Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/1045 7 juli 2004
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. Limo A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. R.A. IJsendijk, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. L. Janse - Van der Vliet, medewerker van verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 25 augustus 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 juli 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op appellants bezwaar tegen de intrekking van zijn vergunning tot het verrichten van taxivervoer op grond van de Wet personenvervoer 2000.
Bij schrijven van 11 september 2003 heeft appellant zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.
Appellant heeft bij schrijven van 19 september 2003 de gronden van zijn beroep aangevoerd.
Verweerder heeft op 29 september 2003 in de voorlopige voorziening de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een schriftelijke reactie op het verzoek gegeven.
Bij brief van 22 oktober 2003 heeft appellant het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken, nadat hem inmiddels opnieuw een vergunning was verleend.
Bij brief van 20 november 2003 heeft verweerder in de beroepsprocedure een verweerschrift ingediend en nog nadere stuken overgelegd.
De waarnemend griffier van het College heeft appellant bij brief van 3 december 2003 verzocht aan te geven of hij, in het verlenen van een vergunning aanleiding zag het beroep in te trekken en, indien deze vraag ontkennend werd beantwoord, aan te geven welk procesbelang hij heeft bij handhaving van het beroep.
Bij schrijven van 16 december 2003 heeft de gemachtigde van appellant bericht dat appellant belang heeft bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de intrekking en daarmee samenhangend een eventueel recht op schadevergoeding. Bij brief van 28 januari 2004 heeft de gemachtigde van appellant de gestelde schade nader onderbouwd, waarbij onder meer is aangevoerd dat appellant in de periode van 11 september tot 22 oktober 2003 geen taxivervoer heeft kunnen verrichten.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2004, alwaar appellant is verschenen en de gemachtigden de respectieve standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
(…)
h. openbaar vervoer: voor een ieder openstaand personenvervoer volgens een dienstregeling met een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
i. besloten busvervoer: personenvervoer per bus, anders dan bedoeld in onderdeel h;
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning. (…)
Artikel 6
(..)
2. Een vergunning kan worden (…) ingetrokken.
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)
Artikel 99
1. Het bestuursorgaan dat een vergunning heeft verleend, kan een vergunning (…) intrekken:
a. indien is gehandeld in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde;
b. indien niet langer wordt voldaan aan een van de in artikel 9, eerste lid, bedoelde eisen, tenzij een ontheffing als bedoeld in het tweede lid van dat artikel is verleend;
(…)"
In het Besluit personenvervoer 2000 (het Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 26
1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van Pro het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven als volgt nader toegelicht:
" De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 18 januari 2002 is aan appellant vergunning verleend voor het verrichten van taxivervoer. Blijkens de onderdeel van dit besluit uitmakende bijlage treedt in appellants onderneming C op als vakbekwaam leidinggevende.
- Appellant heeft op 29 mei 2002 met zijn broer D een procuratiehoudersovereenkomst gesloten. Artikel 4 van Pro deze overeenkomst bepaalt:
" Procuratiehouder verplicht zich jegens Ondernemers om zijn diensten als vakbekwame procuratiehouder in ieder geval op de volgende gebieden te verlenen:
- Het nemen van investeringsbeslissingen, waaronder het aangaan van leasecontracten, door Ondernemers inzake personenauto's die als taxi worden ingezet;
- Het beoordelen van het onderhoud van taxi's van Ondernemers;
- De beoordeling van het voeren van de administratie van Ondernemers, waarbij tot de administratie wordt gerekend:
- de financiële administratie;
- de personeelsadministratie;
- de fiscale aangifte;
- het namens Ondernemers onderhouden van de contacten met de RVI, belastingdienst, Bedrijfsvereniging/LISV, Taxicentrale Amsterdam BV, althans het toezicht houden op die contacten."
- Bij brief van 13 september 2002 hebben appellant en C verweerder bericht de procuratieovereenkomst, die aan de inbreng van laatstgenoemde ten grondslag lag, te hebben beëindigd. Appellant heeft daarbij verklaard het vakbekwaamheidsdiploma zelf te willen behalen.
- Verweerder heeft bij brief van 23 september 2002 het voornemen uitgesproken appellants vergunning in te trekken op de grond dat in zijn onderneming niet langer wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid.
- Appellant heeft verweerder bij brief van 25 september 2002 bericht dat D sinds 29 mei 2002 bij de Kamer van Koophandel en Fabrieken staat ingeschreven als vakbekwaam leidinggevende.
- Bij brief van 1 oktober 2002 heeft verweerder appellant bericht het schrijven van 25 september 2002 te hebben opgevat als een melding van de wijziging van de vakbekwame persoon en appellant gevraagd nadere informatie te verstrekken.
- In reactie hierop is onder meer een zogenaamde "Verklaring inbreng vakbekwaamheid", (hierna: VIV) getekend door appellant en zijn broer op 16 oktober 2002, overgelegd, waarin diverse vragen zijn beantwoord omtrent de wijze waarop binnen de betreffende taxionderneming leiding zal worden gegeven. In dit formulier zijn de hierna aangehaalde vragen als volgt beantwoord:
" 3. Welke taken verricht u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming? Geef alle taken met betrekking tot de vervoersactiviteiten zo volledig mogelijk aan. Niet verwijzen naar de overeenkomst! Stuur bewijsstukken mee.
Ondersteuning boekhouding + controle overige activiteiten, algehele begeleiding
8. Welke taakverdeling is afgesproken tussen de ondernemer en u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming?
Gezien de omvang van de onderneming kan dit niet exact worden aangegeven (...)
10. Welke aangelegenheden zijn echt specifiek aan u als vakbekwaam persoon binnen de onderneming voorbehouden en worden niet door de ondernemer gedaan?
Met name het administratieve, en controle op de naleving regelgeving Wet Personenvervoer
19. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met de hoogte van de taxitarieven en op welke wijze? Stuur bewijsstukken mee.
In gezamenlijk overleg
20. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met de beslissingen over de aanschaf van voertuigen en op welke wijze?
In gezamenlijk overleg
21. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met de behandeling van eventueel binnengekomen klachten en op welke wijze?
Eigenaar (A) + D (Procuratiehouder)
22. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met de vervoerplanning en op welke wijze?
Eigenaar (A) + D (Procuratiehouder) moeilijk aan te geven het werk voornamelijk straatwerk
24. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met belastingzaken (aangifte, BPM, etc.) en op welke wijze? Stuur bewijsstukken mee.
A in combinatie met D
25. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met verzekeringszaken (…)?
A in combinatie met D
27. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met het onderhouden van contacten met overheidsinstanties en andere instanties (…)?
A"
- Verweerder heeft bij brief van 24 oktober 2002 opnieuw het voornemen uitgesproken appellants vergunning in te trekken op de grond dat in zijn onderneming niet langer wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid.
- Bij besluit van 5 december 2002 heeft verweerder appellants vergunning voor het verrichten van taxivervoer per 5 maart 2003 ingetrokken.
- Namens appellant is bij brief van 15 januari 2003 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 16 januari 2003 heeft verweerder appellant bericht dat de intrekking van de vergunning pas in werking treedt zeven weken na de datum waarop op het bezwaarschrift is beslist.
- Appellant is op 5 juni 2003 op zijn bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder op 16 juli 2003 het bestreden besluit genomen.
- Op 29 september 2003 heeft de Stichting Examenbureau voor het Beroepsvervoer aan appellant het Getuigschrift van vakbekwaamheid voor beroepspersonenvervoer over de weg met personenauto's afgegeven.
- Appellant heeft op 7 oktober 2003 een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het verrichten van taxivervoer.
- Bij besluit van 22 oktober 2003 heeft verweerder appellant deze vergunning verstrekt.
3. Het bestreden besluit
3.1 Verweerder heeft bij het bestreden besluit de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Hij heeft daartoe – samengevat – het volgende overwogen.
Gezien de Beleidsregel van januari 2003 en de jurisprudentie van het College moet de vakbekwaamheid worden ingebracht door appellant en niet door een derde. Op bezwaren inzake de inbreng van de vakbekwaamheid door een derde behoeft niet te worden ingegaan.
De stelling van appellant dat aansluiting dient te worden gezocht bij Richtlijn 98/76/EG van de Raad van 1 oktober 1998 strekkende tot wijziging van Richtlijn 96/26/EG, inzake de toegang tot het beroep van ondernemer van goederen-, respectievelijk personenvervoer over de weg, nationaal en internationaal, en inzake de wederzijdse erkenning van diploma's, certificaten en andere titels ter vergemakkelijking van de uitoefening van het recht van vrije vestiging van bedoelde vervoerondernemers, is onjuist. Deze richtlijn is immers niet van toepassing op taxivervoer. Overigens is wel aansluiting gezocht bij de terminologie van de Richtlijn.
Voorts is de op 29 januari 2003 gepubliceerde Beleidsregel tot stand gekomen op basis van het inzicht dat inmiddels is verkregen in de wijze waarop door ondernemers in de taxibranche wordt omgegaan met het begrip "permanent en daadwerkelijk leiding geven". De reeds gehanteerde toetsingscriteria zijn inmiddels omgezet in een Beleidsregel. Tevens is na 1 juli 2002 in een mailing van de Inspectie Verkeer en Waterstaat aangegeven dat het uitgangspunt is dat de ondernemer zelf vakbekwaam dient te zijn en dat hier slechts bij uitzondering van kan worden afgeweken.
De door gemachtigde genoemde mogelijke criteria voor een kwalitatief goed taxivervoer kunnen bijdragen tot de gewenste kwaliteitsverbetering, in de Wet is evenwel gekozen voor het verbeteren van de kwaliteit door het stellen van het vakbekwaamheidvereiste. Dit vereiste binnen het taxivervoer is voor de wetgever essentieel. Aan deze eis wordt ingevolge artikel 26 van Pro het Besluit invulling gegeven door te eisen dat degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer vakbekwaam moet zijn. Dit toetsingskader dient te worden gehanteerd. Het onderscheid tussen leidinggeven aan het vervoer én aan de onderneming kan in geval van een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst niet worden gemaakt. Bij andere ondernemingen kan dat anders liggen.
Voor zover appellant stelt dat belangrijke taken moeten kunnen worden uitgevoerd door organisaties als Taxicentrale Amsterdam B.V. en administratiekantoren krachtens delegatie danwel mandaat, wordt overwogen dat de ondernemer beslist of hij werkzaamheden uitbesteedt. Hij blijft echter verantwoordelijk voor de kwaliteit en dient zelf toezicht te kunnen houden op de wijze waarop de uitbestede taken worden verricht. Ook hiervoor geldt dat de ondernemer zelf dit toezicht moet kunnen uitoefenen. Hij dient derhalve zelf vakbekwaam te zijn.
Niet ter beoordeling staat of de vergunning met C als vakbekwaam leidinggevende wel aan appellant had moeten worden verleend. Dat destijds wellicht te soepel is getoetst, betekent niet dat thans te zwaar getoetst is.
Voortschrijdend inzicht heeft de inkleuring van de begrippen “permanent“ en “daadwerkelijk“ tussen 2000 en 2002 nader geconcretiseerd. In de lijn van deze ontwikkeling wordt permanent en daadwerkelijk leidinggeven geïnterpreteerd als het daadwerkelijk nemen van beslissingen binnen de onderneming door de derde, zodat de ondernemer zelf geen beslissingen neemt en slechts uitvoerende werkzaamheden verricht. Door de VIV op deze wijze te beoordelen heeft verweerder zich niet schuldig gemaakt aan schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Gezien het gestelde in de Beleidsregel van januari 2003 moet de vakbekwaamheid worden ingebracht door appellant en niet door een derde. Op bezwaren inzake de inbreng van de vakbekwaamheid door een derde behoeft in beginsel niet te worden ingegaan. Overigens is, gezien de VIV, de procuratieovereenkomst, het bezwaarschrift en het gestelde ter zitting, ook na heroverweging niet aannemelijk geworden dat de vakbekwaam leidinggevende inhoudelijk betrokken is bij alle wezenlijke beslissingen betreffende de bedrijfsvoering van de onderhavige onderneming. De werkzaamheden van de vakbekwaam leidinggevende bestaan voornamelijk uit de ondersteuning van administratieve handelingen, de controle op de overige activiteiten en de algehele begeleiding van appellant. Daarnaast houdt de ondernemer zich zelfstandig bezig met het onderhouden van contacten met de instanties. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid bij appellant ligt. Het ondersteunen van de boekhouding en controleren en begeleiden van appellant kunnen niet worden gezien als inhoudelijke betrokkenheid bij wezenlijke beslissingen. Dat de vakbekwame persoon de broer is van appellant en in het bezit is van een volmacht die onbeperkt is qua reikwijdte en duur doet hier in principe niet aan af.
3.2 In zijn verweerschrift heeft verweerder het volgende naar voren gebracht.
Het argument in de beslissing op bezwaar waarin wordt verwezen naar de Beleidsregel dient in die zin te worden genuanceerd dat indien sprake is van een eenmanszaak waarbij de vakbekwaamheid wordt ingebracht door een procuratiehouder, de materiële inbreng van de vakbekwame of deze permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer inhoudelijk kritisch zal worden getoetst.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, voor zover thans van belang, samengevat het volgende aangevoerd.
Uit de vergunning van 18 januari 2002, die formele rechtskracht heeft gekregen, blijkt dat appellant voldoet aan de vakbekwaamheidseis. De intrekking mist dan ook elke grond.
De intrekking komt voort uit een wijziging van verweerders beleid ten aanzien van vergunningaanvragen als gevolg van een gewijzigde opvatting over het inbrengen van de vakbekwaamheid. Ten tijde van het verlenen van de vergunning hanteerde verweerder het "1-op-5" beleid , hetgeen betekende dat een procuratiehouder zijn vakbekwaamheid in vijf ondernemingen kon inbrengen. Later heeft verweerder dit uitgangspunt verlaten en is stilzwijgend overgegaan op een "1-op-1" beleid. In de loop van de tweede helft van 2002 is dit als gevolg van voortschrijdend inzicht besloten de beleidslijn te hanteren dat bij een eenmanszaak geen vakbekwaamheid meer mag worden ingebracht. Dit beleid werd eerst kenbaar door de publicatie van de Beleidsregel op 29 januari 2003. Verweerder stelt een onder het oude beleid verleende vergunning aan een nieuw toetsingsmoment bloot. Bij de beoordeling of nog steeds wordt voldaan aan hetgeen in de vergunning is gesteld, moet worden getoetst aan het beleid dat ten tijde van het verlenen van de vergunning werd gehanteerd. Anders wordt de vergunning getoetst als ware het een nieuwe aanvraag.
De intrekking ontbeert voorts een grondslag. Er doet zich geen van de in artikel 99 van Pro de Wet genoemde situaties voor. Een beleidswijziging is geen grond voor intrekking.
Uit artikel 26, eerste lid, van het Besluit volgt dat de taxivervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid behoeft te voldoen. Indien dit wel het geval zou zijn, geldt dat de vakbekwaamheid kan worden ingebracht door een derde. Verweerder hanteert wel degelijk criteria uit de Europese richtlijn ER 96/26/EG. Deze richtlijn beperkt het leidinggeven door de vakbekwame persoon tot het leidinggeven aan het vervoer. Deze persoon behoeft geen leiding te geven aan de onderneming. Ook uit artikel 26 van Pro het Besluit en uit de Nota van Toelichting op artikel 27 van Pro het Besluit Personenvervoer volgt dat de vakbekwaam leidinggevende leiding geeft aan het vervoer.
Uit de Vestigingswet Bedrijven 1954 volgt dat bij een eenmanszaak de vakbekwaamheid door een ander dan de ondernemer zelf kan worden ingebracht. Verweerder is voorts zelf debet aan het ontstaan van een groot aantal eenmanszaken.
Verweerder staat bij een vennootschap onder firma wel toe dat de vakbekwaamheid door een ander dan de ondernemer wordt ingebracht. Dit brengt willekeur met zich mee en is in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
De vakbekwaam leidinggevende geeft voorts in casu wel degelijk permanent en daadwerkelijk leiding aan de onderneming van appellant.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Door de opschorting van de intrekking van de vergunning tot zeven weken na de beslissing op bezwaar, is deze intrekking eerst op 3 september 2003 daadwerkelijk geëffectueerd. Op 22 oktober 2003 heeft verweerder appellant, zij op het een andere grondslag, een nieuwe vergunning verstrekt. Appellant stelt door het bestreden besluit gedurende ruim één maand geen taxivervoer te hebben verricht. Het is derhalve niet uitgesloten dat door het bestreden besluit veroorzaakte schade valt aan te wijzen, die verweerder dient te vergoeden indien de bestreden intrekking onrechtmatig blijkt te zijn. Bijgevolg is sprake van een procesbelang.
5.2 In dit geding kan en zal het College, onder verwijzing naar zijn vaste jurisprudentie, de inhoud en toepasselijkheid van de in het bestreden besluit genoemde Beleidsregel buiten beoordeling laten, omdat het bestreden besluit is gebaseerd op een concrete beoordeling of sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door D, aan de hand van de ten tijde van dat besluit beschikbare informatie. De door appellant geformuleerde grieven terzake van het al dan niet van toepassing zijn van de Beleidsregel, behoeven dan ook geen verdere bespreking. Het beroep van appellant op het bepaalde in artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat ziet op de bevoegdheid tot het afwijken van Beleidsregels, treft daarom geen doel.
Vervolgens overweegt het College dat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg staat dat (ook) bij een eenmanszaak ("eigen rijder") de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer. Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat.
Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de procuratiehouder niet ondubbelzinnig omschreven worden, moet immers rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder geen concrete invulling zal worden gegeven.
5.3 In het onderhavige geval was aan appellant een taxivergunning verleend met als vakbekwaam leidinggevende C, wiens naam ook als zodanig in de van de vergunning deeluitmakende bijlage stond vermeld. Na het terugtrekken van C en het aantreden van een nieuwe vakbekwaam leidinggevende had de bestaande vergunning in feite zijn grondslag en betekenis verloren. Er was een nieuwe situatie ontstaan, waardoor de bestaande vergunning moest worden gewijzigd. Het is niet in strijd met de rechtszekerheid of anderszins onrechtmatig dat verweerder op dat moment beoordeelt of in de nieuwe situatie wel sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven. Het College vermag niet in te zien dat verweerder door een herbeoordeling in het geval van een gewijzigde situatie, in strijd komt met het in zijn Beleidsregel opgenomen overgangsbeleid. Er is voorts geen sprake van strijd met enig beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel indien verweerder deze beoordeling doet plaatsvinden aan de hand van de op dat moment geldende beleidsinzichten en -criteria. In dat opzicht is een verzoek tot wijziging van een bestaande vergunning immers vergelijkbaar met het indienen van een nieuwe aanvraag. Het ligt in appellants risicosfeer dat op het moment dat een wijziging van de situatie in zijn onderneming optrad, een strenger beoordelingsregime gold. Appellant heeft er in geen geval op mogen vertrouwen dat een wijziging, bijvoorbeeld in de vorm van het terugtrekken van de eerder geaccepteerde vakbekwaam leidinggevende, geen gevolgen zou hebben voor zijn vergunning. Er is dan ook geen sprake van strijd met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel. Dat appellant de wijziging juist heeft aangebracht om beter te voldoen aan verweerders eisen, maakt het voorgaande niet anders.
5.4 Het beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel en met name op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 6 november 2002, AB 2003, 178 faalt evenzeer. Er is, anders dan in voornoemde uitspraak, in casu immers geen sprake van nieuwe criteria; het vakbekwaamheidsvereiste, dat voortvloeit uit de Wet en het besluit, gold immers reeds voorheen.
De stelling dat artikel 26, eerste lid van het Besluit geen grondslag biedt voor het stellen van het vakbekwaamheidsvereiste is niet alleen in strijd met de wetsgeschiedenis, het steunt voorts op een taalkundig onjuiste uitleg van deze bepaling en dan met name van de plaats van de twee komma's in de tekst. Appellant geeft voorts, evenzeer in strijd met de wetsgeschiedenis, een te beperkte en onjuiste uitleg aan het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven door zich op het standpunt te stellen dat dit slechts betrekking heeft op leidinggeven aan het vervoer en niet tevens aan de onderneming. Dat de Vestigingswet Bedrijven 1954 terzake een ander uitgangspunt hanteert, maakt dat niet anders en doet ook niet terzake.
Het beroep op richtlijn 96/26/EG van de Raad van 29 april 1996, zoals gewijzigd bij richtlijn 98/76/EG van de Raad van 1 oktober 1998, faalt reeds op de grond dat deze richtlijn, naar verweerder terecht heeft betoogd, niet ziet op taxivervoer als thans in geding.
Uit artikel 1, tweede lid, van de richtlijn blijkt immers dat onder beroep van ondernemer van personenvervoer over de weg wordt verstaan: "de activiteit van elke onderneming die, met motorvoertuigen die door hun bouwtype en uitrusting geschikt en bestemd zijn om, met inbegrip van de bestuurder, meer dan negen personen te vervoeren, voor het publiek of voor sommige categorieën gebruikers toegankelijk personenvervoer verricht tegen betaling door de vervoerde persoon of door degene die het vervoer organiseert". Taxivervoer valt hier niet onder, aangezien daarbij geen gebruik wordt gemaakt van motorvoertuigen die aan meer dan negen personen plaats bieden. Daarnaast ontbeert ook de verwijzing naar de Nota van Toelichting bij het Besluit personenvervoer, de voorganger van het Besluit, relevantie, gelet op de duidelijke strekking van de Nota van Toelichting bij het Besluit, zoals dat uit het in rubriek 2.1 weergegeven citaat blijkt.
Ook het algemene beroep op het gelijkheidsbeginsel inhoudende dat, anders dan bij een eenmanszaak, het bij een vennootschap onder firma wel is toegestaan de vakbekwaamheid door een ander dan de ondernemer in te laten brengen, faalt reeds op de grond dat de situatie van een eenmanszaak niet valt te vergelijken met die van een vennootschap onder firma, die immers door een geheel andere bedrijfsstructuur wordt gekenmerkt.
5.5 De vraag of verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat binnen de onderneming van appellant geen sprake is van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon, dient naar het oordeel van het College bevestigend te worden beantwoord. Voor het College staat hierbij allereerst vast dat appellant zelf niet voldoet aan alle eisen die aan een vergunning voor het verrichten van taxivervoer zijn verbonden. Appellant heeft immers niet aangetoond dat hij beschikt over de vereiste vakbekwaamheid, aangezien hij niet in het bezit is van een getuigschrift als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van het Besluit, ten bewijze dat hij met goed gevolg de examens AOV en BOV heeft afgelegd.
Met verweerder moet vervolgens worden geoordeeld dat op grond van de beschikbare informatie onvoldoende aannemelijk is geworden dat de broer van appellant permanent en daadwerkelijk leiding zal geven aan de taxionderneming van appellant. Met name de beantwoording van de vragen in de VIV geeft de indruk dat veeleer sprake is van overleg dan van leidinggeven. Uit de VIV blijkt immers dat beslissingen over de aanschaf van nieuwe voertuigen, klachtenbehandeling, vervoerplanning, belastingzaken, verzekeringszaken en personeelszaken, in gezamenlijk overleg worden genomen. Ook blijkt dat de werkzaamheden van de vakbekwaam leidinggevende voornamelijk bestaan uit ondersteuning van administratieve handelingen, controle op de overige activiteiten en algehele begeleiding. Het is dan ook weinig aannemelijk dat de vakbekwaam leidinggevende inhoudelijk bij alle wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering van de onderneming is betrokken en dat hij daarin een doorslaggevende stem heeft. Veeleer ligt de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid bij appellant zelf. Hieruit volgt dat in de onderneming van appellant niet – langer – wordt voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste. Derhalve is sprake van een met de Wet en het Besluit strijdige situatie, zodat de vergunning op grond van artikel 99 van Pro de Wet kan worden ingetrokken.
Appellant kan voorts niet worden gevolgd in zijn betoog dat aan de kant van verweerder sprake is van zwalkbeleid en willekeur. Anders dan appellant stelt, heeft verweerder bij de beslissing op bezwaar geen nieuwe beoordelingscriteria gehanteerd. Weliswaar is de door verweerder gehanteerde gedragslijn bij de beoordeling van vergunningaanvragen inmiddels neergelegd in een Beleidsregel, maar het toetsingskader is daarbij ten opzichte van de gedragslijn niet veranderd. De eis dat moet worden voldaan aan het vakbekwaamheidvereiste dat voortvloeit uit de Wet en het Besluit, gold immers voorheen en is ook nadien niet gewijzigd. Appellant kan derhalve evenmin worden gevolgd in zijn betoog dat sprake is van wijzing van beleid ten nadele van hem.
Voor zover appellant heeft beoogd zich te beroepen op de overgangstermijn, zoals opgenomen in meergenoemde Beleidsregel, overweegt het College dat dat beroep faalt, omdat appellant ten tijde van de publicatie van de Beleidsregel niet meer behoorde tot de groep taxiondernemers aan wie verweerder heeft toegestaan de vakbekwaamheid in te brengen door middel van een procuratiehouder, terwijl de procuratiehouder C zich juist had teruggetrokken. Appellant kan zich dan ook niet beroepen op een voor deze groep getroffen overgangsregeling.
5.6 Op grond van vorenstaande overwegingen wordt het beroep ongegrond verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2004.
w.g. J.A. Hagen w.g. R. Meijer