Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Zesde enkelvoudige kamer)
No. AWB 03/570 en 03/571 26 mei 2004
10740 Regeling superheffing 1993
samenvoeging
Uitspraak in de zaken van:
A en B, te X, appellanten,
gemachtigde: mr. M.J. Smaling, werkzaam bij DAS rechtsbijstand te Amsterdam,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. F.G.P. Diermanse en L.J. Koers, werkzaam bij het Productschap Zuivel.
1. De procedure
Op 22 mei 2003 heeft het College van appellanten beroepschriften ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen besluiten van verweerder van 1 mei 2003.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen een besluit van verweerder van 17 december 2002 ter uitvoering van de Regeling Superheffing 1993.
Verweerder heeft bij brief van 18 juli 2003 een verweerschrift ingediend.
Op 14 april 2004 hebben appellanten nadere stukken in geding gebracht.
De beroepen zijn behandeld ter zitting van 28 april 2004, alwaar de gemachtigden de respectieve standpunten nader hebben toegelicht en voorts B is verschenen en het woord heeft gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
De Regeling Superheffing 1993 (hierna: de Regeling) bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 28
1. In afwijking van het bepaalde in artikel 5, eerste lid, vindt over de in onderdeel a bedoelde hoeveelheden geen doorberekening plaats, indien het productschap op verzoek van de producent of producenten daarvoor toestemming heeft gegeven. Zodanige toestemming kan slechts worden gegeven indien:
a. op een bedrijf meer dan één referentiehoeveelheid is geregistreerd en de melk, of het equivalent daarvan, door de betrokkenen gezamenlijk aan een koper wordt geleverd tot ten hoogste deze referentiehoeveelheden en
b. de productie en de levering van melk, of het equivalent daarvan, plaatsvindt op één te onderscheiden zelfstandige bedrijfseenheid en
c. de melk, of het equivalent daarvan, rechtstreeks wordt geleverd vanuit één op deze bedrijfseenheid geplaatst gebouw of complex van gebouwen.
(…).
Artikel 30
Voor de vaststelling en oplegging van de heffingen, bedoeld in de artikelen 2, 3, en 4 wordt geen rekening gehouden met rechtshandelingen waarvan op grond van de omstandigheden dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad, of op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden moet worden aangenomen, dat zij achterwege zouden zijn gebleven indien daarmede niet de vaststelling of oplegging voor het vervolg geheel of ten dele zou worden onmogelijk gemaakt."
Artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivel-produkten (Pb EG nr. L 405 van 31 december 1992, hierna: de Verordening) bepaalt onder meer het volgende:
" In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
c) producent: de landbouwexploitant, natuurlijke of rechtspersoon of groepering van natuurlijke of rechtspersonen, waarvan het bedrijf op het geografische grondgebied van de gemeenschap is gevestigd,
- die melk of andere zuivelprodukten rechtstreeks aan de consument verkoopt,
- en/of levert aan de koper;
d) bedrijf: het geheel van de produktie-eenheden die door de producent worden beheerd en die op het geografische grondgebied van de gemeenschap zijn gevestigd;
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 8 en 14 mei 2002 heeft de Algemene Inspectiedienst (AID) op het bedrijf van A een boekhoudkundige controle uitgevoerd. Volgens het daarvan opgemaakte verslag van 15 mei 2002 bezitten appellanten, die onder huwelijkse voorwaarden zijn getrouwd, ieder een eigen veestapel (met een eigen quotum), die geïntegreerd zijn gehuisvest en worden gemolken op het bedrijf aan C te X. Bij de overgang van leveringen ten name van het andere quotum wordt de melktankkaart en het "blokje" vervangen door die van het betreffende quotum. De financiële verrekening met de melkfabriek vindt, zo blijkt uit het verslag, gescheiden plaats, waarbij al gelang het "blokje" aangeeft met de betreffende leverancier wordt afgerekend.
- Bij besluit van 17 december 2002 heeft verweerder A bericht met toepassing van artikel 30 van de Regeling met ingang van de heffingsperiode 2003/2004 tot ambtshalve samenvoeging van haar quota met dat van B te zijn overgegaan.
- Appellanten hebben ieder voor zich bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Verweerder heeft appellanten bij brief van 29 januari 2003 in de gelegenheid gesteld hun bezwaarschrift mondeling toe te lichten.
- Bij brief van 3 februari 2003 hebben appellanten hierop gereageerd. Zij hebben aangegeven uit de brief van 29 januari 2003 te hebben opgemaakt dat er nog vragen zijn. Ze hebben verzocht deze schriftelijk toesturen, zodat ze kunnen worden beantwoord.
- Bij brief van 11 februari 2003 heeft verweerder appellanten in de gelegenheid gesteld binnen twee weken stukken toe te sturen waaruit blijkt dat sprake is van twee zelfstandige melkveehouderijbedrijven.
- B heeft verweerder op 12 februari 2003 verzocht aan te geven welke stukken hij wil inzien, zodat hij deze kan toesturen.
- Bij brief van 8 april 2003 heeft B verweerder, onder verwijzing naar zijn brief van 12 februari 2003, opnieuw verzocht aan te geven welke stukken hij wenst in te zien.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. De bestreden besluiten
Verweerder heeft de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Hiertoe is - samengevat en voor zover thans van belang - het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 28 van de Regeling worden, onder bepaalde voorwaarden, voor de berekening van de superheffing, twee of meer quota samengevoegd. Het gaat hierbij om een situatie waarin in feite sprake is van één melkveehouderijbedrijf in de zin van de Europese superheffingsregeling. De quota blijven apart geregistreerd en het blijft mogelijk op eigen naam quotum te kopen en verkopen.
De AID heeft geconstateerd dat er melk wordt geleverd vanuit het bedrijf aan C, waarbij de afleveringen afwisselend op naam van A en op naam van B worden geregistreerd bij de fabriek. Er is derhalve sprake van één melkveehouderijbedrijf. Er is derhalve terecht overgegaan tot ambtshalve samenvoeging van het quotum geregistreerd op naam van A met dat van B.
4. Het standpunt van appellanten
4.1 Appellanten hebben in hun respectieve beroepschriften de vraag gesteld waarom een beslissing op bezwaar is genomen, voordat op de brieven van 12 februari en 8 april 2003 is gereageerd. In deze brieven hebben appellanten gevraagd waar hun bedrijven aan moeten voldoen, zodat de accountant de stukken kan toesturen. Verweerder heeft niet gereageerd op dit schrijven, zodat nog niet alle vragen waren beantwoord.
4.2 De gemachtigde van appellanten heeft ter zitting het volgende naar voren gebracht.
Verweerder heeft door niet te reageren op het schriftelijke verzoek om informatie van 12 februari 2003 in strijd gehandeld met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Uit de op 14 april 2004 in geding gebrachte stukken blijkt dat sprake is van twee zelfstandige bedrijven. Appellanten hebben ieder een eigen veestapel met een eigen stamboomlijn en bijbehorende nummers. Tussen beide bedrijven bestaat geen enkele juridische relatie. Beide veestapels worden op het adres aan C door elkaar gehouden. De melk wordt gemakshalve opgeslagen in één van de twee aanwezige tanks. Indien en voor zover samenvoeging van de quota kan worden voorkomen door de andere tank weer in gebruik te nemen, zijn appellanten daartoe bereid.
4.3 Ter zitting heeft B ten aanzien van de feiten nog het volgende verklaard.
Appellanten hebben ieder een eigen bedrijf. Op het bedrijf van B vindt in hoofdzaak akkerbouw plaats, terwijl zich daar ook vee bevindt dat niet wordt gemolken. Al het melkvee van appellanten bevindt zich op het bedrijf van A. Appellanten voeren ieder in beginsel hun eigen beesten, maar dat is niet altijd te scheiden. Op het bedrijf is één melkmachine aanwezig, waarmee appellanten gezamenlijk dan wel afzonderlijk alle koeien melken al naar wat het beste uitkomt. Alle melk wordt bewaard in dezelfde melktank.
5. De beoordeling van het geschil
Appellanten hebben vooreerst gesteld dat de besluitvorming onzorgvuldig is geweest en dat verweerder daarmee heeft gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Uit het feit dat verweerder hen in de gelegenheid heeft gesteld nadere stukken over te leggen, blijkt in hun visie dat verweerder niet beschikte over alle relevante informatie. Verweerder kon dan ook nog geen besluiten nemen en had in ieder geval eerst moeten reageren op het verzoek van appellanten om aan te geven welke stukken zij nog dienden toe te sturen.
Van handelen in strijd met artikel 3:2 van de Awb is het College echter niet gebleken. Uit de omstandigheid dat verweerder conform het bepaalde in hoofdstuk 7 van de Awb, appellanten in de gelegenheid heeft gesteld in het kader van een hoorzitting hun standpunt mondeling toe te lichten, kan niet worden afgeleid dat er bij verweerder nog vragen leefden, waarvan hij beantwoording onmisbaar achtte voor het nemen van een beslissing op de bezwaarschriften. Ook overigens is daar niet van gebleken.
Na de mededeling van appellanten dat zij afzagen van een hoorzitting, heeft verweerder hen nog een termijn gegund om met stukken te komen die hun stellingen onderbouwden. Ook hieraan kan niet de conclusie worden verbonden dat verweerder zich onvoldoende voorgelicht achtte, maar slechts dat verweerder appellanten de kans heeft willen geven hun standpunt zo volledig mogelijk naar voren te brengen. Anders dan appellanten kennelijk menen was verweerder niet gehouden om verder te gaan dan hij heeft gedaan in zijn brief van 11 februari 2003. In dat schrijven heeft hij aangegeven dat het stukken diende te betreffen waaruit blijkt dat sprake is van twee zelfstandige melkveehouderijbedrijven. Het was aan appellanten om, uitgaande van de feitelijke situatie, te bepalen om welke stukken dat ging en om aan te tonen dat het AID-rapport, waarop verweerder zijn besluitvorming heeft doen steunen, niet volledig of onjuist was. Het kan verweerder niet worden verweten dat appellanten van de hen geboden gelegenheid geen gebruik hebben gemaakt.
Aangezien voorts de in het schrijven van 11 februari 2003 opgenomen termijn om stukken over te leggen inmiddels in ruime mate was verstreken, stond op 1 mei 2003 aan verweerder niets in de weg om op de door appelanten ingediende bezwaren te beslissen.
Partijen houdt evenzeer verdeeld of verweerder terecht heeft geoordeeld dat de bedrijven van appellanten in de praktijk één bedrijf in de zin van de Verordening vormen.
Op grond van het AID-rapport van 15 mei 2002 valt naar het oordeel van het College niet in te zien dat verweerder niet in redelijkheid tot dat oordeel is kunnen komen. Voorop dient te worden gesteld dat het oordeel dat sprake is van één bedrijf in voornoemde zin het resultaat is van een beoordeling van de feitelijke situatie. In casu blijkt uit het rapport van de AID en de verklaringen van appellanten dat het melkvee van appellanten zich geïntegreerd op één locatie bevindt en daar (min of meer) gezamenlijk wordt gevoederd en gemolken én dat deze melk vervolgens in één tank wordt bewaard en vanuit deze tank aan de fabriek wordt geleverd. De conclusie is dan ook gerechtvaardigd dat appellanten niet elk afzonderlijk een geheel van de produktie-eenheden beheren en dat sprake is van één (melkveehouderij)bedrijf in de zin van artikel 9 van de Verordening. De vraag of anders zou worden geoordeeld indien de melk van appellanten gescheiden in verschillende melktanks zou worden bewaard, behoeft in het kader van deze procedure geen beantwoording, aangezien van zo’n gescheiden bewaring van de melk in de van belang zijnde periode geen sprake was. Derhalve zou een eventuele bevestigende beantwoording van deze vraag aan de rechtmatigheid van de bestreden besluiten niet kunnen afdoen. Dat in juridische zin mogelijk sprake is van gescheiden entiteiten maakt de uitkomst van de beoordeling van de feitelijke situatie niet anders. De door appellanten overgelegde nadere stukken onderbouwen dat sprake van twee verschillende juridische entiteiten, maar doen evenmin af aan de feitelijke constateringen zoals neergelegd in het rapport van de AID.
Aangezien sprake is van één melkveehouderijbedrijf in de zin van de Verordening heeft verweerder, naar het oordeel van het College, gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheden ex artikel 30 van de Regeling, en tot ambtshalve samenvoeging als bedoeld in artikel 28 van de Regeling van de respectieve melkquota kunnen overgaan. Het College tekent daarbij nog aan dat verweerder hierbij heeft gekozen voor de voor appellanten minst belastend oplossing en dat de in geding zijnde regelgeving verweerder op zichzelf evenzeer de mogelijkheid bood om aanzienlijk verdergaande besluiten te nemen.
De beroepen zijn derhalve ongegrond. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2004.
w.g. D. Roemers w.g. R. Meijer