Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 03/694 6 april 2004
16020 Meststoffenwet
Kaderregeling ontheffingen experiment
'het Zuivere Ei'
Uitspraak in de zaak van:
Kempfarm BV, te Leunen, appellante,
gemachtigde: mr. J. van Houtum, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Roermond,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. S.C. Vissering-van der Reijt, werkzaam bij het Bureau Heffingen te Assen,
1. De procedure
Op 24 juni 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 mei 2003, strekkende tot het nemen van een nieuwe beslissing op een bezwaarschrift van appellante van 8 januari 2001.
Op 23 juli 2003 heeft appellante het College de gronden van het beroep doen toekomen.
Verweerder heeft op 22 september 2003 een verweerschrift ingediend.
Op 27 januari 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Partijen hebben daar bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteengezet.
2. De grondslag van het geschil
- Appellante exploiteert een gemengd varkens- en pluimveebedrijf. Zij heeft op 29 juni 1999 bij Bureau Heffingen om een ontheffing gevraagd van het verbod van artikel 55 van Pro de Meststoffenwet in het kader van de Kaderregeling ontheffingen experiment "het Zuivere Ei". (Stcrt. 1998, nr. 38, als gewijzigd bij de regelingen van 18 oktober 1999, Stcrt. 201 en 18 december 2000, Stcrt. 249, hierna: de Kaderregeling).
- Verweerder heeft dat verzoek bij besluit van 28 november 2000 afgewezen. Tegen dat besluit heeft appellante haar bezwaarschrift van 8 januari 2001 ingediend.
- Bij uitspraak van 19 december 2002, no. AWB 01/575 heeft het College de daarop door verweerder genomen beslissing op bezwaar van 12 juni 2001 vernietigd en hem opgedragen met inachtneming van de uitspraak van het College een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen. Uit de uitspraak worden hier de navolgende passages geciteerd:
"Het College is (…) van oordeel dat de omstandigheden van het onderhavige geval onvoldoende grond boden om bij de beslissing op het verzoek van appellante om ontheffing, in een voor haar ongunstige zin af te wijken van het bepaalde in de kaderregeling. Naar het oordeel van het College is het antwoord op de vraag of zal kunnen worden voldaan aan de aan de ontheffing te verbinden voorschriften voor de beoordeling van de ontheffingsaanvraag niet direct van belang. Daarbij komt dat in het geval van appellante - althans ten tijde van de indiening van de aanvraag en de eerste reacties van verweerder daarop - niet op voorhand kon worden vastgesteld dat niet aan de te stellen voorschriften zou kunnen worden voldaan. Uit de opstelling van appellante is juist duidelijk dat zij baat had bij een snelle (positieve) beslissing van verweerder waarmee zij in staat zou worden gesteld actie te ondernemen teneinde haar bedrijf aan de voorschriften te laten voldoen. Uit de stukken valt niet op te maken of appellante daarin zou zijn geslaagd. Het is echter niet aan verweerder om op basis van een verwachting dienaangaande de gevraagde ontheffing te weigeren, doch aan appellante om te trachten tijdig - dat wil in het geval van appellante, gezien artikel 4, tweede lid, van de kaderregeling zeggen: uiterlijk voor 1 januari 2002, welke datum ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet was bereikt - aan de voorschriften te voldoen."
- Op 26 maart 2003 is een hoorzitting gehouden waarbij de huidige situatie op het bedrijf van appellante aan de orde is gesteld.
- Verweerder heeft daarop het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
"Indien na toetsing aan de voorwaarden van artikel 3, van de Kaderregeling (waaraan uw bedrijf wel voldeed) de ontheffing in november 2000 wel voorlopig zou zijn verleend zou dit niet tot gevolg hebben gehad dat het uitbreidingsverbod van artikel 55 Msw Pro niet langer op u van toepassing was. In artikel 4, derde lid, van de Kaderregeling wordt immers bepaald dat de ontheffing pas geldt met ingang van het tijdstip waarop aan alle voorschriften van artikel 4, eerste lid, van de Kaderregeling wordt voldaan.
Nader onderzoek
Een heroverweging van een bezwaar vindt 'ex nunc' plaats. Dit betekent dat de feiten en omstandigheden van dit moment ook worden meegenomen in de beoordeling. Naar aanleiding van de door het CBb gedane uitspraak op het door u ingestelde beroep heeft Bureau Heffingen nader onderzoek verricht naar de door u aangevraagde milieuvergunning. Inmiddels is, door telefonische navraag bij de gemeente Venray, vast komen te staan dat de door u op 19 januari 1999 gedane aanvraag voor een milieuvergunning door de gemeente Venray op 11 juli 2000 buiten behandeling is gelaten.
Op het moment van de bestreden beschikking van Bureau Heffingen, 28 november 2000, was geen sprake meer van een lopende milieuvergunning-aanvraag. Omdat niet langer sprake was van een lopende procedure voldeed u niet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor verlenging van de termijn om aan de voorschriften van artikel 4, eerste lid, van de Kaderregeling te voldoen. In de wijziging van de Kaderregeling van 18 oktober 1999 is opgenomen in artikel II onderdeel B dat de termijn om aan de voorschriften te voldoen alleen uiterlijk 1 januari 2002 is indien bij het bevoegd gezag een aanvraag voor een milieuvergunning is ingediend. Aangezien daarvan na 11 juli 2000 niet langer sprake was moest u, blijkens artikel 4, tweede lid, van de Kaderregeling, op uiterlijk 1 januari 2000 aan alle voorschriften van artikel 4, eerste lid, van de Kaderregeling voldoen.
Ik concludeer dat uit nader onderzoek blijkt dat de ruimere termijn niet van toepassing was zodat Bureau Heffingen op 28 november 2000 terecht heeft besloten dat niet aan artikel 4, eerste lid, van de Kaderregeling werd voldaan.
Splitsing
Met betrekking tot het verstrekken van onjuiste informatie door Bureau Heffingen wijs ik u op het volgende. Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Kaderregeling moet het bedrijf voor 30 juni 1999 een aanvraag voor ontheffing indienen. Aangezien het afgesplitste bedrijf op 30 juni 1999 nog niet bestond kon door dat bedrijf geen aanvraag worden ingediend. Om u tegemoet te komen heeft Bureau Heffing mei 2000 aan u meegedeeld dat het mogelijk was alsnog het bedrijf te splitsen om vervolgens met het kippenbedrijf deel te nemen aan het experiment 'Het Zuivere Ei'.
In de brief van 21 juni 2000 wordt aangegeven dat aan u een ontheffing zou kunnen worden verleend op basis van de aanvraag en een gerealiseerde afsplitsing. Met de brief van 15 augustus 2000 krijgt u splitsingsformulieren toegezonden die uiterlijk 1 september 2000 door Bureau Heffingen retour moeten zijn ontvangen. Indien de termijn overschreden werd zou de aanvraag definitief worden afgewezen. Het lag daarom niet op de weg van Bureau Heffingen om na de brief van 5 oktober 2000, waarin u aangeeft niet over te gaan tot afsplitsing van het bedrijf, u nogmaals te wijzen op de gevolgen daarvan.
Deelname aan het experiment met het gehele bedrijf zou tot gevolg hebben gehad dat u de gehele varkenstak van het bedrijf had moeten beëindigen om te kunnen voldoen aan het voorschrift van artikel 4, eerste lid, van de Kaderregeling waarin wordt bepaald dat er op het bedrijf niet meer dan 100 kilogram fosfaat aan andere meststoffen geproduceerd mag worden. Duidelijk was dat u hieraan niet zou voldoen omdat er geen plannen waren de varkenstak te beëindigen. Door aan te geven dat niet tot splitsing van het bedrijf zou worden overgegaan is vast komen te staan dat niet aan dit voorschrift zou worden voldaan.
Schade
U bent van mening dat u schade heeft geleden doordat Bureau Heffingen u pas in mei 2000 heeft meegedeeld dat u met het afgesplitste kippenbedrijf deel zou kunnen nemen aan het experiment 'Het Zuivere Ei'. Tot mei 2000 heeft Bureau Heffingen zich op het standpunt gesteld dat het in oktober 1999 aan de Kaderegeling toegevoegde artikel 3a niet zag op nog af te splitsen bedrijven. Het betreft daarbij een onder meer juiste, grammaticale interpretatie van de tekst van de Kaderregeling. In mei 2000 heeft Bureau Heffingen ervoor geopteerd de doelstelling van artikel 3a ruim te interpreteren en het voor u alsnog mogelijk te maken met het afgesplitste bedrijf deel te nemen aan het experiment. Het wijzingen van de interpretatie brengt niet met zich mee dat de eerste interpretatie als onrechtmatig beschouwd moet worden, zodat van aansprakelijkheid voor eventueel ontstane schade geen sprake is.
U stelt dat het niet verlenen van de milieuvergunning door de gemeente Venray het gevolg is van het niet tijdig verlenen van de aangevraagde ontheffing. Ik bestrijd dit.
De milieuvergunning is door u reeds in januari 1999 aangevraagd bij de gemeente Venray. Dat deelname aan het experiment voor de gemeente een voorwaarde zou zijn voordat tot verlening van de vergunning zou worden overgegaan, is niet onderbouwd. Ook los van eventuele deelname had de vergunning voor het in gebruik nemen van een biothermische droogunit mijn inziens wel degelijk verleend kunnen worden. U stelt namelijk dat een collega pluimveehouder in 1999 wel een dergelijke vergunning heeft gekregen. Niet valt in te zin dat in uw geval het niet verlenen van de vergunning aan trage handelingen van Bureau Heffingen te wijten zou zijn. U heeft immers reeds in januari 1999 een milieuvergunning aangevraagd.
U stelt dat het niet verlenen van de milieuvergunning door de gemeente Venray het gevolg is van acties van Bureau Heffingen. Ik bestrijd dit. De gemeente stelt op enig moment de verlening van een vergunning afhankelijk van de publicatie van stankrichtlijnen voor biothermische droogunits. Deze wijziging in het beleid van de gemeente is niet het gevolg van handelingen van Bureau Heffingen.
Aangezien er geen sprake is van onrechtmatige gedragingen en er ook geen sprake is van causaal verband tussen de gedragingen van Bureau Heffingen en het niet verlenen van de milieuvergunning door de gemeente Venray, is Bureau Heffingen niet aansprakelijk voor de eventueel door u geleden schade. Ik zie dan ook geen aanleiding om inhoudelijk in te gaan op de door u tijdens de hoorzitting aangedragen schadeposten."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Hoewel de uitspraak van het College van 19 december 2002 aangeeft dat zij tot 1 januari 2002 de tijd had om aan de voorwaarden van artikel 4, van de Kaderregeling te voldoen, wordt nu, in strijd met deze uitspraak, in het bestreden besluit uitgegaan van 1 januari 2000 als uiterste datum.
Op 1 januari 2000 was echter nog niet bekend dat appellante de mogelijkheid had om aan de voorwaarden van artikel 4 van Pro de Kaderregeling te voldoen. Na aanvankelijk door Bureau Heffingen op een dwaalspoor te zijn gezet, is haar uiteindelijk op 25 mei 2000 per e-mail en op 21 juni 2000 schriftelijk door Bureau Heffingen te kennen gegeven dat afsplitsing van de kippentak en deelname aan de Kaderregeling toch mogelijk zou zijn. De tot die tijd door Bureau Heffingen gegeven onjuiste voorlichting, waarbij de betekenis van artikel 3a van de Kaderregeling werd miskend had haar toenmalige gemachtigde er echter in mei 2000 al toe gebracht de aanvraag om een milieuvergunning in te trekken. Ter zitting van het College heeft appellante te kennen gegeven dat geen sprake is geweest van een formele intrekking van de vergunningaanvraag.
Het afsplitsen van het bedrijf heeft appellante toen ook niet meer kunnen doorzetten. De handelwijze van verweerder is onzorgvuldig jegens haar geweest. Verweerder heeft een inconsistent beleid gevoerd en haar onjuiste informatie gegeven. Vaststaat dat appellante van meet af aan alle voorwaarden van artikel 3 van Pro de Kaderregeling voldeed. Bureau Heffingen heeft dat ook nooit betwist. Was haar een ontheffing verleend, dan zou zij ruimschoots voor de fatale datum aan de voorwaarden hebben kunnen voldoen.
Appellante stelt door het optreden van verweerder in deze zaak schade te hebben geleden, die zij, eventueel in een schadestaatprocedure, vergoed wenst te zien.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de orde is de vraag of verweerder, mede gelet op hetgeen in de uitspraak van het College van 19 december 2002 is overwogen, op goede gronden heeft besloten het bezwaar van appellante tegen zijn beslissing van 12 juni 2001 opnieuw ongegrond te verklaren. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
5.2 Na de vernietiging van verweerders besluit van 12 juni 2001 door het College, heeft verweerder in het kader van de hernieuwde behandeling van het bezwaarschrift bij de gemeente Venray telefonisch navraag gedaan naar de stand van zaken met betrekking tot de door appellante op 19 januari 1999 gedane aanvraag om een milieuvergunning. Daarbij is gebleken dat deze aanvraag sinds 11 juli 2000 niet meer bij de gemeente in behandeling was.
5.3 Verweerder heeft op basis hiervan bij het bestreden besluit geconcludeerd dat appellante ten tijde van het nemen van het primaire besluit geen recht meer kon doen gelden op toepasselijkheid van de in artikel 4, tweede lid, van de Kaderregeling vervatte verlenging van de termijn om aan de in het eerste lid van dat artikel begrepen voorschriften te voldoen. Die verlenging - tot uiterlijk 1 januari 2002 - is immers slechts van toepassing, indien en voor zolang op een ingediende aanvraag om een milieuvergunning nog niet is beslist. Volgens verweerder moet er derhalve van worden uitgegaan dat appellante reeds op 1 januari 2000 aan die voorschriften moest hebben voldaan. Omdat op 28 november 2000 - de datum waarop het primaire besluit is genomen - vast stond dat appellante niet aan die voorschriften had voldaan en daaraan ook niet tijdig meer zou kunnen voldoen, heeft verweerder vervolgens geredeneerd dat achteraf bezien bij het primaire besluit terecht ontheffing op grond van de Kaderregeling is geweigerd.
Naar het oordeel van het College is de juistheid van dit standpunt van verweerder minstgenomen twijfelachtig. Het College wijst er in dit verband op dat appellante onweersproken heeft gesteld dat de reden voor intrekking - althans naar ter zitting te kennen is gegeven: (tijdelijke) buitenbehandelingstelling - van de milieuvergunningaanvraag begin mei 2000 juist was gelegen in de omstandigheid dat verweerder naar aanleiding van de indiening van de ontheffingsaanvraag had medegedeeld dat appellante niet voor ontheffing in aanmerking kon komen. Van dat principiële standpunt is verweerder pas bij brief van 25 mei 2000 teruggekomen op grond van een veranderd inzicht in de strekking van de Kaderregeling. Gelet op deze bijzondere gang van zaken is het dubieus te noemen dat verweerder onverkort vasthoudt aan het in de Kaderregeling neergelegde beleid en appellante niet uitdrukkelijk de gelegenheid biedt een nieuwe milieuvergunning aan te vragen, dan wel de buiten behandeling gestelde aanvraag weer in behandeling te doen nemen. Daarnaast is het de vraag of een redelijke beleidstoepassing toelaat dat in het geval van intrekking of buitenbehandelingstelling van een milieuvergunningaanvraag voor de datum waarop moet zijn voldaan aan de voorschriften van de Kaderregeling wordt teruggegrepen naar 1 januari 2000 en niet wordt uitgegaan van de datum van intrekking of buitenbehandelingstelling.
5.4 Wat er ook zij van dit standpunt van verweerder, ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was in elk geval duidelijk dat appellant niet meer tijdig kon voldoen aan de in artikel 4, eerste lid, van de Kaderregeling gestelde voorschriften. Bovendien stond vast dat appellant ook niet meer van plan was te pogen alsnog aan die voorschriften te voldoen. Deze situatie wijkt duidelijk af van de situatie waarop de, bij uitspraak van 19 december 2002 vernietigde, eerdere beslissing op bezwaar zag. Gelet hierop kon van verweerder niet worden verwacht dat hij bij het nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante strikt zou handelen overeenkomstig de systematiek van de beleidsregels die zijn neergelegd in de Kaderregeling. Dit zou ertoe moeten leiden dat de gevraagde ontheffing onder voorschriften wordt verleend om terzelfder tijd te worden ingetrokken op de grond dat niet aan de voorschriften is voldaan. Verweerder heeft derhalve op goede gronden besloten appellante niet alsnog de gevraagde ontheffing te verlenen en het bezwaar van appellante opnieuw ongegrond te verklaren. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat het bij de Kaderregeling niet gaat om algemeen verbindende voorschriften, maar om beleidsregels.
Nu niet is gebleken van enig belang van appellante bij beoordeling door verweerder van de rechtmatigheid van het primaire besluit, behoefde verweerder zich daarover bij de nieuwe beslissing op bezwaar strikt genomen niet uit te laten. Voor zover appellante van mening is dat haar belang is gelegen in de mogelijkheid van het verkrijgen van schadevergoeding, overweegt het College dat die beweerdelijke schade - ook in de optiek van appellante, zoals die door haar in de procedure is weergegeven - niet zou zijn veroorzaakt door het primaire besluit, maar door de volgens appellante onjuiste informatie omtrent de uitleg van de Kaderregeling die verweerder tot aan zijn standpuntwijziging omstreeks 25 mei 2000 had gegeven.
Gelet op het vorenstaande zal het beroep ongegrond worden verklaard.
5.5 Gegeven deze beslissing van het College dient ook het verzoek om toekenning van schadevergoeding te worden afgewezen.
Het College overweegt in dit verband voorts dat, voor zover appellante meent in aanmerking te komen voor schadevergoeding als gevolg van door verweerder gegeven onjuiste informatie, het gaat om schade als gevolg van feitelijk handelen van een bestuursorgaan. In een dergelijk geval staat geen weg naar de bestuursrechter open, maar dient de civielrechtelijke weg te worden gevolgd.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. J.L.W. Aerts en mr. B. van Wagtendonk, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 april 2004.
w.g. H.C. Cusell w.g. A. Bruining