Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 03/615 28 mei 2004
14914 Wet personenvervoer 2000
EG-verklaring taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
VOF Taxi 404 en 593, te Almere, appellante,
gemachtigden: A en B,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. L. Janse - van der Vliet, medewerker van verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 4 juni 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 mei 2003.
Bij dit besluit is beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 27 december 2002, waarbij is geweigerd een aan appellante verstrekte vergunning voor het verrichten van taxivervoer te wijzigen.
Verweerder heeft bij brief van 27 augustus 2003 een verweerschrift ingediend en de op zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 22 april 2004 heeft verweerder nog nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 mei 2004, alwaar de gemachtigden van partijen de respectieve standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Nota van Toelichting bij het Besluit van 16 december 1999 tot wijziging van het Besluit personenvervoer (deregulering taxivervoer), Stb. 1999, 560, pagina 9 vermeldt het volgende ten aanzien van het begrip vervoerder met betrekking tot de in de rechtsvorm van een vennootschap onder firma (hierna: VOF) geëxploiteerde taxionderneming:
"(…)
Artikel 60, onderdeel c, van de wet biedt de mogelijkheid om regels te stellen over het verplicht voeren van een gezamenlijke boekhouding door vervoerders die onder gemeenschappelijke naam opereren, bijvoorbeeld in een vennootschap onder firma. Het blijkt dat de vennoten in deze rechtsvorm vaak gescheiden boekhoudingen voeren hetgeen het toezicht op het vervoerbedrijf dat in vof-verband opereert in praktische en financieel-technische zin bemoeilijkt. Een gemeenschappelijke boekhouding stelt de in de artikelen 80, eerste lid, en 82 van de wet genoemde personen in staat adequaat toezicht te houden op de naleving van de vergunningplicht en de daaraan voor de vervoerder verbonden eisen van vakbekwaamheid en betrouwbaarheid. Uit de boekhouding moet onder meer blijken wie als vervoerder, in de zin van degene die voor eigen rekening en risico het vervoer verricht, moet worden aangemerkt. Het reguleren van deze materie wordt afhankelijk gesteld van de toename van het aantal ondernemingen dat in een vennootschap onder firma opereert en de gevolgen voor de controle en handhaving.
De eis van vakbekwaamheid dient door de vervoerder zelf te worden vervuld. Vorenstaande impliceert dat een onderneming die als vervoerder wordt aangemerkt en deel uitmaakt van een holdingmaatschappij die bestaat uit meerdere rechtspersonen of andere bedrijfsvormen, niet kan profiteren van een vakbekwame persoon in de holding of in één van de zusterondernemingen. Hetgeen moet worden verstaan onder het begrip vervoerder, bedoeld in artikel 1, onderdeel j, van de Wet personenvervoer hangt af van de vraag voor wiens rekening en risico het vervoer wordt verricht en dient in het kader van genoemd artikel te worden beantwoord."
Bij de Wet Personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) is, ten tijde hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
Artikel 5
Onze Minister beslist op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 4, eerste, tweede en vierde lid.
Artikel 6
1. (...)
2. Een vergunning kan worden (...), gewijzigd, (...). (...)
(...)
Artikel 8
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de (...), wijziging, (...) van een vergunning en de aan een vergunning verbonden voorschriften en beperkingen. Deze regels bevatten in ieder geval bepalingen over:
a. de wijze waarop een aanvraag om (...), wijziging (...) van een vergunning wordt ingediend;
b. de termijn waarbinnen op een aanvraag wordt beslist;
c. (...);
d. de vergoeding die de aanvrager is verschuldigd voor de behandeling van een aanvraag als bedoeld in onderdeel a en voor de afgifte van vergunningbewijzen.
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(...)."
Artikel 14 van Pro het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) bepaalt het volgende:
" 1. Vergunningen worden op naam van de vervoerder gesteld.
2. Indien natuurlijke personen of rechtspersonen gezamenlijk als vervoerder optreden, worden de vergunningen op hun namen tezamen gesteld, met, in voorkomend geval, toevoeging van de naam waaronder zij gezamenlijk als vervoerder optreden.
(...)"
De Nota van Toelichting bij het Besluit bevat onder meer de volgende opmerking:
" In de Wet personenvervoer wordt onder het begrip vervoerder - als bedoeld in artikel 1, onderdeel k - hetzelfde verstaan als in de Wet personenvervoer 2000. Het gaat hierbij om de vraag voor wiens rekening en risico het vervoer wordt verricht en dient in het kader van genoemd artikel te worden beantwoord."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante’s rechtsvoorgangers verrichtten sedert 1987 binnen en vanuit het vervoergebied AZAM taxivervoer ingevolge de Wet personenvervoer, laatstelijk in drie vennootschappen onder firma, op basis van drie vergunningen.
- In juni 2000 hebben de drie VOF’s elk een aanvraag voor een vergunning op grond van de Wet ingediend. Deze aanvragen zijn vervolgens op verzoek van verweerder samengevoegd.
- Bij besluit van 10 juni 2002 is aan appellante voor onbepaalde tijd vergunning verleend voor het verrichten van taxivervoer.
- Op 26 juli 2002 hebben de vennoten van appellante een Overeenkomst van vennootschap onder firma (hierna: de Overeenkomst) gesloten. Deze overeenkomst bevat onder meer de volgende bepalingen:
" 9
a. De vennoten hebben in de boeken van de VOF een kapitaalrekening en een rekening-courant.
b. Elke vennoot wordt voor zijn inbreng in geld en/of goederen ter grootte van het bedrag of de overeengekomen waarde gecrediteerd op zijn bank rekening.
c. Elke vennoot wordt op zijn bank rekening gecrediteerd (opgeboekt) voor zijn aandeel in de winst van de VOF over het afgelopen boekjaar, zodra de winst en het winstaandeel zijn vastgesteld. Als sprake is van een verliesaandeel, dan wordt de vennoot na de vaststelling ervan op zijn rekening-courant voor dat verliesaandeel gedebiteerd (afgeboekt).
d. De rekening-courant van de VOF wordt gedebiteerd (afgeboekt) voor de krachtens artikel 10 leden Pro a. en b. door A, respectievelijk B, C, D, E en F opgenomen bedragen.
e. (...)
10
a. De winst wordt verdeeld onder de vennoten naar rato van door ieder van de vennoten in het totaal van de omzet over het boekjaar bijgedragen aandeel.
b. Ieder van de vennoten is bevoegd om als voorschot op zijn winstaandeel wekelijks of maandelijks een bedrag uit de kas van de vennootschap op te nemen, waarvan de grootte door de vennoten in onderling overleg wordt vastgesteld.
c. Winst is het verschil tussen alle baten exclusief omzetbelasting en alle lasten, exclusief omzetbelasting.
Als baten gelden in ieder geval de omzet uit taxivervoer en eventuele andere inkomsten.
16
a. Als één van de vennoten wegens arbeidsongeschiktheid of afwezigheid om andere reden niet in staat is zijn werkkracht ten behoeve van de vennootschap aan te wenden, is de arbeidsongeschikte vennoot of afwezige bevoegd een vervanger in zijn plaats te doen stellen. De door die vervanger gegenereerde omzet geldt als aandeel van de omzet van de VOF, dat is bijgedragen door die arbeidsongeschikte of afwezige vennoot. De kosten van die vervanger komen in mindering op de winst van de VOF.
b. (...)"
- Appellante heeft bij op 24 september 2002 door verweerder ontvangen schrijven een verzoek tot wijziging van de vergunning ingediend, in dier voege dat een aantal vennoten aan de vergunning wordt toegevoegd.
- Namens appellante hebben de individuele vennoten op 15 oktober 2002 door middel van het invullen en ondertekenen van de zogenaamde Verklaring gezamenlijke exploitatie (hierna: de Verklaring) inzicht verstrekt in de wijze waarop de vennoten betrokken (zullen) zijn bij de onderneming. De vennoten hebben daarbij onderstaande vragen als volgt beantwoordt:
" 13. Beschrijf wat er gebeurt met de opbrengsten van het taxivervoer van de individuele vennoten. (...)
Opbrengst minus voorschot wordt door betreffende vennoot direkt opgenomen
14. Welke inkomsten met betrekking tot het vervoer worden niet op de rekening van de vennootschap gestort?
De direkte opnamen
17. Beschrijf op welke wijze de winstverdeling plaatsvindt. Hoe groot is het aandeel van ieder der vennoten in de winst en/of het verlies en waarom?
Opgereden bedrag minus vof-voorschot, brandstofkosten ed, reservering WAZ + IB = winst en is per vennoot en per dag of nacht verschillend
18. Beschrijf ten aanzien van elk der vennoten op welke wijze het eventuele verlies wordt verdeeld.
Elke vennoot staat voor z’n eigen verlies en voor een eventuele roodstand op de vof-rekening. Mocht na beëindiging de roodstand niet voldaan zijn, vordert A via gerechtsdeurwaarder en bij oninbaarheid is het verlies voor A.
19. Is er ten aanzien van de winstverdeling binnen het bedrijf rekening gehouden met een vergoeding per maand voor de werkzaamheden van de vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming? Is dit een vaste vergoeding?
Vaste vergoeding (...) aan vof, ligt aan eventueel door A gereden invaldiensten
21. Is er ten aanzien van de winstverdeling binnen het bedrijf rekening gehouden met een vergoeding per maand voor de aansluiting bij een taxicentrale? (...)
is onderdeel managementbijdrage, net zoals gebruik garage, administratie, contacten enz enz
22. Wie betaalt de kosten voor de auto(’s) (verzekering, schade, brandstof enz)? (...)
de vof
25. Behoudt een vennoot zijn winstdeel bij ziekte? (...)
dan is er geen winstaandeel
26. Wie betaalt de eventuele kosten van een vervanger indien een vennoot ziek wordt?
Niemand
27. Wat is er binnen de onderneming geregeld met betrekking tot arbeidsongeschiktheid?
Ieder sluit een eigen AOV-verzekering af "
- Bij besluit van 27 december 2002 heeft verweerder het verzoek tot wijziging afgewezen, omdat appellante niet als vervoerder in de zin van de Wet kan worden aangemerkt.
- Appellante heeft bij brief van 9 januari 2003 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 31 maart 2003 is appellante gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is – samengevat – het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 10, lid c, van de Overeenkomst is de winst het verschil tussen alle baten (exclusief omzetbelasting) en lasten (exclusief omzetbelasting). Volgens artikel 9 van Pro de Overeenkomst wordt het winst- of verliesaandeel van de rekening-courant van de betreffende vennoot gedebiteerd of gecrediteerd. Op grond van artikel 10, lid a, wordt de winst onder de vennoten verdeeld naar rato van het door ieder bijgedragen aandeel in het totaal van de omzet over het boekjaar. Ook de Verklaring beschrijft hoe de winst verdeeld wordt: het opgereden bedrag minus VOF voorschot, brandstofkosten, reservering WAZ en IB is de winst per vennoot. De winst per vennoot en per dag of nacht kan verschillen. Tijdens de hoorzitting is verklaard dat het risico van het aantal vervoerde klanten per dag bij de individuele vennoot ligt. Alle inkomsten worden verdeeld naar aanleiding van het aantal uren dat een vennoot daadwerkelijk personen heeft vervoerd. Daardoor is ook niet duidelijk hoe het aandeel in de winst van de twee vakbekwame personen wordt vastgesteld. Zij ontvangen van de vijf overige vennoten een vaste managementbijdrage. Dat is een vast bedrag, zodat er geen sprake kan zijn van een vaste verdeling van de opbrengsten, die zullen fluctueren. Daarnaast leeft sterk het vermoeden dat het opgereden bedrag niet op de gezamenlijke rekening wordt gestort en later wordt verdeeld, maar dat het resterende bedrag van de dagopbrengst na aflossing van de managementbijdrage door de individuele vennoot wordt gehouden.
Op grond van artikel 16 lid Pro a van de Overeenkomst kan een arbeidsongeschikte vennoot zich laten vervangen. De door de vervanger gegenereerde omzet geldt als omzet van de arbeidsongeschikte vennoot en de kosten van de vervanger komen in mindering op de omzet. In de Verklaring wordt echter aangegeven dat er géén winstaandeel is als een vennoot arbeidsongeschikt wordt. Voorts betaalt de VOF niet de kosten van een vervanger, zodat ook hier sprake is van strijdigheid met de Overeenkomst. Het is dus onduidelijk of en op welke manier de arbeidsongeschiktheid van één der vennoten door de VOF als geheel wordt gedragen.
Uit de Verklaring blijkt dat elke vennoot voor zijn eigen verlies moet instaan en dat de twee vakbekwame personen een na ontbinding van de Overeenkomst oninbaar gebleken negatief bedrag voor hun rekening nemen. Tijdens de hoorzitting is aangegeven dat in de praktijk bijna alle verliezen uiteindelijk voor rekening van het duo A en B komen. Het is derhalve niet duidelijk of en op welke manier de, door het vertrek van één der vennoten, ontstane verliezen door de VOF als geheel worden gedragen.
Op grond van artikel 9 van Pro de Wet en artikel 14 van Pro het Besluit wordt een vergunning alleen verleend aan een vervoerder in de zin van artikel 1 van Pro de Wet. Onder vervoerder wordt verstaan degene onder wiens leiding en verantwoordelijkheid het vervoer plaatsvindt.
De aanduiding "degene" kan, volgens de niet bij de Wet gewijzigde toelichting bij de Wet personenvervoer, ook betrekking hebben op een VOF waarin twee of meer personen voor gezamenlijke rekening een vervoerbedrijf exploiteren. Echter, omdat de vennoten van appellante niet onder gezamenlijke rekening en risico handelen, kan appellante niet als een vervoerder in de zin van de Wet worden aangemerkt. Appellante komt niet in aanmerking voor een vergunning voor het verrichten van taxivervoer in de zin van artikel 4 van Pro de Wet.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft – samengevat – het volgende aangevoerd.
Verweerder kan niet drie voor 1 januari 2000 verstrekte en nog geldige vergunningen afkeuren. Dat kan zeker niet op grond van in december 2002 bedachte nieuwe regels. Deze nieuwe regels kunnen slechts voor nieuwkomers gelden, maar niet voor bestaande bedrijven die reeds jaren naar ieders tevredenheid functioneren.
Appellante vraagt zich af waar zij met haar vennoten naar toe moet. Zij kan niet zo groot worden als zij wil. Zij heeft ter zitting voorts gesteld dat wel degelijk alle vennoten risico’s lopen.
5. De beoordeling van het geschil
Bij het bestreden besluit is de afwijzingsgrond van het verzoek van september 2002 om appellante’s taxivergunning te wijzigen, gehandhaafd. Ter beoordeling staat of verweerder terecht en op goede gronden tot afwijzing van dat concrete verzoek is gekomen, en niet of van een later tijdstip daterende wijzigingen door verweerder geaccepteerd zouden moeten worden. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
Uit het samenstel van de toepasselijke wettelijke bepalingen volgt dat een taxivergunning slechts verleend kan worden aan een vervoerder. Onder een vervoerder dient ingevolge artikel 1, aanhef en onder k, van de Wet te worden verstaan degene die niet in de hoedanigheid van bestuurder taxivervoer verricht. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 16 juli 2003 (LJN-nummer: AI1089), moet deze bepaling, gezien de wetsgeschiedenis, zo worden uitgelegd dat als vervoerder moet worden aangemerkt degene voor wiens rekening en risico het taxivervoer plaatsvindt.
Het onderhavige verzoek tot het wijzigen van de taxivergunning door het toevoegen van vennoten kan slechts worden ingewilligd, indien appellante na deze wijziging als vervoerder in vorenstaande zin kan worden aangemerkt. Dat is enkel zo als dan sprake is van een zodanige financiële verstrengeling, dat kan worden gezegd dat de bedrijfsactiviteiten plaatsvinden voor rekening en risico van de VOF als zodanig, derhalve van de vennoten gezamenlijk. Van zo’n verstrengeling is geen sprake indien de gekozen winstverdelingsgrondslag in feite betekent dat elk der vennoten voor eigen rekening en risico een eigen taxibedrijf exploiteert.
Uit het in rubriek 2 geciteerde artikel 10 van Pro de Overeenkomst en uit de geciteerde antwoorden in de Verklaring leidt het College af, dat een zodanige exploitatie voor rekening en risico van elk der vennoten zich in dit geval voordoet. Uit genoemde stukken blijkt immers dat het winstaandeel van vijf van de vennoten wordt bepaald door hun individueel gegeneerde omzet en dat een vennoot die door arbeidsongeschiktheid niet kan werken, niet meedeelt in de winst. Voorts ontvangen de twee vennoten die de vakbekwaamheid inbrengen, van de andere vennoten een vaste (managements)bijdrage die op geen enkele wijze aan de winst is gerelateerd. Ook komen na opheffing van appellante uiteindelijk oninbaar gebleken negatieve bedragen voor rekening van de twee vakbekwame vennoten. Het College concludeert op basis van het voorgaande dan ook dat weliswaar, zoals appellante terecht heeft opgemerkt, alle vennoten op enigerlei wijze risico lopen, maar dat dit voor iedere individuele vennoot een individueel risico is en niet een gezamenlijk risico van alle vennoten van appellante.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht aangenomen dat na een eventuele wijziging van de vergunning, het vervoer niet voor rekening en risico van appellante wordt verricht en dat zij in deze situatie ook niet als vervoerder kan worden aangemerkt. Verweerder heeft dan ook evenzeer terecht en op goede gronden het verzoek tot wijziging van de taxivergunning afgewezen.
Appellante heeft gesteld dat haar verweerders van eind 2002 daterende beleidswijziging niet kan worden tegengeworpen. Het College constateert evenwel dat het bestreden besluit ook niet is gebaseerd op dit in verweerders beleidsregel van 29 januari 2003 neergelegde beleid, maar een rechtstreeks gevolg is van in de Wet opgenomen bepalingen, die zich niet essentieel onderscheiden van hetgeen reeds in de Wet personenvervoer werd bepaald. Het College vermag voorts niet in te zien dat op verweerder een rechtsplicht zou rusten om een wettelijk begrip als “vervoerder” voor ondernemers die reeds voor 1 januari 2000 een vergunning bezaten, anders uit te leggen dan voor nieuwkomers. Dat de rechtsvoorgangers van appellante altijd naar tevredenheid hebben gefunctioneerd, maakt dat niet anders.
Het beroep is derhalve ongegrond. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. M.J. Kuiper en mr. J.A. Hagen in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2004.
w.g. D. Roemers w.g. R. Meijer