Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 03/665 7 mei 2004
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong, advocaat te Deventer,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. K.J.H. Terwal, werkzaam bij verweerders agentschap LASER.
1. De procedure
Op 18 juni 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 mei 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen verweerders besluit van 15 december 2002 om appellants aanvraag om akkerbouwsteun op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) af te wijzen, ongegrond verklaard.
Op 21 juli 2003 heeft appellant de gronden voor het beroep ingediend.
Verweerder heeft op 22 oktober 2003 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2004. Partijen hebben hierbij hun standpunt toegelicht bij monde van hun gemachtigden.
Aan de zijde van verweerder was voorts aanwezig drs. M. Honig van Georas, die een toelichting heeft gegeven op de eerder door Georas beoordeelde satellietbeelden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001, zoals deze luidde ten tijde van belang, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 31
Berekeningsgrondslag
1. (…)
2. Wanneer de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle of een controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag, onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
3. (…)
Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. (…)
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd. (…)"
Artikel 1van de Regeling luidde ten tijde van belang:
" In deze regeling wordt verstaan onder:
a.(…)
l. akkerland:
a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was, en
b. grond die uiterlijk op 31 december 1991 overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit productie nemen van bouwland uit productie is geweest met uitzondering van grond die overeenkomstig artikel 4 is Pro vervangen door andere gronden;"
In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 is het volgende bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was. (…)"
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999, houdende de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999, is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland" "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 22 april 2002 een formulier "Gecombineerde opgave 2002" bij verweerder ingediend onder meer ter verkrijging van subsidie op grond van de Regeling.
- Bij brief van 29 november 2002 is aan appellant meegedeeld dat van het met wintertarwe ingezaaide perceel 4 ter grootte van 4.35 ha het zuidelijke gedeelte, ter grootte van 2.78 ha, niet aan de definitie akkerland voldoet. Appellant is hierbij in de gelegenheid gesteld bewijsmateriaal in te dienen om aan te tonen dat het genoemde perceelgedeelte in de jaren 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik is geweest.
- Bij brief van 2 december 2002 heeft appellant onder meer uiteengezet dat op de gronden, door hem aangeduid als het zuidelijk gedeelte van perceel 4 in 1989 maïs is geteeld. Ter onderbouwing hiervan heeft hij nota's van loonbedrijf C uit de jaren 1989, 1990 en 1991 overgelegd.
- Bij besluit van 15 december 2002 heeft verweerder de subsidieaanvraag van appellant afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt bij brief van 28 december 2002.
- Tijdens telefoongesprekken op 10 en 13 maart 2003 met medewerkers van LASER heeft appellant meegedeeld niet in persoon naar de hoorzitting te zullen komen. Daarnaast heeft hij nog eens beargumenteerd uiteengezet dat in 1989 op de gronden, door hem aangeduid als het zuidelijk gedeelte van het perceel 4 wel degelijk maïs werd verbouwd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
"Uit de interpretatie van de satellietbeelden door Georas is gebleken dat het zuidelijk deel van het perceel met volgnummer 4 niet aan de definitie akkerland voldoet. In uw brief van 2 december 2002 en tijdens de telefoongesprekken heeft u aangegeven dat het betreffende perceel tot 1989 grasland is geweest en dat u in 1989 het zuidelijk deel met maïs heeft ingezaaid. Ik zal daarom in het navolgende met name in gaan op het referentiejaar 1989. Het door u overgelegde bewijsmateriaal is als onvoldoende beoordeeld. De door u overgelegde nota's van loonbedrijf C te D zijn niet op perceelsniveau.
Hierdoor is niet te herleiden of de nota's betrekking hebben op het perceel met volgnummer 4. Er is hiermee onvoldoende aangetoond dat op het zuidelijk deel van perceel 4 daadwerkelijk maïs is gezaaid en geoogst. Ook de door u verstrekte afrekening van 9 juni 1989 betreffende de aankoop van een perceel weiland van 4,36 hectare toont niet aan, hoewel de oppervlakte van 4,36 hectare ongeveer overeenkomt met de door u aangevraagde oppervlakte van het perceel met volgnummer 4, dat op het betreffende perceel in de referentie- periode een akkerbouwgewas heeft gestaan.
U heeft verklaard dat in 1989 rond 20-25 mei op het zuidelijke deel van het perceel met volgnummer 4 plusminus 2 hectare maïs is ingezaaid en half september is geoogst en dat daarna direct Italiaans raaigras is ingezaaid. Op het satellietbeeld van 21 september 1989 is echter reeds een volwaardige grasmat te zien. Gras is alleen op satellietbeelden te zien als het een grasmat heeft gevormd en niet als het pas begint op te komen. Gelet op de groeicyclus van maïs en de data van de verschillende satellietbeelden, is het niet aannemelijk gemaakt dat er in de perioden gelegen tussen de satellietbeelden maïs op het zuidelijk deel van het betreffende perceel heeft gestaan.
Verder heeft u aangegeven in 1989 plusminus 2,5 hectare maïs te hebben ingezaaid op het linker gedeelte van het perceel met volgnummer 4. Uit de Landbouwtellinggegevens betreffende het jaar 1989 is mij echter gebleken dat u geen oppervlakte maïs heeft opgegeven. Derhalve blijkt uit uw Landbouwtellinggegevens niet dat door u in 1989 een oppervlakte maïs op het betreffende perceel is geteeld. Ook in de Landbouwtelling betreffende het jaar 1991, het jaar waarin u heeft aangegeven langs de rechterzijde van het betreffende perceel plusminus 2,00 hectare maïs te hebben ingezaaid, heeft u geen oppervlakte maïs opgegeven.
Nu u, gelet op het bovenstaande, niet heeft aangetoond dat het zuidelijk deel van het perceel met volgnummer 4 aan de definitie akkerland voldoet, is dit perceel terecht op 1,57 hectare gezet.
De aangevraagde oppervlakte is 9,59 hectare. De geconstateerde oppervlakte is 6,81 hectare. Het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte is daarmee 2,78 ha. Het verschil uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte bedraagt 40,82%. Het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte is groter dan 30%. Daarom is het, op grond van de in artikel 1, eerste lid, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen toe te kennen steunbedrag,waarop u overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant heeft het perceel 4 vanaf 1986 gepacht. Toen hij het in 1989 in eigendom had verkregen heeft hij het perceel in de lengterichting in een linkerdeel van 1,9 ha en een rechterdeel van 2.5 ha gesplitst. Op het rechtergedeelte heeft hij vervolgens maïs geteeld. Dit blijkt ook uit de nota van loonbedrijf C uit december 1989, waarop vermeld staat dat 2,3 ha maïs werd gemaaid. Op de nota staat de aanduiding "rechts voor het huis". Ten onrechte meent verweerder dat het hier om een niet perceelsgebonden bewijsstuk zou gaan.
De indeling in twee percelen rechts en links vanuit het woonhuis is overigens ook logisch. Bij de indeling in een noordelijk en zuidelijk gedeelte, zoals verweerder die uit de satellietbeelden afleidt, zou immers steeds het zuidelijk gedeelte doorkruist moeten worden om het noordelijk gedeelte, waar volgens verweerder maïs zou hebben gestaan, te bereiken. Op zijn minst had het op de weg van verweerder gelegen nader onderzoek te doen nu maïsteelt op het noordelijk deel bedrijfstechnisch absoluut niet voor de hand ligt.
Verweerder had, nu de kleuren op de satellietbeelden niet voor eenduidige interpretatie vatbaar lijken, zeker niet uitsluitend op de door Georas aan de beelden gegeven interpretatie mogen afgaan.
Verweerders constatering dat appellant bij de landbouwtelling 1989 geen maïsland heeft opgegeven ondersteunt verweerders betoog niet. In die tijd werd immers niet expliciet gevraagd om bij de landbouwtelling op te geven hoe men percelen in gebruik had. Daarenboven gaat het om een momentopname per eind april, terwijl appellant het rechterperceel pas eind mei heeft ingezaaid met maïs.
Tenslotte gaat verweerder ten onrechte geheel voorbij aan het feit dat de gevolgen van het niet toekennen van steun over het jaar 2002 nog jarenlang zullen doorwerken als de plannen van landbouwcommissaris Fischler gerealiseerd zullen gaan worden.
5. De beoordeling van het geschil
Zoals het College reeds meerdere malen heeft overwogen kan, als als uit een satellietopname kan worden opgemaakt dat een bepaald perceel niet aan de definitie akkerland voldoet, slechts concreet en overtuigend tegenbewijs ertoe leiden dat zo'n perceel niettemin voor akkerbouwsteun in aanmerking kan worden gebracht. Daarbij zal de aannemelijkheid van de uit de satellietopnames getrokken conclusies moeten worden afgewogen tegen de kracht van het door de aanvrager aangevoerde bewijs, waarbij geen vorm van bewijsmateriaal op voorhand kan worden uitgesloten. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietopnamen wordt afgeleid kan in beginsel alleen per perceel geleverd kan worden.
Door Georas is aan de op de opname van 21 september 1989 op het noordelijk gedeelte van perceel 4 waar te nemen kleur blauw de interpretatie gegeven dat het hier om pas omgeploegd land gaat. Verweerder heeft daaruit geconcludeerd dat niet kan worden vastgesteld, dat dit gedeelte van het perceel niet aan de definitie akkerland voldoet. Uit de opname is echter op geen enkele wijze af te leiden dat het perceel in de lengterichting gesplitst uit een perceel gras en een perceel pas omgeploegd land zou bestaan. Door drs. Honig is ter zitting aangewezen dat op dezelfde opname van 21 september 1989 aan de percelen 2 en 3, die gezamenlijk een in de lengte gesplitst perceel vormen, te zien is hoe de kleuren verlopen bij een in de lengte gesplitst perceel. Dit beeld wijkt nadrukkelijk af van het beeld dat bij perceel 4 is waar te nemen.
Tegenover deze bevindingen op basis van het satellietbeeld van 21 september 1989 stelt appellant dat aan een dergelijk gebruik van het perceel bij de bedrijfsvoering problemen zou opleveren, zodat hij daarvoor niet zou kiezen. Het College meent, gelet op de door drs. Honig ter zitting gegeven toelichting, dat deze stelling van appellant de waarneming dat het zuidelijk gedeelte niet als akkerland in gebruik is geweest, niet kan ontkrachten.
Ook het aanvullend bewijs, in de vorm van nota's van de loonwerker C, dat appellant aandraagt is onvoldoende om verweerders oordeel dat van perceel 4 slechts het noordelijk gedeelte ter grootte van 1,57 ha aan de definitie akkerland voldoet, te weerleggen. Het College overweegt terzake als volgt.
De door appellant bij zijn onder rubriek 2.2 van deze uitspraak genoemde brief van 2 december 2002 overgelegde rekening van de loonwerker uit 1989, waaruit blijkt dat deze op 25 september 1989 voor appellant 2.5 ha maïs heeft gemaaid, biedt onvoldoende aanknopingspunt voor de conclusie dat het hier om de 2.5 ha zou gaan die volgens appellant aan de rechterzijde van het perceel 4 zou hebben gestaan. Terecht stelt verweerder dat het hier om niet perceelsgebonden informatie gaat. Ook met de rekeningen van de loonwerker uit 1990 en 1991, waarop vermeld staat dat in 1990 1.9 ha respectievelijk 2.9 ha maïs werd gemaaid, levert appellant geen voldoende tegenbewijs dat de bevinding van Georas onjuist is.
De toevoeging op de rekeningen van 1990 en 1991 "voor het huis links "respectievelijk" voor het huis" is niet zo eenduidig dat deze alle twijfels wegneemt.
Bij zijn bezwaarschrift van 28 december 2003 heeft appellant nog een nota uit december 1989 van de loonwerker overgelegd, waarop de vermelding "voor het huis rechts". Deze nota, voorzien van het nummer 367, is opgemaakt voor het maaien van 2.30 ha maïs op 23 oktober 1989. In het midden gelaten dat uit de twee verschillende nota's kan worden afgeleid dat voor appellant in 1989 dus 4.8 ha maïs gemaaid zou zijn terwijl appellant in zijn beroepschrift en ook ter zitting verklaard heeft dat hij in 1989 slechts 2.5 ha maïs heeft verbouwd, kan ook deze nota niet het bewijs leveren dat de conclusie van Georas op basis van de satellietbeelden onjuist is. Ook deze nota geeft immers niet duidelijk aan dat de gemaaide 2,3 ha maïs op het rechtergedeelte van perceel 4, waar volgens appellant 2.5 ha maïs werd verbouwd, heeft gestaan.
Ten overvloede merkt het College nog op dat in deze procedure ter toetsing voorligt de vraag of verweerder op goede gronden slechts het noordelijk gedeelte van perceel 4 als premiewaardig heeft aangemerkt. Dit betekent dat in deze procedure de eventuele gevolgen van toekomstige regelgeving in het kader van de herstructurering van het systeem van landbouwsubsidies niet aan de orde zijn.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. W.E. Doolaard en mr. F.W. du Marchie Sarvaas in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2004.
w.g. C.M. Wolters w.g. R.P.H. Rozenbrand