Uitspraak
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No.AWB 04/175 16 april 2004
11224 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling identificatie en registratie van dieren
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, te B, verzoeker,
gemachtigde: mr. W.J.Th. Bustin, advocaat te Leeuwarden,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Bij besluit van 4 februari 2004 heeft verweerder, onder verwijzing naar artikel 27 Regeling identificatie en registratie van dieren 2003, bevel gegeven tot het onder toezicht van ambtenaren van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) laten doden van zeven, in dat besluit nader omschreven runderen van verzoeker.
Bij brief van 17 februari 2004 heeft verzoeker bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het besluit van 4 februari 2004 en heeft hij verweerder verzocht geen uitvoering te geven aan dit besluit totdat op het bezwaar is beslist.
Verzoeker heeft zich bij faxbericht van 2 maart 2004 tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft bij fax aan het College bericht dat verweerder de tenuitvoerlegging van het besluit van 4 februari 2004 opschort voor de duur van de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening.
Op 12 maart 2004 heeft het College van verweerder een schriftelijke reactie alsmede op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen.
Bij fax van 17 maart 2004 heeft verzoeker de gronden van (bezwaar en) en het schorsingsverzoek ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek behandeld ter zitting van 19 maart 2004. Aldaar hebben verzoeker en de bovengenoemde gemachtigden het woord gevoerd. Namens verweerder hebben voorts nog A. Hoekstra, werkzaam bij de AID en H. Hoiting, het woord gevoerd.
Bij faxbericht van 23 maart 2004 heeft verzoeker verzocht de uitspraak aan te houden tot omstreeks 9 april 2004 teneinde hem in de gelegenheid te stellen een nader onderzoek te laten doen door het C naar de identiteit van de in geding zijnde runderen. Verweerder heeft bericht met een dergelijke aanhouding te kunnen instemmen.
Bij griffiersbrief van 24 maart 2004 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek om uitstel ingewilligd.
Bij faxberichten van 14 april 2004 heeft verzoeker het College een kopie van het onderzoeksrapport van het C doen toekomen en heeft hij voorts de voorzieningenrechter verzocht uitspraak te doen op zijn verzoek om voorlopige voorziening nu het voornoemde onderzoek niet het door verzoeker gewenste resultaat heeft gebracht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 1 van Verordening (EG) nr. 494/98 van de Commissie van 27 februari 1998 houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad wat de toepassing van de minimale administratieve sancties in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen betreft (Pb EG 28 februari 1998, L60, hierna: Verordening (EG) 494/98) luidt als volgt:
"Artikel 1
1. Indien een of meer dieren van een bedrijf aan geen enkele bepaling van artikel 3 van Verordening (EG) nr. 820/97 voldoen, wordt de verplaatsing van alle dieren van en naar dat bedrijf beperkt.
2. Indien de houder van een dier de identiteit van dat dier niet binnen twee werkdagen kan bewijzen, wordt het dier onverwijld onder toezicht van de veterinaire autoriteiten vernietigd zonder dat door de bevoegde autoriteit een compensatie wordt verleend."
In Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Pb EG 11 augustus 2000, L204, hierna: Verordening (EG) 1760/2000) wordt onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. Elke lidstaat stelt, overeenkomstig deze titel, een identificatie- en registratieregeling voor runderen (hierna "dieren" genoemd) vast.
(…)
Artikel 3
De identificatie-- en registratieregeling voor runderen omvat de volgende elementen:
a) oormerken om de dieren individueel te identificeren;
b) gecomputeriseerde gegevensbestanden;
c) dierpaspoorten;
d) individuele registers op elk bedrijf.
(…)
Artikel 10
De voor de uitvoering van deze titel vereiste maatregelene worden vastgesteld volgens de in artikel 23, lid 2, bedoelde beheersprocedure. Deze maatregelen betreffen met name:
(…)
e) de toepassing van administratieve sancties,
(…)
artikel 22
1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om de naleving van deze verordening te garanderen. (…)
Door een lidstaat aan een veehouder opgelegde sancties staan in verhouding tot de ernst van de overtreding. De sanctie kan, in voorkomend geval, inhouden dat de verplaatsingen van dieren naar of van het bedrijf van de betrokken houder worden beperkt.
(…)
Artikel 24
1. Verordening (EG) nr. 820/97 wordt ingetrokken
2. Verwijzingen naar Verordening (EEG) nr. 820/97 gelden als verwijzingen naar de onderhavige verordening, volgens de concordantietabel in de bijlage."
Blijkens de Bijlage van Verordening (EG) 1760/2000 concorderen de artikelen 1, 3, 10 en 21 Verordening (EG) 820/97 met de respectievelijke artikelen 1, 3, 10 en 22 Verordening (EG) 1760/2000.
In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) wordt onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Artikel 111
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, regelen worden gesteld waarbij kan worden afgeweken van bepalingen van deze wet."
Artikel 3 Besluit identificatie en registratie van dieren (hierna: Besluit) luidde ten tijde hier van belang als volgt:
"1. Onze Minister kan ter uitvoering van titel I van verordening 1760/2000 (…)
alsmede met het oog op het toezicht op de naleving hiervan, regels stellen.
2. Onverminderd het eerste lid kan Onze Minister ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake de algemene gezondheidstoestand of van het welzijn van dieren, ter voorkoming van de verspreiding van smetstof of van de aanwezigheid van schadelijke stoffen in dieren en producten van dierlijke oorsprong dan wel ter bescherming van de veiligheid van mens of dier, regels stellen omtrent de identificatie en registratie van dieren alsmede van levende dierlijke producten.
3. De in het eerste en tweede lid bedoelde regels kunnen voor de hierin te onderscheiden categorieën van houders van dieren of levende dierlijke producten en voor dieren behorend tot of levende dierlijke producten afkomstig van de hierin te onderscheiden diersoorten verschillend vastgesteld worden en kunnen een verbod inhouden om dieren of levende dierlijke producten te houden, te verhandelen, te vervoeren, aan te voeren of af te voeren, tenzij is voldaan aan titel I van verordening 1760/2000 en aan het bij of krachtens dit besluit bepaalde."
Artikel 27 Regeling identificatie en registratie van dieren 2003 luidt als volgt:
"De minister is bevoegd uitvoering te geven aan artikel 1, tweede lid, van verordening 494/98."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Op 17 en 18 juni 2003 hebben medewerkers van de AID het bedrijf van verzoeker bezocht, waarbij is geconstateerd dat een groot aantal dieren slechts een oormerk had, dat een groot aantal dieren geen oormerk had, dat er geen bedrijfsregister was bijgehouden en dat op de stallijst minder runderen stonden vermeld dan op het bedrijf aanwezig waren. Bij honderd runderen zijn tekortkomingen geconstateerd. Van zestig dieren was het voor de AID op dat moment niet mogelijk te herleiden welke ID-code op de stallijst bij welk rund hoorde, zodat de identiteit van deze runderen voor verweerder niet vaststond.
- Bij brief van 14 juli 2003 heeft verweerder zijn in een eerder stadium aan verzoeker gedane mondelinge mededelingen op schrift gesteld. Deze houden in dat aan verzoeker onder meer is medegedeeld dat verzoeker gelet op de bevindingen van de AID van 17 en 18 juni 2003 binnen twee dagen daarna, ter voorkoming van vernietiging van de betreffende runderen ten genoegen van verweerder de identiteit van deze runderen dient te bewijzen.
- Van de 60 dieren waarvan de identiteit niet vaststond waren 5 dieren voor 24 oktober 2003 overleden. Verzoeker heeft op 24 oktober 2003 van de resterende 55 dieren en van alle moederdieren op het bedrijf haarmonsters laten nemen voor DNA-onderzoek.
- In de daarop uitgebrachte onderzoeksrapporten van 16 december 2003 en 12 januari 2004 wordt geconcludeerd dat binnen de groep aangeleverde runderen geen koe in aanmerking komt voor het moederschap van zeven runderen van verzoeker.
- Bij besluit van 4 februari 2004 heeft verweerder, onder verwijzing naar artikel 27 Regeling aan verzoeker bevel gegeven tot het onder toezicht van ambtenaren van de AID laten doden van de hiervoor bedoelde zeven, in dat besluit nader omschreven runderen van verzoeker.
- Op 17 februari 2004 heeft verzoeker een pro forma bezwaarschrift tegen dit besluit van 4 februari 2004 ingediend.
- Bij brief van 27 februari 2004 is verzoeker door verweerder bestuursdwang aangezegd. Verzoeker is een termijn gegund van drie dagen om alsnog de identiteit van de in het geding zijnde runderen aan te tonen.
- Bij faxbericht van 2 maart 2004 heeft de gemachtigde van verzoeker verzocht onmiddellijk, en dus in afwachting van de behandeling van het schorsingsverzoek, te schorsen.
Ter ondersteuning van dat verzoek heeft hij het volgende aangevoerd:
"Ondergetekende heeft nog niet de beschikking over een volledig dossier en heeft nog niet in kaart kunnen brengen of de herkomst van de runderen op de een of andere manier kan worden vastgesteld. Daarover vindt wel druk overleg plaats. Ook met de A.I.D. (…) is veelvuldig overlegd geweest, en die zijn van goede wil.
Inmiddels heeft de Minister aangegeven dat maandag aanstaande uitvoering zal worden gegeven aan het besluit waarvan bezwaar."
In het vervolg van deze brief heeft verzoekers gemachtigde aangegeven dat verweerders besluit dat dieren van zijn cliënt gedood moeten worden voor zijn client van zeer ingrijpende betekenis is. Zijn cliënt is in ernstige psychische nood geraakt. Zowel de AID als de Burgemeester van D zijn hiervan op de hoogte en nemen zijn problemen zeer serieus.
- Bij faxbericht van 3 maart 2004 heeft verweerder desgevraagd meegedeeld de tenuitvoerlegging van het besluit van 4 februari 2004 op te schorten voor de duur van de behandeling van het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening.
- De voorzieningenrechter heeft bij brief van 16 maart 2004 aan verweerder verzocht bij zijn reactie op het verzoek om voorlopige voorziening ter zitting nader in te gaan op de vraag op grond waarvan hij meent bevoegd te zijn tot het nemen van het onderhavige besluit tot doding.
- Op 17 maart 2004 heeft verzoeker desverzocht de gronden van zijn verzoek om voorlopige voorziening aan het College en verweerder doen toekomen.
3. Het bestreden besluit
In zijn besluit van 4 februari 2004 heeft verweerder besloten tot doding van 7 runderen van verzoeker, omdat de identiteit van deze runderen niet is aangetoond. Indien verzoeker niet spoedig overgaat tot het laten vernietigen van de onderhavige runderen, zal de AID deze runderen op kosten van verzoeker laten doden.
4. Het standpunt van verzoeker
Verzoeker heeft - samengevat - voor zover gehandhaafd, nog het volgende aangevoerd.
Verweerder is niet bevoegd tot het nemen van het besluit van 4 februari 2004.
In dit besluit wordt voor wat betreft de rechtsgrond verwezen naar artikel 27 Regeling juncto artikel 1, tweede lid, Verordening (EG) 494/98 van de Commissie houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) 820/97 van de Raad.
Laatstgenoemde Verordening is evenwel ingetrokken bij Verordening (EG) 1760/2000. Hiermee is Verordening (EG) 494/98 een dode letter geworden.
De concordantietabel bij Verordening (EG) 1760/2000, waarnaar artikel 24, tweede lid, Verordening (EG) 1760/2000 verwijst, doet aan het voorgaande niet af.
Artikel 10 Verordening (EG) 1760/2000 bepaalt dat maatregelen voor de uitvoering van titel 1 "identificatie en registratie van runderen" (separaat) moeten worden vastgesteld. Met name wordt gewezen op de vaststelling van maatregelen betreffende de toepassing van administratieve sancties. Naar de mening van verzoeker zijn deze maatregelen (nog) niet vastgesteld. Met de in artikel 10 Verordening bedoelde maatregelen kan niet zijn gedoeld op de maatregelen die zijn neergelegd in Verordening (EG) 494/98, nu deze Verordening slechts ziet op situaties waarin niet is voldaan aan Verordening (EG) 820/97 en niet op de situatie waarin niet wordt voldaan aan de - later vastgestelde - Verordening (EG) 1760/2000.
Bij de controle door de AID op 17 en 18 juni 2003 is voorts mondeling meegedeeld dat verzoeker niet voldeed aan de voorwaarden van Verordening (EG) 1760/2000. Deze omschrijving is te ruim en om die reden in strijd met de rechtszekerheid.
De mondelinge mededeling is voorts (naar analogie) in strijd met artikel 5:24, tweede lid, Awb.
De schriftelijke bevestiging van 14 juli 2003 van voormelde mededeling is voorts in strijd met de rechtszekerheid omdat aan verzoeker een termijn ex artikel 5:24, vierde lid, Awb is gegund welke op het tijdstip van bekendmaking van die schriftelijke mededeling al geruime tijd was verstreken.
Verzoeker stelt voorts dat de thans ontstane situatie mede zijn oorzaak vindt in het gegeven dat er door de overheid slechte oormerken worden verstrekt. Daarnaast kost het veel moeite om dieren te hermerken en deze hermerking op de juiste wijze bij CR Delta geregistreerd te krijgen. Bij verzoeker speelde voorts nog dat zijn bedrijf in de MKZ-tijd geblokkeerd is geweest, wat extra problemen met zich meebracht op het moment dat hij vervangende oormerken wilde bestellen.
5. Het standpunt van verweerder
In zijn reactie op het verzoek om voorlopige voorziening heeft verweerder met betrekking tot zijn bevoegdheid en meer in het bijzonder naar aanleiding van de bij brief van 16 maart 2004 door de voorzieningenrechter daaromtrent gestelde vraag, het volgende aangevoerd.
Artikel 27 Regeling bepaalt dat verweerder bevoegd is uitvoering te geven aan artikel 1, tweede lid, Verordening (EG) 494/98. In deze bepaling van Verordening (EG) 494/98 staat dat runderen moeten worden vernietigd indien de houder de identiteit van de dieren niet kan bewijzen en wordt verweerder aangewezen als bevoegde instantie.
Deze Verordening heeft rechtstreekse werking. In de nationale regeling wordt ter uitvoering van die Verordening derhalve slechts geregeld wie bevoegd is tot het nemen van het besluit tot vernietiging. De Regeling biedt daartoe de basis.
De Regeling is gebaseerd op het Besluit dat mede is gebaseerd op artikel 111 van de Gwd, op grond waarvan kan worden afgeweken van de Gwd ten behoeve van communautaire regelgeving. Via artikel 111 Gwd geldt dus dat de verplichting tot doding ook doorwerkt in de nationale rechtsorde. Artikel 3, eerste lid, Besluit regelt voorts dat verweerder regels kan stellen ten behoeve van de uitvoering van titel I van Verordening (EG) 1760/2000, waaronder onder meer de vernietigingsverplichting valt.
Dat in artikel 3, derde lid, Besluit niet wordt gerept over het doden van dieren laat het bepaalde in artikel 3, eerste lid, Besluit onverlet.
Uit de tekst en de strekking van artikel 3, derde lid, Besluit blijkt dat het geen limitatieve opsomming bevat en geen beperking van de reikwijdte van het eerste lid van dat artikel vormt.
Op het moment dat het Besluit in 1997 in werking trad was Verordening (EG) 494/98 nog niet vastgesteld. De verplichting tot doding was toen dus europeesrechtelijk nog niet voorgeschreven, zodat het logisch is dat deze verplichting niet is genoemd bij de voorbeelden van het derde lid.
Toen het Besluit is aangepast in 2001 is bezien of het huidige derde lid van artikel 3 aanpassing behoefde. Naar de mening van verweerder bood artikel 3, eerste lid, Besluit voldoende rechtsbasis voor nieuwe communautairrechtelijke I&R-regelgeving. Dit staat ook aldus in de Nota van Toelichting vermeld.
Nu verzoeker niet voldoet aan zijn verplichting om de identiteit van de betreffende zeven runderen aan te tonen is verweerder gehouden over te gaan tot vernietiging.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Ingevolge artikel 8:81 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid, Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, hangende de beslissing op bezwaar en indien van de beslissing daarop beroep bij het College openstaat, hetgeen hier gelet op artikel 109 Gwd het geval is, de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, zulks vereist. Voor zover de daartoe uitgevoerde toetsing in het navolgende een oordeel meebrengt over de zaak ten gronde, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter.
6.2 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoeker een spoedeisend belang bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening, nu verweerder zeven van zijn runderen op de kortst mogelijke termijn wil laten doden en deze maatregel naar zijn aard onomkeerbaar is.
6.3 De voorzieningenrechter zal allereerst beoordelen of verweerder bevoegd is tot het nemen van het bestreden besluit.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het betoog van verzoeker dat Verordening (EG) 494/98 zijn werking heeft verloren door de intrekking van Verordening (EG) 820/97 geen hout snijdt in het licht van de bij Verordening (EG) 1760/2000 behorende concordantietabel.
Artikel 1, tweede lid, Verordening (EG) 494/98 schrijft onverwijlde vernietiging van dieren voor onder toezicht van de veterinaire autoriteiten indien deze dieren aan geen enkele bepaling van artikel 3 Verordening (EG) 1760/2000 voldoen en de houder van deze dieren de identiteit daarvan niet binnen twee werkdagen alsnog bewijst.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder het standpunt inneemt dat de bevoegdheid van verweerder tot het nemen van het besluit van 4 februari 2004 kan worden herleid tot artikel 111 Gwd.
Artikel 111 Gwd bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake onderwerpen waarop de Gwd van toepassing is, regelen kunnen worden gesteld waarbij kan worden afgeweken van bepalingen van de Gwd.
Van deze laatste bevoegdheid is, voorzover hier van belang, gebruik gemaakt bij het Besluit.
Daarmee staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenwel nog niet vast, dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in zijn hoedanigheid van regelgever (hierna: de minister, te onderscheiden van verweerder als bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen) aan het Besluit bevoegdheid ontleent tot het uitvaardigen van artikel 27 Regeling, dan wel dat hij in zijn hoedanigheid van uitvoerend bestuursorgaan het bepaalde in dat artikel zo dient uit te leggen, dat daaronder begrepen is de bevoegdheid om te gelasten dat dieren onder toezicht van de veterinaire autoriteiten worden vernietigd, indien zich een situatie voordoet als thans aan de orde is bij verzoeker.
Daartoe overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Uit het betoog van verweerder dat Verordening (EG) 494/98 bepalingen bevat ter uitvoering van Verordening (EG) 1760/2000, terwijl de minister ingevolge artikel 3, eerste lid, Besluit bevoegd is regelen te stellen ter uitvoering van Verordening (EG) 1760/2000, volgt naar voorlopig oordeel niet dat het besluit van 4 februari 2004 van verweerder een maatregel ter uitvoering van Verordening (EG) 1760/2000 behelst. In zijn besluit van 4 februari 2004 verwijst verweerder naar artikel 27 Regeling. In artikel 27 Regeling wordt gesproken over het geven van uitvoering aan artikel 1, tweede lid, Verordening (EG) 494/98 en niet over het geven van uitvoering aan Verordening (EG) 1760/2000. Dat in het bestreden besluit is verwezen naar artikel 27 Regeling ligt ook voor de hand, nu de bij dit besluit bevolen dodingsmaatregel is voorgeschreven in het in artikel 27 Regeling genoemde artikel 1, tweede lid, Verordening (EG) 494/98 en niet in Verordening (EG) 1760/2000.
Voorts kan er niet aan worden voorbijgezien dat doding van dieren ook in artikel 3, derde lid, Besluit - zoals dit ten tijde hier van belang geldt - niet wordt genoemd als een maatregel tot het treffen waarvan bij ministeriële regeling de bevoegdheid in het leven kan worden geroepen.
Anders dan verweerder betoogt kan het gestelde in de Nota van Toelichting bij (de wijziging van) het Besluit (Stb 2001, 281) naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet tot een andersluidende conclusie leiden. Verweerder wijst erop dat in deze Nota van Toelichting is overwogen dat met het gewijzigde artikel 3 Besluit is beoogd een basis te scheppen om bij ministeriële regeling tijdig uitvoering te kunnen geven aan toekomstige EU-regelgeving die voorschriften behelzen omtrent I&R van overige dan in het Besluit genoemde diersoorten of van levende dierlijke producten. Dit aldus - de Nota van Toelichting - om te voorkomen dat het Besluit bij inwerkingtreding van nieuwe EU-voorschriften op dit gebied telkens moet worden aangepast.
De voorzieningenrechter acht het voorshands voor twijfel vatbaar dat het College, oordelend in een eventueel bodemgeding, tot het oordeel zal komen dat hiermee tevens een zo vergaande en in zijn aard van de in artikel 3 genoemde maatregelen afwijkende maatregel als doding van dieren tot de bevoegdheid van de minister kan worden gerekend.
Deze conclusie kan niet geheel los worden gezien van twijfel bij de voorzieningenrechter omtrent de juistheid van de uitleg die verweerder heeft gegeven aan de hiervoor genoemde communautaire bepalingen en kan voorts niet los worden gezien van twijfel - indien die uitleg de juiste zou zijn - omtrent de geldigheid van het bepaalde in artikel 1, tweede lid, Verordening (EG) 494/98 van de Commissie.
De voorzieningenrechter overweegt ambtshalve dienaangaande nog het volgende.
6.4 Zoals hiervoor reeds is overwogen heeft de Commissie in artikel 1, tweede lid, Verordening (EG) 494/98 bepaald dat indien een houder van een dier de identiteit van dat dier niet binnen twee werkdagen kan bewijzen, het dier onverwijld onder toezicht van de veterinaire autoriteiten wordt vernietigd. Deze verplichting is voorts uitdrukkelijk verwoord in de considerans van genoemde Verordening. In deze considerans wordt echter tevens verwezen naar artikel 21 Verordening (EG) 820/97 waarin is bepaald dat door de lidstaten opgelegde sancties in verhouding moeten staan tot de ernst van de overtreding en dat een sanctie in voorkomend geval kan inhouden dat de verplaatsing van dieren naar of van het bedrijf van de betrokken houder wordt beperkt, terwijl voorts is overwogen dat de onderhavige Verordening minimale administratieve sancties dient te bevatten, waarbij voor de lidstaten de mogelijkheid open dient te worden gelaten om, met inachtneming van de ernst van de overtredingen, andere nationaalrechtelijke administratieve of strafrechtelijke sancties vast te stellen.
Verordening (EG) 820/97 noch Verordening (EG) 1760/2000 welke laatste Verordening in artikel 22 een vergelijkbare bepaling inhoudt, noemen in enig artikel of in de respectievelijke consideransen, doding van een dier als administratieve sanctie in het geval van niet naleving van de in deze Verordeningen gestelde regels terzake van identificatie en registratie van dieren.
Daarmee is geen uitdrukkelijke grondslag te lezen in Verordening (EG) 1760/2000 voor de verplichting tot doding, neergelegd in artikel 1, tweede lid Verordening (EG) 494/98 van de Commissie, terwijl evenzeer de vraag kan worden gesteld naar de proportionaliteit van de in dat artikellid opgenomen maatregel tot doding.
Dit doet bij de voorzieningenrechter - kort gezegd - de vraag rijzen naar de communautairrechtelijke grondslag van artikel 1, tweede lid, Verordening (EG) 494/98.
Daarnaast dient zich de vraag aan, of niet een uitleg van artikel 1, tweede lid, van meergenoemde Commissieverordening (EG) 494/98 conform tekst en strekking van (artikel 21) de Raadsverordening (EG) 820/97 - anders dan verweerder kennelijk meent - meebrengt dat de in de Commissieverordening genoemde bestuurlijke maatregel van het doden van een dier waarvan de identiteit niet kan worden bewezen, gereserveerd wordt voor bepaalde gevallen, namelijk die waarin een dergelijke maatregel in verhouding staat tot de ernst van (de mogelijke gevolgen van) de overtreding. De voorzieningenrechter wijst in dit verband op de vierde overweging in genoemde Commissieverordening, luidende voorzover hier van belang:
"Overwegende dat de bij deze verordening vastgestelde sancties dienen te worden toegepast voor die gevallen waarin de niet-naleving van de identificatie- en registratievoorschriften voor runderen met name het vermoeden doet ontstaan dat overtredingen van de communautaire veterinaire wetgeving worden begaan die de gezondheid van mens en dier in gevaar kunnen brengen (…)".
Tegen deze achtergrond laat het bepaalde in meergenoemd artikel 1, tweede lid, hoezeer ook imperatief gesteld, zich mogelijk ook lezen als een aanwijzing aan de uitvoerende instanties van de lidstaten dat zij in de gevallen waarin de omstandigheden leiden tot het oordeel dat de bescherming van de gezondheid van mens of dier niet door andere maatregelen doeltreffend kan worden gewaarborgd - naar voorlopig oordeel zou hier vooral kunnen worden gedacht aan situaties waarin acuut gevaar bestaat voor verspreiding van een besmettelijke veeziekte - over dienen te gaan tot de meerbedoelde vergaande maatregel.
Dat zich dergelijke omstandigheden in het onderhavige geval voordoen is gesteld noch gebleken. Blijkens verweerders toelichting ter zitting is de beslissing om thans deze maatregel te gelasten vooral ingegeven door de overweging dat er, na voortdurend uitstel om nader de gelegenheid te geven de identiteit van de betrokken dieren vast te stellen, thans in het licht van verweerders uitleg van de communautaire regelingen nu eenmaal een dergelijke beslissing moet worden genomen.
6.5 Nu voorshands ook overigens niet is gebleken dat de bevoegdheid van verweerder tot het nemen van het bestreden besluit in dit geval kan worden herleid tot de Gwd, ziet de voorzieningenrechter in het licht van het voorgaande thans geen plaats voor het oordeel dat evident is dat het College, beslissende in een eventuele bodemprocedure na verweerders beslissing op bezwaar, een zodanige uitspraak zal doen dat uitvoering dient te worden gegeven aan de beslissing tot doding van de in het geding zijnde runderen van verzoeker.
6.6 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zal uitvoering van het onderhavige bestreden besluit, waarvan de gevolgen onomkeerbaar zijn, aan de zijde van verzoeker tot onevenredig nadeel leiden, zodat het verzoek om voorlopige voorziening, in het licht van het vorenoverwogene, bij afweging van de betrokken belangen, voor inwilliging in aanmerking komt teneinde dit nadeel te voorkomen. De voorzieningenrechter heeft bij voornoemde afweging betrokken enerzijds het grote immateriële belang dat verzoeker kennelijk zelf blijkens het gestelde in zijn inleidend verzoekschrift en hetgeen ter zitting is toegelicht, hecht aan het in leven blijven van de in het geding zijnde dieren. Dat het hier niet gaat om een tot een financieel belang te herleiden verzoek, waarbij de gevolgen van het uitvoering geven aan verweerders besluit derhalve in zoverre omkeerbaar zouden zijn, wordt naar voorlopig oordeel ondersteund door de omstandigheid dat verzoeker bereid is geweest hoge kosten te maken voor een aanvullend identiteitsonderzoek door het C, terwijl voorts in aanmerking kan worden genomen dat hij een handhaving van het verbod om runderen van zijn bedrijf af te voeren of te verhandelen (kort gezegd: een blokkade van zijn bedrijf) blijkbaar laat prevaleren boven het laten doden van de niet geïdentificeerde runderen.
Anderzijds acht de voorzieningenrechter het belang bij direct, onverkort uitvoeren van de maatregel, gelet ook op de opstelling van verweerder, minder zwaarwegend dan verzoekers belang om vooralsnog in elk geval respijt te hebben tot verweerder op zijn bezwaren heeft beslist. Namens verweerder is ter zitting van het College verklaard, dat verweerder zich weliswaar bewust is van de uit artikel 1, tweede lid, Verordening (EG) 494/98 voortvloeiende verplichting tot doding van runderen die niet na twee dagen zijn geïdentificeerd, maar dat verweerder deze twee dagentermijn in de Commissieverordening plaatst in de context van de BSE-crisis en deze derhalve niet zo strikt uitvoert. Verweerders gedragslijn in de onderhavige zaak vormt hiervan een illustratie: verweerder heeft sedert de controle van de AID in juni 2003 ongeveer acht maanden laten verstrijken totdat op 4 februari 2004 de bestreden beslissing is genomen. Verweerder heeft toelicht dat thans van een dergelijke crisis, noch van enige verdenking van BSE op het bedrijf van verzoeker sprake is, zodat naar zijn mening ruimte bestond voor het bieden van een langere termijn van identificatie, waarbij tevens van belang is geacht dat identificatie door middel van DNA-onderzoek altijd meer tijd vergt en voorts schadelijke gevolgen voor mens en dier onder de huidige omstandigheden, mede vanwege de blokkade van het bedrijf, niet te duchten zijn. De voorzieningenrechter ziet geen grond om verweerder in die opvatting niet te volgen, maar acht - in tegendeel - de door verweerder tot heden gevolgde gedragslijn om niet strikt aan de twee-dagentermijn vast te houden, een correcte.
De hiervoor geuite twijfels omtrent de juridische houdbaarheid van verweerders stellingen inzake zijn bevoegdheid tot het gelasten van de onderhavige maatregelen, in samenhang met de hiervoor geuite twijfels omtrent de uitleg, dan wel de communautairrechtelijke grondslag van artikel 1, tweede lid, Verordening (EG) 494/98 geven dan ook de doorslag voor de beslissing het schorsingsverzoek toe te wijzen.
Niet valt uit te sluiten dat, los van de communautairrechtelijke vraagpunten, verweerder in bezwaar dan wel het College in hoofdzaak tot de conclusie komt dat voor het bestreden besluit nationaalrechtelijk niet een toereikende bevoegdheid bestaat.
Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding tot het thans - in het kader van deze voorlopige voorzieningenprocedure - stellen van prejudiciële vragen.
6.7 Hetgeen door verzoeker is aangevoerd, behoeft derhalve geen bespreking meer.
6.8 De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit bij wege van voorlopige voorziening schorsen tot zes weken na de dag waarop verweerder zijn besluit op het bezwaar van verzoeker bekendmaakt.
De voorzieningenrechter zal voorts bepalen dat het door verzoeker betaalde griffierecht door verweerder wordt vergoed, onder veroordeling van verweerder in de proceskosten aan de zijde van verzoeker. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,-- (één punt voor het verzoekschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting).
7. Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek, bij wege van voorlopige voorziening over te gaan tot schorsing van het besluit van 4 februari 2004 van
verweerder, toe;
- bepaalt dat de schorsing van dit besluit van kracht blijft tot zes weken na de dag waarop verweerder zijn beslissing op het
tegen dit besluit gerichte bezwaar van verzoeker bekendmaakt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro)
onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door verzoeker betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,- (zegge: één honderd
zesendertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 april 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. Th.J. van Gessel