Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs. AWB 02/1324, 02/1325 en 02/1334 19 mei 2004
5201 Tijdelijke regeling verbod dierlijke eiwitten
in alle diervoeders landbouwhuisdieren
Uitspraak in de zaken van:
1. Denkavit Nederland B.V. nrs. AWB 02/1324 en AWB 02/1325), te Voorthuizen, en
2. Cehave Landbouwbelang Voeders B.V. (nr. AWB 02/1334), te Veghel,
appellanten,
gemachtigde: A, directeur van Denkavit Nederland B.V., te Voorthuizen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. T.H.M. ten Napel, ir. J.H. Drent en ir. M.J.W. Traa, allen werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 2 en 3 juli 2002 heeft het College van appellanten beroepschriften ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen besluiten van verweerder van 23 mei 2002.
Bij deze besluiten heeft verweerder afwijzende beslist op de door appellanten gemaakte bezwaren tegen brieven van 22 december 2000 en 13 maart 2001.
Op 25 september en 8 oktober 2002 heeft het College de gronden van de beroepen ontvangen.
Op 11 en 30 december 2002 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Op 11 en 28 maart 2003 heeft de sub 1 genoemde appellante conclusies van repliek ingediend.
Op 1 mei 2003 heeft verweerder in zaak Awb 02/1324 van dupliek gediend.
Op 11 september 2003 heeft de sub 1 genoemde appellante nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2003, alwaar partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Beschikking 2000/766/EG van de Raad van 4 december 2000 betreffende bepaalde beschermingsmaatregelen ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën en het vervoederen van dierlijke eiwitten, luidt onder meer als volgt:
"Artikel 2
1. De lidstaten verbieden het vervoederen van verwerkte dierlijke eiwitten aan landbouwhuisdieren die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen.
2. Het in het eerste lid bedoelde verbod geldt niet voor het gebruik van:
- vismeel in het voer van andere dieren dan herkauwers, in overeenstemming met controlemaatregelen vast te stellen volgens de procedure van artikel 17 van Richtlijn 89/662/EEG van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt,
(…)
- dicalciumfosfaat en gehydrolyseerde eiwitten verkregen overeenkomstig de voorwaarden vast te stellen volgens de procedure van artikel 17 van Richtlijn 89/662/EEG,
(…).
Artikel 3
1. De lidstaten, met de uitzonderingen genoemd in artikel 2, lid 2, met betrekking tot vismeel bestemd als visvoeder en melk en melkproducten:
a) verbieden het op de markt brengen, het verhandelen, en het importeren uit en exporteren naar derde landen, van verwerkte dierlijke eiwitten die bestemd zijn als voeder voor landbouwhuisdieren die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen,
b) dragen er zorg voor dat alle verwerkte dierlijke eiwitten die bestemd zijn als voeder voor landbouwhuisdieren die worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen, worden verwijderd van de markt, uit de distributiekanalen en uit opslag bij landbouwbedrijven.
(…)
Artikel 4
Deze beschikking wordt van kracht op 1 januari 2001.
Zij is van toepassing tot 30 juni 2001
(…)"
De artikelen 1 en 5 van de Beschikking 2001/9/EG van de Commissie van 29 december 2000, betreffende controlemaatregelen voor de tenuitvoerlegging van Beschikking 2000/766/EG van de Raad betreffende bepaalde beschermingsmaatregelen ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën en het vervoederen van dierlijke eiwitten (PB L 2 van 5.1.2001, blz. 32), luiden als volgt:
"Artikel 1
1. De lidstaten staan het vervoederen van vismeel aan andere dieren dan herkauwers uitsluitend toe onder de in bijlage 1 opgenomen voorwaarden.
2. De lidstaten staan het vervoederen van dicalciumfosfaat aan andere dieren dan herkauwers uitsluitend toe onder de in bijlage 2 opgenomen voorwaarden.
(…)
Artikel 5
Deze beschikking is van toepassing met ingang van 1 januari 2001.
(…)"
De Landbouwwet luidt onder meer als volgt:
"Artikel 13
1. Onze Minister kan bij in de Staatscourant bekend te maken regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom terzake van een of meer der in het tweede lid van dit artikel genoemde gedragingen. Een zodanige regeling wordt slechts vastgesteld:
(…)
b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Europese Economische Gemeenschap, voorzover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van die Gemeenschap.
(…)
Artikel 19
1. Ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 vermelde doeleinden kan Onze Minister bij in de Staatscourant bekend te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van de in het tweede lid, onder b, van dat artikel genoemde gedragingen.
(…)
Artikel 47
Het is verboden terzake van een aanvrage om een vergunning of een ontheffing onjuiste of onvolledige gegevens te verstrekken.
Artikel 48
Indien aan een vergunning of een ontheffing, krachtens de bepalingen van deze wet verleend, voorwaarden zijn verbonden, wordt degene, die de voorwaarden niet nakomt, in zoverre geacht zonder vergunning of ontheffing te handelen.
(…)"
Artikel 2 van de Tijdelijke regeling verbod dierlijke eiwitten in alle diervoeders landbouwhuisdieren van 8 december 2000 (Stcrt. 2000, nr. 239; hierna: de Regeling) luidde ten tijde van belang in de zaken met nummers AWB 02/1324 en AWB 02/1334, als volgt:
"Artikel 2
1. In afwijking van artikel 2 van de Regeling verbod diermelen in diervoeders is het verboden verwerkte dierlijke eiwitten, bestemd voor vervoedering aan landbouwhuisdieren, te bereiden, te be- of verwerken, aan te voeren, te ontvangen, af te leveren, te vervoeren, te koop aan te bieden, te kopen of te vervreemden.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op
- vismeel in voer van andere dieren dan herkauwers, in overeenstemming met controlemaatregelen, vastgesteld volgens de procedure van artikel 17 van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395);
(…)
- dicalciumfosfaat en gehydroliseerd eiwit, verkregen in overeenstemming met de voorwaarden, vastgesteld volgens de procedure van artikel 17 van richtlijn 89/662/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395);
(…)"
Bij de Wijziging diervoederregelingen in verband met BSE van 21 december 2000 (Stcrt. 2000, nr. 249) zijn artikel 2, tweede lid, en artikel 3 van de Regeling, voor zover van belang in zaak Awb 02/1325, als volgt komen te luiden:
"Artikel 2
(…)
2. Het eerste lid is niet van toepassing op
a. vismeel in voeders voor andere landbouwhuisdieren dan herkauwers, mits voldaan wordt aan bijlage 1 van de beschikking, met dien verstande dat indien op een locatie zowel voeders voor herkauwers als vismeel bevattende voeders voor niet-herkauwers vervaardigd of opgeslagen worden, tevens voldaan wordt aan het vereiste van gescheiden productiesystemen of opslag als bedoeld in de onderdelen 6 en 9 van die bijlage. De artikelen 2 en 3a van de Regeling verbod diermelen in diervoeders zijn op gescheiden productiesystemen, opslag en administratie van overeenkomstige toepassing;
b. dicalciumfosfaat van ontvette beenderen in voeders voor andere landbouwhuisdieren dan herkauwers, mits voldaan wordt aan bijlage 2 van de beschikking met dien verstande dat indien op een locatie zowel voeders voor herkauwers als dicalciumfosfaat bevattende voeders voor niet-herkauwers vervaardigd of opgeslagen worden, tevens voldaan wordt aan het vereiste van gescheiden productiesystemen of opslag als bedoeld in de onderdelen 3 en 6 van die bijlage. De artikelen 2 en 3a van de Regeling verbod diermelen in diervoeders zijn op gescheiden productiesystemen, opslag en administratie van overeenkomstige toepassing;
(…)
Artikel 3
1. Onverminderd artikel 2 is het vanaf 1 januari 2001 verboden
a. verwerkte dierlijke eiwitten te vervoederen aan landbouwhuisdieren.
b. verwerkte dierlijke eiwitten, bestemd voor vervoedering aan landbouwhuisdieren, buiten of binnen Nederland te brengen.
c. verwerkte dierlijke eiwitten, bestemd voor andere doeleinden dan vervoedering aan landbouwhuisdieren, buiten of binnen Nederland te brengen, tenzij wordt voldaan aan artikel 3 van de beschikking, met inachtneming van het vijfde en zesde lid van dat artikel.
d. vismeel, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel a, dicalciumfosfaat, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, en gehydroliseerde eiwitten, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel c, buiten of binnen Nederland te brengen, tenzij zij voldoen aan bijlage 1, bijlage 2, onderscheidenlijk bijlage 3, van de beschikking en het bovengenoemde dicalciumfosfaat en de gehydroliseerde eiwitten vergezeld gaan van een gezondheidscertificaat als bedoeld in bijlage 4 van de beschikking.
e. verwerkte dierlijke eiwitten voorhanden of in voorraad te hebben op bedrijven waar landbouwhuisdieren worden gehouden alsmede op bedrijven die diervoeders voor landbouwhuisdieren vervaardigen, verhandelen, op- of overslaan.
2. Van het verbod, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, is tot 1 maart 2001 vrijgesteld de houder of eigenaar van verwerkte dierlijke eiwitten, die ten genoege van Onze Minister aan de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees aangeeft de aard, hoeveelheid en locatie van de aanwezige verwerkte dierlijke eiwitten en terstond wijzigingen in aard, hoeveelheid en locatie aan voornoemde Rijksdienst meedeelt.
3. De verboden, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en e gelden niet voor de in artikel 2, tweede lid, genoemde dierlijke eiwitten.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 15 december 2000, nader aangevuld bij brieven van 18 december 2000, heeft Denkavit Nederland B.V. (hierna: Denkavit) verweerder verzocht om ontheffing van het in artikel 2 van de Regeling genoemde verbod (Awb 02/1324).
- Bij brief van 15 december 2000 heeft verweerder Denkavit het volgende meegedeeld:
"(…)
Allereerst zij opgemerkt dat de betreffende regeling en de Landbouwwet, waar deze regeling op is gebaseerd, een mogelijkheid tot ontheffing niet biedt. Om die reden wordt uw brief beschouwd als een verzoek om regelgeving te wijzigen. Aan uw verzoek kan niet worden voldaan.
(…)"
- Bij brief van 18 december 2000 heeft Cehave Landbouwbelang Voeders B.V. (hierna: Cehave) verzocht om ontheffing van het in artikel 2 van de Regeling genoemde verbod.
- Bij brief van 22 december 2000 heeft verweerder eveneens aan Cehave meegedeeld dat de Regeling en de Landbouwwet een mogelijkheid tot ontheffing niet bieden.
- Bij brief van 21 december 2000, nader aangevuld bij brieven van 27 december 2000, 7 november 2001 en 7 december 2001 heeft Denkavit tegen de brief van 15 december 2000 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 16 januari 2001 betreffende de "vrijgave geblokkeerde voorraden dierlijke eiwitten" heeft verweerder het Productschap Diervoeder bericht dat tijdens een BSE-overleg van 12 januari jl. is gesproken over geblokkeerde voorraden dierlijke eiwitten, geproduceerd vóór 1 januari 2001, die onder bepaalde voorwaarden mogen worden gebruikt. Daarbij heeft verweerder voorts bericht dat het fysiek gesproken dezelfde producten betreft als die vóór 1 januari 2001 zijn geproduceerd en dat in het BSE-overleg is besloten deze huidige voorraden op bepaalde voorwaarden vrij te geven.
- Bij brief van 30 januari 2001 betreffende de "Vrijgave voorraad vismeel" heeft verweerder Denkavit bericht dat in overleg met de Europese Commissie is afgesproken dat voorraden vismeel van vóór 1 januari 2001 vrij kunnen worden gegeven, indien na analyse volgens Richtlijn 98/88/EG blijkt dat er geen andere dierlijke eiwitten zijn verwerkt. Daarbij heeft verweerder Denkavit voorts bericht dat haar voorraad vismeel door de RVV is bemonsterd en geanalyseerd door het Rikilt. De uitslag was negatief, zodat de desbetreffende voorraad kon worden vrijgegeven.
- Cehave heeft bij brief van 1 februari 2001 bezwaar gemaakt tegen de brief van 22 december 2000.
- Bij brief van 5 februari 2001, nader aangevuld bij brieven van 20, 23 en 27 februari 2001, heeft Denkavit voorts om ontheffing verzocht van het in de artikelen 2 en 3 van de Regeling genoemde verbod (Awb 02/1325).
- Bij brief van 13 februari 2001 heeft verweerder het Productschap Diervoeder bericht dat in zijn schrijven van 16 januari 2001 een onduidelijkheid was geslopen inzake de vrijgave van dierlijke eiwitten: uit bedoelde brief zou kunnen worden afgeleid dat de daarin genoemde voorraden, die vóór 1 januari 2001 geproduceerd zijn, evenals vismeel (na bemonstering) vrijgegeven zouden kunnen worden, hetgeen onjuist is. Verweerder benadrukt dat enkel voorraden vismeel die vóór 1 januari 2001 Nederland zijn binnengekomen kunnen worden vrijgegeven als na microscopische analyse blijkt dat hierin geen andere dierlijke eiwitten zijn verwerkt. De voorraden dicalciumfosfaat en gehydroliseerde huideiwitten die vóór 1 januari 2001 zijn geproduceerd, alsmede mengsels waarin vismeel, dicalciumfosfaat en gehydroliseerde huideiwitten zijn verwerkt, mogen niet meer als diervoeder (grondstof) worden gebruikt.
- Bij brief van 13 maart 2001 heeft verweerder Denkavit opnieuw meegedeeld dat de Regeling noch de Landbouwwet een mogelijkheid tot de gevraagde ontheffing van beide artikelen van de Regeling bieden (Awb 02/1325).
- Bij brief van 23 april 2001, nader aangevuld bij brieven 7 november en 7 december 2001, heeft Denkavit tegen laatst genoemde brief bezwaar gemaakt.
- Op 19 december 2001 heeft een hoorzitting plaatsgehad.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder ten aanzien van de vraag naar de ontvankelijkheid van de door appellanten gemaakte bezwaren, onder gelijkluidende gronden overwogen dat, hoewel niet boven elke twijfel is verheven dat de brieven van 15 en 22 december 2000 en 13 maart 2001 moeten worden aangemerkt als een besluit in de van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), hij niettemin heeft besloten deze brieven als zodanig aan te merken.
In de bestreden besluiten heeft verweerder, voor zover voor de beoordeling van het geding van belang, wat betreft zijn bevoegdheid tot het verlenen van de gevraagde ontheffingen overwogen dat de Landbouwwet en de Regeling niet in die mogelijkheid voorzien, zodat hij niet tot het verlenen ervan kan overgaan. De formele wetgeving of de daarop gebaseerde regeling dienen zelf te voorzien in een mogelijkheid tot het geven van ontheffingen. Voorts heeft verweerder overwogen dat gesteld nog gebleken is dat de Regeling, gelet op het feit dat daarin geen mogelijkheid tot het verlenen van een ontheffing is opgenomen, om die reden niet rechtmatig is danwel in strijd is met de Landbouwwet.
In de zaken Awb 02/1324 en Awb 02/1334 heeft verweerder in dit verband nader uiteen gezet dat de Landbouwwet, gezien de artikelen 47 en 48, op zichzelf niet geheel de mogelijkheid tot het opnemen van een ontheffing in een op de Landbouwwet gebaseerde regeling uitsluit. Dit betekent echter dat het een discretionaire bevoegdheid van de regelgever is om in een regeling al dan niet een mogelijkheid tot ontheffing op te nemen. Met gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid heeft verweerder geoordeeld dat het niet wenselijk was in de Regeling te voorzien in een mogelijkheid tot ontheffingverlening van de bepalingen. Een mogelijkheid tot ontheffing van de Regeling zou de verwezenlijking van de doelstelling van het communautaire recht in dit concrete geval in gevaar brengen. Op grond van Beschikking 2000/766/EG gold per 1 januari 2001 immers een verbod om dierlijke eiwitten te vervoederen aan landbouwhuisdieren. Deze eiwitten mochten vanaf 1 januari 2001 niet meer op de markt worden gebracht en niet meer worden verhandeld. Tevens dienden de lidstaten per 1 januari 2001 er zorg voor te dragen om alle verwerkte dierlijke eiwitten bestemd voor de vervoedering aan landbouwhuisdieren te verwijderen van de markt, uit de distributiekanalen en uit opslag bij landbouwbedrijven. Om er voor te zorgen dat Nederland op 1 januari 2001 kon voldoen aan de ge- en verboden van genoemde beschikking, is besloten om per 15 december 2000 een verbod in te stellen ten aanzien van het verhandelen, afleveren, transporteren en be- of verwerken van de dierlijke eiwitten. Dit verbod is opgenomen in de Regeling.
Als in de tijdelijke regeling wel een mogelijkheid tot ontheffing zou zijn opgenomen zou dat volgens verweerder de verwezenlijking van de doelstelling van de Regeling in gevaar brengen en in strijd komen met de communautaire verplichtingen.
In zaak Awb 02/1325 heeft verweerder voorts - ten overvloede - opgemerkt dat, voor zover Denkavit meent dat haar voorraden voor biggen bestemde mengvoederpartijen met vismeel en de grondstoffenvoorraad dicalciumfosfaat van vóór 1 januari 2001 aan Beschikking 2001/9/EG voldeden, verweerder van mening is dat zulks niet het geval is. In dit verband overweegt verweerder allereerst dat de voorwaarden van de beschikking pas op 5 januari 2001 zijn gepubliceerd. Het is niet mogelijk om achteraf, met terugwerkende kracht, te controleren of de desbetreffende voorraden voldeden aan de voorwaarden van Beschikking 2001/9/EG. Aldus restte verweerder niets anders dan te concluderen dat de desbetreffende voorraden onder het verbod van vervoedering vielen. Ook kan het beroep van Denkavit op het vertrouwensbeginsel, onder verwijzing naar verweerders brief van 16 januari 2001 aan het Productschap Diervoeder, ten aanzien van de vrijgave van de voorraad dicalciumfosfaat niet slagen. Denkavit is bij brief van 30 januari 2001 hierover nader geïnformeerd en meegedeeld dat slechts de voorraad vismeel zou worden vrijgegeven. Verweerder erkent dat de brief van 16 januari 2001 onduidelijk is geformuleerd, maar nadien is bij brief van 13 februari 2001 aan het Productschap Diervoeder nadrukkelijk aangegeven dat de voorraad dicalciumfosfaat niet mag worden gebruikt in diervoeders.
4. Het standpunt van appellanten
Voor zover voor de beoordeling van het onderhavig geding van belang, hebben appellanten aangevoerd dat verweerder ten onrechte meent dat hij niet bevoegd is om individuele ontheffingen van verbodsvoorschriften van de Regeling te verlenen, op grond van de overweging dat de Regeling noch de Landbouwwet in een dergelijke mogelijkheid voorzien. Onder meer ingevolge artikel 19 van de Landbouwwet, waarin de Regeling haar grondslag vindt, moet verweerder bevoegd worden geacht een tijdelijke ontheffing van de verbodsvoorschriften te verlenen.
Voorts menen appellanten dat verweerder zonodig een ontheffingsbevoegdheid ook kan ontlenen aan zijn algemene publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen, zeker in een situatie waarbij de uit een ministeriële regeling voortvloeiende rechtsgevolgen in strijd zijn met hogere rechtsregels. Appellanten wijzen er tevens op dat een formele wet noch een algemene maatregel van bestuur valt aan te wijzen, op grond waarvan het verweerder niet zou zijn toegestaan individuele ontheffingen van de verbodsvoorschriften van de Regeling te verlenen. Het verlenen van de gevraagde ontheffingen zou evenmin het communautaire recht in gevaar brengen.
Denkavit heeft voorts in zaak Awb 02/1325 nader betoogd dat de beslissing om geen ontheffing te verlenen mede ten onrechte is genomen, omdat de desbetreffende voorraden voor biggen bestemde mengvoederpartijen met vismeel en de grondstoffenvoorraad dicalciumfosfaat van vóór 1 januari 2001 wel voldoen aan Beschikking 2001/9/EG, zodat verweerder tot vrijgave van de voorraden had behoren over te gaan. In dit verband stelt Denkavit dat verweerder op 30 januari 2001 ook daadwerkelijk tot ontheffing is overgegaan van haar voorraden vismeel, omdat de vrijgave als zodanig moet worden aangemerkt. Hieruit kan ook worden afgeleid dat verweerder over een ontheffingsbevoegdheid beschikt.
Ter zitting hebben appellanten nog betoogd dat verweerder in elk geval bevoegd moet worden geacht een verklaring dat geen ontheffing is vereist af te geven, hetzij in de vorm van een verklaring met een rechtsoordeel, hetzij in de vorm van een gedoogverklaring. De weigering om een dergelijke verklaring te verstrekken, levert ook een appellabel besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb op.
5. De beoordeling van het geschil
Ter beoordeling staat allereerst de vraag of de brieven van 15 en 22 december 2000 en 13 maart 2001, inhoudende de mededeling dat de Regeling en de Landbouwwet de mogelijkheid tot de door appellanten gevraagde ontheffing niet bieden, kunnen worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De verzoeken om ontheffing beogen te bewerkstelligen dat verweerder een op rechtsgevolg gericht besluit neemt. De weigering van verweerder om in het voorliggende geval het door appellanten gewenste besluit te nemen, is gebaseerd op een door appellanten veronderstelde ontheffingsbevoegdheid.
Ter beoordeling staat aldus de vraag of verweerder terecht heeft overwogen dat de gevraagde ontheffingen niet kunnen worden verleend, omdat de Regeling noch de Landbouwwet daarin voorzien. Naar het oordeel van het College dient deze vraag bevestigend te worden beantwoord, waartoe als volgt wordt overwogen.
Allereerst moet worden vastgesteld dat in de Regeling zelf geen bepaling is opgenomen, die verweerder enige bevoegdheid toekent om tot het verlenen van ontheffing over te gaan. Evenmin kan aan de Landbouwwet een bepaling worden ontleend, waarin een ontheffingsbevoegdheid voor verweerder van de Regeling kan worden gelezen. Anders dan appellanten stellen, kan zulks in ieder geval niet in artikel 19 van de Landbouwwet worden gelezen, omdat hierin slechts is bepaald dat verweerder ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 vermelde doeleinden regelen kan vaststellen ten aanzien van de in het tweede lid, onder b, van dat artikel genoemde gedragingen. Het bepaalde in de artikelen 47 en 48 behelst vervolgens geen algemene ontheffingsmogelijkheid, maar ziet op een regime met betrekking tot ontheffingen die krachtens de bepalingen van de Landbouwwet of van de op grond hiervan vastgestelde regelingen (kunnen) worden verleend.
De brief van 30 januari 2001, betreffende de vrijgave van vismeel, betreft voorts niet de ontheffing van een verbodsbepaling van de Regeling, doch behelst de feitelijke vaststelling na bemonstering en analyse dat de door Denkavit aangegeven grondstoffenvoorraad vismeel van vóór 1 januari vrij is van andere dierlijke eiwitten; de aan deze vaststelling verbonden mededeling dat bedoelde voorraad derhalve kan worden vrijgegeven, ontbeert een rechtsgrondslag in de vorm van ontheffingsmogelijkheid op grond van de Regeling. Het beroep dat Denkavit heeft gedaan op deze mededeling ten betoge dat ook een grondslag bestond voor vrijgave van de aanwezige voorraden veevoeders met vismeel en/of dicalciumfosfaat, kan haar derhalve niet baten.
Ook overigens kan het College Denkavit niet volgen in haar betoog dat, nu verweerder op 30 januari 2001 bedoelde voorraad vismeel heeft vrijgegeven, ook haar overige voorraden voor biggen bestemde mengvoederpartijen met vismeel/dicalciumfosfaat en de grondstoffenvoorraad dicalciumfosfaat dienden te worden vrijgegeven. Nu noch de Regeling noch de Landbouwwet in de mogelijkheid van een verklaring als afgegeven ten aanzien van vismeel voorzien, kan van verweerder niet met een beroep op de Regeling of de Landbouwwet om afgifte van zodanige verklaring voor veevoeder met dicalciumfosfaat worden gevraagd. Zulks het geval zijnde kan tegen de niet-afgifte van een dergelijke verklaring geen beroep bij het College worden ingesteld.
Appellanten hebben voorts betoogd dat de Regeling onrechtmatig moet worden geacht wegens het ontbreken van een nationale grondslag, van een behoorlijke, evenredige doelstelling en van een vergoedingsregeling, als onvolledige anticipatie op de communautaire beschikkingen per 1 januari 2001 dan wel wegens schending van EG-recht, en een en ander met redenen omkleed. Het College overweegt dat dit betoog geen doel kan treffen nu een eventuele onverbindendheid van de Regeling appellanten geen aanspraak op ontheffing verschaft.
Beantwoording van de door appellanten opgeworpen EG-rechtelijke vragen zijn dan ook niet noodzakelijk voor een beslissing op hun beroepen, zodat reeds daarom voor het College geen grond bestaat zich met prejudiciële vragen tot het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen te wenden. Het College komt derhalve niet toe aan een beoordeling of alle vragen zoals door Denkavit bij repliek samengevat, vragen zijn van uitlegging van handelingen van de instellingen van de Gemeenschap in de zin van artikel 234 EG.
Voor zover appellanten tenslotte nog hebben beoogd te betogen dat verweerder in elk geval had behoren te verklaren dat geen ontheffing is vereist, overweegt het College dienaangaande als volgt. Zodanige verklaring in welke vorm dan is allereerst door appellanten niet gevraagd. Voorts valt niet in te zien dat verweerders taak bij de toepassing van de Regeling en de EG-beschikkingen zou meebrengen dat hij, geconfronteerd met de verzoeken van appellanten om ontheffing waartoe hij zich, terecht, onbevoegd achtte, zich ambtshalve en in de vorm van een rechtsoordeel of gedoogverklaring had behoren uit te laten over de toepasselijkheid van Regeling en EG-beschikkingen op de desbetreffende voorraden grondstoffen en veevoeders van appellanten.
Hetgeen verweerder heeft beslist op de verzoeken van appellanten kan dan ook niet worden aangemerkt als een weigering te verklaren dat geen ontheffing is vereist. Reeds daarom kan hetgeen appellanten daaromtrent hebben aangevoerd, hen niet baten.
Op grond van voorgaande overwegingen komt het College tot de slotsom dat verweerder de beslissingen om geen ontheffingen te verlenen terecht en op goede gronden heeft genomen.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. M.J. Kuiper en mr. H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2004.
w.g. D. Roemers w.g. L. van Duuren