appellant terzake getuigenbewijs aangeboden.
Bij brief van 6 augustus 2003 heeft verweerder desverzocht nader bericht omtrent het gebruik van de door appellant in het kader van de ruilverkaveling verworven percelen.
Bij brieven van 20 en 30 oktober 2003 heeft appellant hierop gereageerd.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 13 februari 2004. Bij die gelegenheid is appellant wederom in persoon verschenen, nu bijgestaan door zijn gemachtigde Cohen, en heeft verweerder zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen luidde voor zover van belang in de periode van 1 april 2000 tot 9 januari 2002 als volgt:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. raadsverordening: verordening nr. 1251/1999 van de Raad van de Europese Unie van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PbEG L 160)
(…)
l. akkerland:
a) geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, grond voor blijvende teelten, bosgrond of grond voor niet agrarische doeleinden in gebruik was, en
b) grond die uiterlijk op 31 december 1991 overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit produktie nemen van bouwland uit productie is geweest met uitzondering van grond die overeenkomstig artikel 4 is Pro vervangen door andere gronden;
(…)
Artikel 3
Aan producenten van akkerbouwgewassen die een aanvraag oppervlakten indienen wordt door de minister jaarlijks ter zake van met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakten of braakgelegde oppervlakten, overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 3887/92, verordening 2316/1999, verordening 2461/1999, deze regeling en het overeenkomstig artikel 3 van Pro de raadsverordening opgestelde regioplan, subsidie verstrekt.
Artikel 4
1. Onder de voorwaarden die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde Pro verordeningen alsmede onder de beperkingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:
(…)
3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:
a) de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
b) de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;
c) voor zover van toepassing, de eigenaar, beperkt gebruiksgerechtigde, verpachter dan wel pachter van de te vervangen percelen heeft ingestemd met het vervangen van deze percelen;
d) en voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER. Een schriftelijke aanvraag voor de hiervoor verleende toestemming wordt uiterlijk op 1 maart voorafgaand aan het verkoopseizoen door LASER ontvangen."
Van 2 november 1996 tot 31 maart 1997 luidde artikel 4, tweede lid, van de Regeling als volgt:
" Indien de producent grond verkrijgt ter vervanging van akkerland dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken:
a. in verband met een van overheidswege opgelegde wijziging van de structuur van het bedrijf dan wel
b. (…)
komt deze grond in aanmerking voor een compensatiebedrag voor zover de oppervlakte van deze grond niet groter is dan de oppervlakte van het akkerland dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken."
In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen wordt het volgende bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was. (…)"
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999, houdende de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 wordt het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland" "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In de bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 15 mei 2001 een Aanvraag oppervlakten/Gebruik gewaspercelen Opgave 2001 bij verweerder ingediend.
- Bij brief van 13 juli 2001 heeft verweerder appellant verzocht de opgave aan te vullen.
- Bij brief van 19 december 2001 heeft verweerder appellant verzocht ten aanzien van de door hem opgegeven gewaspercelen 3 en 4 het bewijs te leveren dat deze voldoen aan de definitie van akkerland.
- Bij brief van 14 januari 2002 heeft appellant verklaard de betrokken percelen in 1996 te hebben verkregen uit een ruilverkaveling. Hij heeft voorts verklaard niet meer te beschikken over bescheiden als facturen van loonwerkers of nota's van zaai- en of pootgoed met betrekking tot de jaren 1987 tot en met 1991.
- Bij besluit van 24 januari 2002 heeft verweerder beslist op de aanvraag. Hij heeft hierbij geconstateerd dat de percelen 3 en 4 niet voldoen aan de definitie van akkerland.
- Hiertegen heeft appellant een bezwaarschrift ingediend.
- Bij besluit van 19 juli 2002 heeft verweerder het bezwaarschrift kennelijk ongegrond verklaard. Hiertegen heeft appellant beroep bij het College ingesteld.
3. Het bestreden besluit
Bij het thans bestreden besluit van 21 januari 2003 heeft verweerder, na appellant te hebben gehoord, het bezwaarschrift wederom ongegrond verklaard. Hiertoe is als volgt overwogen.
" (…)Door middel van satellietfoto's en de interpretatie daarvan door GeoRas, is gebleken dat de percelen met de volgnummers 3 en 4 in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 met gras beteeld zijn geweest. (…)
Om satellietfoto's te weerleggen is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Ten aanzien van de percelen met de volgnummers 3 en 4 met een totale aangevraagde oppervlakte van 5,60 hectare dient u aan te tonen dat deze percelen in één van de jaren 1987 tot en met 1991 zijn gebruikt voor de teelt van een of meer akker- en/of tuinbouwgewassen, en derhalve voldoen aan de definitie akkerland uit artikel 1, onder l, van de Regeling.
U heeft aangegeven dat u deze percelen pas sinds 1996 in gebruik heeft en derhalve geen bescheiden kunt overleggen die betrekking hebben op de referentieperiode. U heeft derhalve geen bewijsmateriaal overgelegd waaruit blijkt dat de betreffende percelen in de referentiejaren één jaar daadwerkelijk met een akkerbouwgewas beteeld zijn geweest.
U stelt dat uw bedrijf betrokken is geweest bij de ruilverkaveling Avezaath-Ophemert en dat de betreffende percelen u zijn toebedeeld in het kader van deze ruilverkaveling.
U beroept zich hiermede impliciet op artikel 4, tweede lid (oud), van de Regeling. Om een succesvol beroep op voornoemd artikel te kunnen doen ,moet komen vast te staan dat er van overheidswege een ruilverkaveling heeft plaatsgevonden na 31 december 1991. Vervolgens moet aangetoond worden welke percelen u bij de ruilverkaveling heeft ingeleverd en welke u daarvoor heeft terug gekregen. Voorts moet komen vast te staan dat de ingeleverde percelen voldoen aan de definitie akkerland. Indien aangetoond is dat de ingeleverde percelen aan de definitie akkerland voldoen, kan er vervolgens geschoven worden met de definitie akkerland naar die percelen die u bij de ruilverkaveling toebedeeld heeft gekregen en die niet voldoen aan de definitie akkerland.
Tijdens de hoorzitting is aan u gevraagd wanneer de ruilverkaveling heeft plaatsgevonden. U heeft in uw brief van 14 januari 2002 en in uw bezwaarschrift aangegeven dat u de percelen in 1996 heeft verkregen bij een ruilverkaveling. U heeft echter aan uw bezwaarschrift een kopie uit het toedelingsregister met betrekking tot de ruilverkaveling toegevoegd, welke is bijgewerkt tot 1988. U heeft aangegeven dat de akte van toedeling is gepasseerd in 1996 en dat u de percelen feitelijk in gebruik hebt gekregen in 1995. In 1988 was er echter al een plan van toedeling en was het reeds duidelijk welke percelen u zou moeten inleveren. Het is u door de ruilverkavelingscommissie verboden de in te leveren grond nog te gebruiken voor akkerbouw, aangezien de bestemming van de percelen niet veranderd mocht worden.
Ook in 1987 zijn de ingeleverde percelen niet beteeld geweest met een akkerbouwgewas, zo geeft u aan tijdens de hoorzitting. Gelet op het bovenstaande voldoen de ingeleverde percelen derhalve niet aan de definitie akkerland en kunt u mitsdien geen succesvol beroep doen op artikel 4, tweede lid (oud), van de Regeling. (…)
De wettelijke bewaartermijn van zeven jaar, welke (…) voortvloeit uit de Nederlandse belastingwetgeving, is niet van toepassing op uw aanvraag oppervlakten. Deze materie wordt met name beheerst door Europese regelgeving. De referentieperiode van 1987 tot en met 1991 is dan ook in communautair verband bepaald en LASER heeft niet de beleidsvrijheid hiervan af te wijken.
Ook de opgelegde sanctie als gevolg van een afwijking van meer dan 20% volgt rechtstreeks uit de Europese verordening. Deze laat mij, behoudens de situatie van overmacht, eveneens geen mogelijkheid hiervan af te wijken. Van overmacht is mij in uw situatie niet gebleken."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De gronden van appellant waren ten tijde van de referentieperiode betrokken in de Landinrichting Avezaath-Ophemert. Het was appellant in het kader van die ruilverkaveling in de jaren 1988-1991 verboden zijn gronden om te ploegen en te gebruiken als akkerland. Reeds hierom dient appellant voor akkerbouwsteun in aanmerking te komen.
Tot de percelen die appellant heeft verworven in het kader van de ruilverkaveling behoren de percelen 3 en 4. Alleen omdat dit uit gegevens van GeoRas zou blijken heeft verweerder het standpunt ingenomen dat deze percelen in de jaren 1987 tot en met 1991 met gras beteeld zijn geweest. Naar de mening van appellant is het aan verweerder om met sluitend bewijs aan te tonen dat dit het geval is geweest. Dit klemt te meer gezien het lange tijdsverloop en als extra complicatie de ruilverkaveling. Het is appellant niet bekend of ook voor de eigenaar van de door hem verworven percelen het verbod gold deze anders dan als grasland te gebruiken.
Verweerder heeft vanaf 1996 steeds akkerbouwsteun toegekend. Door deze steun thans te weigeren handelt hij in strijd met het vertrouwensbeginsel.
Indien appellant de bijdrage over 2001 niet ontvangt zal dit in verband met voorgenomen maatregelen op communautair niveau ook voor premietoekenning in de toekomst gevolgen hebben.
5. De beoordeling van het geschil
Voor het College staat in de eerste plaats ter beoordeling of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde percelen 3 en 4 in de jaren 1987 tot en met 1991 niet in gebruik zijn geweest als akkerland. Verweerder heeft te dien aanzien gesteld dat uit satellietopnamen van GeoRas is gebleken dat de genoemde percelen in die periode in gebruik zijn geweest als blijvend grasland.
Appellant heeft de juistheid van de stelling van verweerder in feite niet betwist, maar betoogd dat niet hij maar verweerder het bewijs ter zake diende te leveren. Hij heeft hieraan toegevoegd dat hij, omdat hij de betrokken gronden pas in 1996 heeft verworven in het kader van de ruilverkaveling Avezaath-Ophemert, ook nimmer in de positie heeft verkeerd waarin hij over bewijsmiddelen ter zake van het gebruik van de gronden in de referentieperiode zou kunnen beschikken.
Het College merkt hierover op dat indien satellietopnamen aannemelijk doen zijn dat een bepaald perceel niet aan de definitie van akkerland voldoet, volgens vaste jurisprudentie slechts concreet en overtuigend tegenbewijs er toe kan leiden dat hieraan voorbij kan worden gegaan. Daarbij zal de aannemelijkheid van de uit de satellietopnames getrokken conclusies moeten worden afgewogen tegen de kracht van het door de aanvrager ter beschikking gestelde bewijsmateriaal. Zodanig bewijsmateriaal heeft appellant niet overgelegd. Verweerder heeft bovendien op verzoek van het College nog gegevens toegezonden omtrent de percelen 3 en 4 welke voorhanden waren bij zijn Dienst Landelijk Gebied Gelderland. Hieruit blijkt dat deze percelen tijdens de periode van de ruilverkaveling, welke een aanvang nam in 1988, in gebruik waren als blijvend grasland. Dat bedoelde percelen in 1987 als akkerland in gebruik waren is niet gebleken.
Het College is gezien het vorenstaande van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde percelen in de periode van 1987 tot en met 1991 niet als akkerland in gebruik waren, zodat zij niet aan de desbetreffende definitie voldoen. Dat het de rechtsvoorganger van appellant wellicht niet was toegestaan de gronden anders te gebruiken dan voor blijvend grasland kan hieraan niet afdoen. Voor het beantwoorden van de vraag of een perceel voldoet aan de definitie van akkerland is immers in de eerste plaats het feitelijk gebruik in de referentieperiode van betekenis.
Appellant heeft voorts betoogd dat door hem akkerland is ingebracht in de ruilverkaveling, waarmee hij, naar verweerder in het bestreden besluit heeft gesteld, impliciet een beroep heeft gedaan op het bepaalde in artikel 4, tweede lid (oud), van de Regeling. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat niet aan deze bepaling, maar aan het ten tijde van de aanvraag geldende artikel 4, derde lid, onder d, van de Regeling had moeten zijn getoetst. Hoe dit zij, het College is met verweerder van oordeel dat geen van beide bepalingen tot inwilliging van de aanvraag kon nopen. Vaststaat immers - appellant heeft dit ook erkend - dat de door hem in de ruilverkaveling ingebrachte gronden gedurende de periode van 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland in gebruik zijn geweest, zodat zij niet voldoen aan de definitie van akkerland. De omstandigheid dat het appellant in het kader van de ruilverkaveling niet was toegestaan zijn gronden voor akkerbouw in gebruik te nemen, maakt niet dat deze gronden om die reden als akkerland kunnen worden aangemerkt. Daarvoor is, als hogeroverwogen, in de eerste plaats het feitelijk gebruik in de referentieperiode van betekenis. Van vervanging van akkerland door andere gronden als bedoeld in artikel 4 van Pro de Regeling is derhalve in het geval van appellant geen sprake.
Het beroep dat appellant heeft gedaan op het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin. Het feit dat aan appellant in voorgaande perioden ten aanzien van dezelfde percelen wel subsidie is verleend betekent niet dat verweerder rechtens gehouden was om appellant ook over 2001 subsidie te verlenen. Verweerder is immers bij de beoordeling van een nieuwe aanvraag niet gebonden aan feitelijke vaststellingen die hij in eerdere jaren heeft gedaan.
Aangezien niet is gebleken dat het bestreden besluit onrechtmatig is, dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Namens appellant is verzocht verweerder te veroordelen in de kosten die hij heeft gemaakt met betrekking tot de procedure die heeft geleid tot het besluit van 21 januari 2003, waarbij, door appellant alsnog te horen, is tegemoetkomen aan zijn bezwaren tegen het besluit van 19 juli 2002. Appellant heeft evenwel zijn beroep tegen voormeld besluit ingetrokken ter zitting van 7 mei 2003 zonder tevens om veroordeling in de proceskosten te verzoeken. Gelet op het bepaalde in artikel 8:75a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient daarom dit verzoek om een proceskostenveroordeling niet-ontvankelijk te worden verklaard. Ook overigens acht het College geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- verklaart het verzoek om vergoeding van de kosten in de procedure die geleid heeft tot het besluit van verweerder van
21 januari 2003 niet-ontvankelijk.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.A. Hagen en mr. B. van Wagtendonk, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2004.
w.g. C.M. Wolters w.g. R.P.H. Rozenbrand