Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No. AWB 04/213 15 april 2004
29010 Wet op de kansspelen
Aanwezigheidsvergunning
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
Hollandia Speelautomaten b.v., gevestigd te Apeldoorn, verzoekster,
gemachtigde: mr. J.V.M. de Jong, advocaat te Apeldoorn,
tegen
de Burgemeester van Apeldoorn, verweerder,
gemachtigde: G.L. ter Brugge, werkzaam bij de gemeente Apeldoorn,
waaraan voorts als partijen deelnemen:
A, te X (verder te noemen: A),
gemachtigde: mr. W. van der Duin, werkzaam bij JVH amusementscentra B.V.,
te 's-Hertogenbosch, en
Koningin Juliana Toren B.V., te Apeldoorn (verder te noemen: Julianatoren),
gemachtigde: mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn.
1. De procedure
Verzoekster heeft bij schrijven van 15 maart 2004 bezwaar gemaakt tegen het schrijven van verweerder van 17 februari 2004, waarbij de beslissingen op door verzoekster ingediende aanvragen voor het jaar 2004 voor de vestiging en exploitatie van speelautomatenhallen voor de duur van acht weken zijn verlengd.
Bij brief van gelijke datum heeft verzoekster zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek:
I. verweerder te gebieden om binnen tien dagen na de te geven voorziening te beslissen op de door verzoekster ingediende aanvragen voor 2004, zulks onder verbeurte van een dwangsom van € 500,00 voor elke dag dat verweerder nalatig is uitvoering te geven aan het verzochte gebod;
II. voor zolang nog niet op verzoeksters aanvragen is beslist, verweerder voor 2004 te verbieden aan Julianatoren en aan A een halvergunning te verlenen, zulks onder verbeurte van een dwangsom van € 1.000,00 per dag voor elke dag dat verweerder in strijd met het verzochte verbod de bedoelde vergunning desondanks verleent;
III. een zodanige voorziening te treffen als hij onder de gegeven omstandigheden rechtens juist acht;
IV. alles met veroordeling van verweerder in de proceskosten.
Op 29 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
A en Julianatoren zijn in de gelegenheid gesteld om als partij aan het geding deel te nemen.
Het verzoek is behandeld op 9 april 2004, alwaar de gemachtigden de respectieve standpunten hebben toegelicht. Voorts zijn namens verzoekster B en C verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Algemene plaatselijke verordening 2001 gemeente Apeldoorn (hierna: APV) bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 2.3.4.2 Exploitatievergunning speelautomatenhallen
1. Het verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
2. De burgemeester kan uitsluitend voor:
a. maximaal drie speelautomatenhallen vergunning verlenen in het deel van de gemeente dat de schil van de binnenstad vormt, zoals aangegeven is op de bij deze paragraaf behorende kaart;
b. maximaal twee speelautomatenhallen vergunning verlenen in het deel van de gemeente dat buiten de schil van de binnenstad is gesitueerd, zoals aangegeven is op de bij deze paragraaf behorende kaart.
(…)
Artikel 2.3.4.3 Aanvraag exploitatievergunning
1. De ondernemer dient de vergunning schriftelijk aan te vragen onder overlegging van:
a. een nauwkeurige beschrijving van de inrichting waarbij is opgenomen de oppervlakte daarvan, alsmede een plattegrond, waarin is aangegeven op welke plaats in de speelautomatenhal en in welk aantal kansspel- en behendigheidsautomaten worden opgesteld;
b. een bewijs van inschrijving bij de Kamer van Koophandel en Fabrieken;
c. een verklaring waaruit blijkt dat de ondernemer gerechtigd is over de ruimte te beschikken;
d. een bewijsstuk als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van het Speelautomatenbesluit (kennis gokverslaving) van de ondernemer(s) en de leidinggevende(n).
(..)
Artikel 2.3.4.4 Voorschriften
1. Aan de vergunning worden voorschriften en beperkingen verbonden. Deze hebben in elk geval betrekking op:
a. het aantal te plaatsen speelautomaten (=maximaal 35);
(..)
Artikel 2.3.4.5 Weigeringsgronden
1. De vergunning wordt geweigerd, indien:
a. het maximaal aantal af te geven vergunningen voor speelautomatenhallen, als bepaald in artikel 2.3.4.2, tweede lid, is verleend;
(..).".
2.2 Voor een uitgebreide weergave van de feiten verwijst de voorzieningenrechter allereerst naar de aan partijen bekende tussen hen gewezen uitspraken van 27 februari 2003 en 30 januari 2004, welke aan deze uitspraak zijn gehecht. Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter voorts uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster heeft bij brief van 27 oktober 2003 voor het jaar 2004 vergunningen aangevraagd voor het vestigen en exploiteren van een speelautomatenhal (hierna: halvergunning) op de locaties D-straat * en/of ** te Y en/of E-straat *** te Z.
- Aanvragen voor het vestigen en exploiteren van een speelautomatenhal voor de lokatie waar verzoekster zich wenst te vestigen zijn ingediend door Julianatoren en A.
- Verweerder heeft verzoekster bij brief van 18 december 2003 bericht de beslissing op haar aanvragen voor maximaal acht weken te hebben verdaagd.
- Het College heeft in zijn voornoemde uitspraak van 30 januari 2004 onder meer bepaald dat de halvergunningen voor 2002 onrechtmatig aan Julianatoren en A zijn verleend en het besluit tot weigering van een halvergunning aan verzoekster op onjuiste gronden is gehandhaafd. Het College heeft verweerder opgedragen opnieuw te beslissen op verzoeksters bezwaarschriften.
- Bij brief van 17 februari 2004 heeft verweerder verzoekster bericht de afdoening van haar aanvragen opnieuw te verdagen omdat hij het gewenst acht om de nieuwe beslissingen op verzoeksters bezwaarschriften af te wachten, alvorens tot afdoening van de aanvragen wordt overgegaan.
- Op 1 maart 2004 heeft een nieuwe hoorzitting plaatsgevonden over verzoeksters bezwaren tegen de verleende halvergunningen 2002.
- Namens verzoekster is bij brief van 15 maart 2004 bezwaar gemaakt tegen de brief van 17 februari 2004.
3. Het standpunt van verzoekster
Verzoekster heeft in haar verzoekschrift het volgende naar voren gebracht.
Uit de tot dusverre gevoerde procedures blijkt van onzorgvuldig voorbereide én van onjuiste besluiten. De tweede verlenging van de beslistermijn is in strijd met artikel 4:13 en Pro 4:14 van de Algemene wet bestuursrecht (AwB). Daarnaast leeft bij verzoekster het gerechtvaardigde wantrouwen dat de verlenging in werkelijkheid is ingegeven door de wens de zittende vergunninghouders deze status te laten behouden.
Dit terwijl het College heeft uitgemaakt dat voor 2002 de halvergunningen ten onrechte aan Julianatoren en A zijn verleend en ten onrechte aan verzoekster zijn geweigerd. Verzoekster heeft er geen vertrouwen in dat verweerder bij de voorbereiding van de halvergunningen 2004 serieus de vereiste zorgvuldigheid en onpartijdigheid in acht gaat nemen.
Door de uitspraak van het College van 30 januari 2004 bestaat er geen beletsel om de halvergunningen aan verzoekster te verlenen. Er is dus geen rechtens valide reden om de beslistermijn andermaal te verlengen. Gezien verweerders houding in het verleden kan niet worden uitgesloten dat verweerder de halvergunningen alsnog aan Julianatoren en A zal verlenen. Verzoekster heeft er dan ook een gerechtvaardigd en spoedeisend belang bij dat verweerder wordt opgedragen zo spoedig mogelijk te beslissen op haar aanvragen voor 2004 en wordt verboden daaraan voorafgaand te beslissen op de aanvragen van Julianatoren en A. Als de vergunningen worden verleend aan Julianatoren en A, loopt verzoekster opnieuw twee jaar achter op de juridische feiten.
4. Het standpunt van verweerder
In zijn verweerschrift van 25 maart 2004 heeft verweerder aangegeven dat verzoeksters bezwaren tegen de aan Julianatoren en A voor 2002 verleende halvergunningen ter advisering zijn voorgelegd aan de bezwarencommissie. In verband daarmee is de termijn om te beslissen op verzoeksters aanvragen nogmaals met acht weken verlengd.
Ter zitting is nog gesteld dat verzoekster geen belang heeft bij een besluit op korte termijn, omdat dit besluit, gelet op planologische belemmeringen, slechts afwijzend kan zijn.
5. De standpunten van derde partijen
5.1 Julianatoren heeft er op gewezen dat zij sedert meer dan vijftig jaren speelautomaten exploiteert en dat in de APV het vestigen van een speelautomatenhal in de buitenschil onder meer mogelijk is gemaakt om haar ter wille te zijn.
Verzoekster kan een verzoek om een voorlopige voorziening indienen om een beslissing af te dwingen op haar aanvragen. Verweerder kan echter niet worden verboden te beslissen op de aanvraag van Julianatoren voor zolang nog niet op verzoeksters aanvraag is beslist. Voorts worden vraagtekens geplaatst bij ontvankelijkheid van verzoekster, aangezien zij automaten levert en niet zelf exploitant is. Er is derhalve slechts sprake van een afgeleid belang. Voorts heeft zij geen beschikking over locaties maar slechts opties op het verwerven onroerend goed.
5.2 A heeft aangevoerd dat verweerder op zich gehouden is tijdig op verzoeksters aanvragen te beslissen. Zij acht het echter niet geheel onbegrijpelijk dat verweerder in de uitspraak van het College aanleiding heeft gezien voor enig uitstel. Vervolgens is binnen een maand de bezwarencommissie geëntameerd. Inmiddels moet echter een besluit kunnen worden genomen. Ook A heeft belang bij spoedige besluitvorming.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
6.2 De voorzieningenrechter dient allereerst vast te stellen of verzoekster kan worden ontvangen in haar verzoek om een voorlopige voorziening.
Daartoe dient allereerst het rechtskarakter van het schrijven van 17 februari 2004 en het daartegen door verzoekster ingediende bezwaarschrift te worden beoordeeld. Verzoekster maakt bezwaar tegen het in dat schrijven vervatte verdagen met acht weken van de beslissing op haar aanvragen. Dit schrijven is echter op zich geen besluit waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. De voorzieningenrechter sluit echter niet uit dat het College het bezwaarschrift, gelet op zijn formulering en kennelijke strekking en mede gelet op de voorgeschiedenis, zal opvatten, als te zijn gericht tegen de (schriftelijke) weigering een beslissing op de aanvragen te nemen. Voorshands zal hij dan ook van een dergelijke weigering uitgaan.
Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb wordt zo'n weigering voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld.
Er bestaat voorts geen aanleiding om Julianatoren te volgen in haar stelling dat verzoekster slechts een afgeleid belang heeft en dus geen belanghebbende is. De aanvragen zijn ingediend namens verzoekster en het moet er voorlopig, bij gebrek aan enig bewijs van de zijde van Julianatoren ter onderbouwing van haar stelling, voor worden gehouden dat zij voornemens is om zelf tot exploitatie van de speelautomatenhallen over te gaan.
Ook aan de door verzoekster gestelde omstandigheid dat verzoekster geen panden ter beschikking zou hebben, komt thans geen betekenis toe.
Uit het voorgaande volgt dat verzoekster kan worden ontvangen in haar verzoek.
6.3 Verzoekster heeft de voorzieningenrechter allereerst verzocht verweerder op te dragen thans een beslissing te nemen op haar aanvragen voor een halvergunning.
Na de recente wijziging van de APV bevat deze niet langer een specifieke beslistermijn, zodat ingevolge artikel 4:13 van Pro de Awb verweerder in beginsel een termijn van acht weken ter beschikking stond om te beslissen, met de mogelijkheid van een eenmalige verlenging. Aangezien onbetwist vast staat dat sprake is van een volledige aanvraag, heeft verzoekster aanspraak op een beslissing binnen deze termijn en is verweerder in beginsel ook gehouden binnen deze termijn te beslissen.
In het onderhavige geval zag verweerder zich echter kort voor de beslisdatum van 18 februari 2004 geconfronteerd met de uitspraak van het College van 30 januari 2004. In deze uitspraak heeft het College de beroepen van verzoekster tegen voor 2002 aan A en Julianatoren verleende halvergunningen gegrond verklaard en daarmee een streep gehaald door de uitgangspunten van het tot dan toe door verweerder ten aanzien van het verlenen van halvergunningen gevoerde beleid. Onder deze omstandigheden acht de voorzieningenrechter het niet geheel onbegrijpelijk dat verweerder enige tijd wilde nemen om de uitspraak te bestuderen, alvorens te beslissen op de aanvragen voor 2004. Er zijn thans evenwel ruim twee maanden verstreken sinds de uitspraak van het College. Van een bestuursorgaan als verweerder mag worden verwacht dat hij de gevolgen van voornoemde uitspraak inmiddels in kaart heeft gebracht. Er bestaat objectief gezien dan ook in ieder geval op dit moment geen belemmering meer om te beslissen op de aanvragen voor 2004. Dat zou moeten worden gewacht op de nieuwe beslissingen op bezwaar inzake de voor 2002 verleende vergunningen vermag de voorzieningenrechter niet in te zien.
Uit het voorgaande volgt dat verzoekster thans aanspraak heeft op een beslissing op haar aanvragen. Zij heeft er voorts ook een spoedeisend belang bij om op korte termijn duidelijkheid te verkrijgen over het lot van haar aanvragen. Dat een beslissing in verweerders optiek slechts een afwijzende kan zijn, doet aan verzoeksters belang niet af.
Aangezien verweerder niet voornemens is op korte termijn over te gaan tot het nemen van een beslissing, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om verweerder bij wijze van voorlopige voorziening op te dragen dit alsnog te doen.
6.4.1 Bij het bepalen van de termijn waarbinnen dit besluit dient te worden genomen, heeft de voorzieningenrechter het volgende meegewogen.
Ook na de recente wijziging van de APV is het aantal speelautomatenhallen waar verweerder vergunning voor kan verlenen, in de buitengeschil van de gemeente Apeldoorn beperkt tot twee. Mede gelet op de weigeringsgrond van artikel 2.3.4.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV, ligt uit het oogpunt van zorgvuldige voorbereiding en afweging van alle betrokken belangen voor de hand dat verweerder indien, zoals thans, het aantal aanvragen het maximum voor deze categorie overschrijdt, alle aanvragen in samenhang beoordeelt en beslist, waarbij bezwaren tegen eerdere vergunningverleningen én de uitspraak van het College van 30 januari 2004 mede een rol (dienen te) spelen. Indien in samenhang wordt beslist is het voor de partij wiens aanvraag wordt afgewezen mogelijk om, indien zijn belangen rechtstreeks bij een ander begunstigende besluit is betrokken, tegen dat besluit in rechte op te komen. Daardoor kan worden voorkomen dat de verleende vergunningen formele rechtskracht krijgen.
Tijdens de hoorzitting van 1 maart 2004 is namens verweerder verklaard dat hij het oordeel van de voorzieningenrechter dat het voor de hand ligt dat in samenhang moet worden beslist, niet onderschrijft. De voorzieningenrechter maakt daar uit op dat verweerder in ieder geval de mogelijkheid openhoudt dat hij toch separate beslissingen zal nemen.
De voorzieningenrechter wijst verweerder er evenwel op dat als hij om hem moverende redenen toch niet in samenhang op alle aanvragen beslist, niet uitgesloten moet worden geacht dat beslissingen reeds wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van fair play zullen worden vernietigd.
Het is niet onaannemelijk dat het in samenhang beslissen op vijf aanvragen meer tijd vergt dan het nemen van een besluit op een enkele aanvraag. Anderzijds gaat het hier om materie waarover de verschillende betrokken partijen al vele malen de degens hebben gekruist en die inmiddels, ook na de uitspraak van 30 januari 2004, door en door bekend mag worden verondersteld. Onder deze omstandigheden komt, gelet op de belangen van verzoeksters, een beslistermijn van twee weken dan ook niet onredelijk voor. De voorzieningenrechter tekent hierbij aan dat de op 17 februari 2004 ingegane termijn van verdaging inmiddels is verstreken.
6.4.2 Ten aanzien van de inhoud van de nemen besluiten overweegt de voorzieningenrechter ten overvloede nog het volgende.
In zijn besluitvorming komt verweerder een ruime discretionaire bevoegdheid toe bij zijn keuze aanvragen in te willigen of af te wijzen. Deze bevoegdheid wordt beperkt door het bepaalde in titel Va van de Wet op de Kansspelen en in de APV en door de beginselen van behoorlijk bestuur. Het is aan verweerder om te bepalen welk gewicht hij toekent aan een scala van omstandigheden, zoals het feit dat een aanvrager reeds eerder over een vergunning beschikt(e). Het is voorts zeker niet zo dat indien verweerder de aanvragen van Julianatoren en/of A zou afwijzen, daarmee reeds zou vast staan dat één of meer van verzoeksters aanvragen moet/moeten en zal/zullen worden ingewilligd. De APV kent immers een maximum-, geen minimumstelsel. Het is voorts aan de raad en aan verweerder om uit te maken of aan een te verlenen vergunning voorwaarden moeten worden verbonden inzake het maximum aantal speelautomaten en/of de verhouding kansspelautomaten - behendigheidsautomaten.
In dit verband merkt de voorzieningenrechter tenslotte nog op dat hij, anders dan kennelijk verzoekster, uit de uitspraak van 30 januari 2004 niet opmaakt dat het College heeft geoordeeld dat verzoekster ten onrechte voor 2002 een halvergunning is geweigerd.
6.5 Verzoekster heeft de voorzieningenrechter tevens verzocht verweerder te verbieden een positieve beslissing op de aanvragen van Julianatoren en A te nemen, voordat op haar aanvragen is beslist.
Op grond van afdeling 4.1.3 van de Awb is een bestuursorgaan gehouden binnen een redelijke termijn te beslissen op een aanvraag.
Het bij wijze van voorlopige voorziening opleggen van een verbod om zo'n beslissing te nemen, zou betekenen dat de voorzieningenrechter het een bestuursorgaan onmogelijk maakt aan deze (wettelijke) verplichting te voldoen. Het komt de voorzieningenrechter voor dat daar slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden enige aanleiding voor zou kunnen bestaan. Zulke omstandigheden doen zich naar voorlopig oordeel in het onderhavige geval niet voor.
Daarenboven en daaraan voorafgaand is de voorzieningenrechter evenwel van oordeel dat geen sprake is van connexiteit in de zin van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb tussen verzoeksters bezwaarschrift zoals hiervoor in paragraaf 6.2 gekwalificeerd, en de gervaagde voorziening met betrekking tot de aanvragen van Julianatoren en A. Dat betekent dat er reeds op deze grond geen basis bestaat voor het treffen van een voorlopige voorziening, inhoudende een verbod om te beslissen op de aanvragen van Julianatoren en A.
Dit oordeel doet overigens niet af aan hetgeen in rubriek 6.4.1 is overwogen over het nemen van een gezamenlijke beslissing op alle aanvragen.
6.6 Op grond van vorenstaande overwegingen ziet de voorzieningenrechter aanleiding verweerder bij wijze van voorlopige voorziening op te dragen alsnog binnen twee weken na de datum van verzending van deze uitspraak te beslissen op de aanvragen van verzoekster. De voorzieningenrechter gaat er van uit dat verweerder uitvoering zal geven aan deze uitspraak en ziet dan ook voorshands geen aanleiding om een dwangsom op te leggen. Het verzoek verweerder te verbieden beslissingen te nemen op de aanvragen van derden, wordt afgewezen.
De voorzieningenrechter acht voorts termen aanwezig om te bepalen dat het door verzoeksters betaalde griffierecht door verweerder wordt vergoed, onder veroordeling van verweerder in de proceskosten aan de zijde van verzoekster. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 322,--, waarbij 1 punt is toegekend voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en het gewicht van de zaak is bepaald op licht (0,5), met een waarde per punt van € 322,--.
7. De beslissing
De voorzieningenrechter
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe in dier voege dat verweerder wordt opgedragen binnen twee weken na
de datum van verzending van de uitspraak te beslissen op de aanvragen van verzoekster;
- wijst het verzoek voor het overige af;
- bepaalt dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,-- (zegge:
tweehonderddrieenzeventig euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van verzoekster, vastgesteld op € 322,-- (zegge:
driehonderdtweeentwintig euro);
- wijst de gemeente Apeldoorn aan als de rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 april 2004.
w.g. D. Roemers w.g. R. Meijer