Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/376 7 juli 2004
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. Taxi A2, te X, appellant,
gemachtigde: mr. R.A. IJsendijk, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigden: mr. W.E. van Haveren en mr. H.J. 't Hart, beiden werkzaam op verweerders departement.
1. De procedure
Op 27 maart 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 19 februari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het door appellant gemaakte bezwaar tegen een besluit van 27 mei 2002, waarbij een vergunning voor het verrichten van taxivervoer is afgewezen, ongegrond verklaard.
Op 22 mei 2003 is een aanvullend beroepschrift ingekomen.
Op 25 juli 2003 is een verweerschrift ingekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 februari 2004. Verweerder heeft aldaar, bij monde van zijn gemachtigden, zijn standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning. (…)
Artikel 6
(…)
2. Een vergunning kan worden geweigerd, gewijzigd, geschorst of ingetrokken. (…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)"
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 26
1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
(…)"
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van Pro het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven als volgt nader toegelicht:
" De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft voor zijn onderneming door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, gedagtekend 12 februari 2002, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning. Volgens opgave in deze aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming worden ingebracht door de procuratiehouder B.
- Op 14 januari 2002 hebben appellant en B een procuratieovereenkomst afgesloten. Artikel 4 van Pro deze overeenkomst luidt als volgt:
"4. Procuratiehouder verplicht zich jegens Ondernemer om zijn diensten als vakbekwame procuratiehouder in ieder geval op de volgende gebieden te verlenen:
- het nemen van investeringsbeslissingen, waaronder het aangaan van leasecontracten, door Ondernemer inzake personenauto’s die als taxi worden ingezet;
- het beoordelen van het onderhoud van taxi’s van Ondernemer;
- de beoordeling van het voeren van de administratie van de Ondernemer, waarbij tot de administratie wordt gerekend:
- de financiële administratie;
- de personeelsadministratie;
- de fiscale aangiften;
- het namens Ondernemer onderhouden van de contracten met de RVI, Belastingdienst, Bedrijfsvereniging/ LISV, Taxicentrale Amsterdam BV, althans het toezicht houden op die contacten."
- Ten behoeve van de beoordeling van de aanvraag heeft appellant verweerder een formulier "Verklaring inbreng vakbekwaamheid", gedagtekend 12 februari 2002, doen toekomen, waarin diverse vragen zijn beantwoord omtrent de wijze waarop binnen het betreffende taxibedrijf leiding zal worden gegeven. De volgende vragen zijn als volgt beantwoord:
"3. Welke taken verricht de ondernemer (eigenaar/vennoot/directeur) zelf binnen deze onderneming? (…)
Alle taken, niettegenstaande dat die taken ten dele primair door de procuratiehouder worden verricht. (zie art 4 van Pro de procuratiehouders-overeenkomst).
5. Welke taken verricht u als vakbekwaam leidinggevende binnen deze onderneming? (…)
Zie art. 4 van Pro de procuratiehoudersovereenkomst. Ten aanzien van de vervoersactiviteiten heeft Taxicentrale A’dam BV een bemiddelende, controlerende en sanctionerende positie en in zijn algemeenheid een overheersende activiteit.
11. Welke leidinggevende aangelegenheden zijn specifiek aan u als vakbekwaam persoon binnen de onderneming voorbehouden?
Zie art 4 van Pro de procuratiehoudersovereenkomst."
- Verweerder heeft bij besluit van 27 mei 2002 de aanvraag van appellant om een taxivergunning afgewezen, op de grond dat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon, zodat door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Bij brief, door verweerder ontvangen op 24 juni 2002, heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 23 december 2002 heeft een hoorzitting plaatsgehad.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat weergegeven, overwogen dat hem uit onderzoek is gebleken dat de omstandigheden waaronder beoogd wordt de vakbekwaamheid binnen de onderneming van appellant te laten inbrengen, niet overeenkomen met de criteria die de wetgever daaromtrent heeft gesteld. Niet aannemelijk is geworden dat de vakbekwame persoon inhoudelijk is en zal worden betrokken bij alle wezenlijke beslissingen betreffende de bedrijfsvoering van de onderhavige onderneming.
Er zijn geen feiten of omstandigheden gesteld noch is daarvan gebleken, op grond waarvan zou moeten worden besloten tot het afwijken van de beleidsregel. Niet is dan ook gebleken van omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft algemene en specifieke gronden naar voren gebracht. De algemene gronden luiden, samengevat weergegeven, als volgt:
1. De eis van vakbekwaamheid vindt geen grondslag in de wet, zodat deze eis ten onrechte wordt gesteld. In artikel 26, eerste lid, van het Besluit is het vervoer per taxi ook expliciet bij de uitzonderingen opgenomen.
2. Anders dan verweerder meent, kan de vakbekwaamheid wel door een ander dan de ondernemer worden ingebracht. Uit artikel 26, tweede lid, van het Besluit volgt slechts dat de vakbekwame persoon leiding dient te geven aan het vervoer en niet aan de onderneming. Er zal altijd een gebied expliciet voorbehouden zijn aan de ondernemer. Verweerder kan ook niet verbieden dat taken binnen een onderneming naar vrije keuze worden verdeeld. Met een beroep op de Vestigingswet Bedrijven 1954 betoogt appellant in dit verband dat ook daaruit volgt dat bij een eenmanszaak, de vakbekwaamheid door een ander dan de ondernemer zelf kan worden ingebracht.
Verweerder hanteert voorts wel degelijk criteria uit Richtlijn 96/26/EG van de Raad van 29 april 1996, zoals nadien gewijzigd bij Richtlijn 98/76/EG. Deze richtlijn beperkt het leidinggeven door de vakbekwame persoon tot het leidinggeven aan het vervoer. De vakbekwame persoon zelf behoeft geen leiding te geven aan de onderneming. Volgens appellant is verweerder overigens zelf debet aan het ontstaan van een groot aantal eenmanszaken.
3. De Beleidsregel, gepubliceerd op 29 januari 2003, mist gezien de overgangsregeling toepassing. Sinds 2001 heeft verweerder het "1-op-5" beleid gehanteerd, hetgeen betekende dat een procuratiehouder zijn vakbekwaamheid in vijf ondernemingen kon inbrengen. Later heeft verweerder dit uitgangspunt verlaten en is stilzwijgend overgegaan op een "1-op-1" beleid. In de loop van de tweede helft van 2002 is dit verworden tot een "0-beleid": geen vakbekwaam leidinggevende procuratiehouder meer bij de eenmanszaak. Appellant acht het ongeloofwaardig dat het gestelde in de beslissing op bezwaar een codificatie is van een reeds bestaande gedragslijn. Mitsdien kon verweerder niet volstaan met een verwijzing naar die gedragslijn. Volgens appellant is dan ook sprake van zwalkbeleid en willekeur.
Appellant wijst er in dit verband voorts op dat in bezwaar in beginsel ex nunc dient te worden getoetst. In het voorliggende geval is echter sprake van een wijziging van beleid na het nemen van het primair genomen besluit, ten nadele van de positie van appellant. De heroverweging door verweerder had dan ook ex tunc dienen plaats te hebben.
4. Indien de beleidsregel van toepassing is, is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel op de grond dat, anders dan bij een eenmanszaak, het bij een vennootschap onder firma wel is toegestaan de vakbekwaamheid door een ander dan de ondernemer in te laten brengen. Verweerder behandelt voorts ten onrechte semi-omzetters gelijk als nieuwkomers op de markt. De semi-omzetters hadden ervan uit mogen gaan dat hen in ieder geval een overgangstermijn tot 1 januari 2005 zou worden gegeven.
5. De vakbekwame persoon geeft wel permanent en daadwerkelijk leiding aan de onderneming van appellant. De vakbekwame persoon is immers eindverantwoordelijk.
6. Er is sprake van strijd met het motiveringsbeginsel, omdat verweerder een aantal bezwaren onbesproken heeft gelaten.
De specifieke gronden, samengevat weergegeven, luiden:
1. Verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Op basis van de destijds bestaande gedragslijn mocht appellant erop vertrouwen dat hem een vergunning zou worden verleend.
2. De vakbekwame persoon geeft permanent en daadwerkelijk leiding.
3. Er is sprake van strijd met artikel 4:84 van Pro de Awb. Verweerder is ingevolge dit artikel verplicht te onderzoeken of sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot het buiten toepassing laten van een beleidsregel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College overweegt allereerst dat het in dit geding de inhoud en toepasselijkheid van de in het bestreden besluit genoemde beleidsregel buiten beoordeling kan laten, omdat, naar verweerder ook heeft bevestigd, het bestreden besluit is gebaseerd op een concrete beoordeling of sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door B, aan de hand van alle ten tijde van dat besluit beschikbare informatie. De door appellant geformuleerde grieven terzake van het al dan niet van toepassing zijn van de beleidsregel, behoeven dan ook geen verdere bespreking. Het beroep van appellant op het bepaalde in artikel 4:84 van Pro de Awb, dat ziet op de bevoegdheid tot het afwijken van beleidsregels, treft daarom geen doel.
5.2 Vervolgens overweegt het College dat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg staat dat (ook) bij een eenmanszaak ("eigen rijder") de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer. Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de procuratiehouder niet ondubbelzinnig omschreven worden, moet immers rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder geen concrete invulling zal worden gegeven.
Het betoog van appellant dat artikel 26, eerste lid, van het Besluit geen grondslag biedt voor het stellen van het vakbekwaamheidsvereiste is niet alleen in strijd met de wetsgeschiedenis, het steunt voorts op een taalkundig onjuiste uitleg van deze bepaling en dan met name van de plaats van de twee komma's in de tekst. Appellant geeft voorts, evenzeer in strijd met de wetsgeschiedenis, een te beperkte en onjuiste uitleg aan het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven door zich op het standpunt te stellen dat dit slechts betrekking heeft op leidinggeven aan het vervoer en niet tevens aan de onderneming. Dat de Vestigingswet Bedrijven 1954 terzake een ander uitgangspunt hanteert, maakt dat niet anders en doet ook niet terzake.
Appellants beroep op richtlijn 96/26/EG van de Raad van 29 april 1996, zoals gewijzigd bij richtlijn 98/76/EG van de Raad van 1 oktober 1998, faalt reeds op de grond dat deze richtlijn, naar verweerder terecht heeft betoogd, niet ziet op taxivervoer als thans in geding.
Uit artikel 1, tweede lid, van de richtlijn blijkt immers dat onder beroep van ondernemer van personenvervoer over de weg wordt verstaan: "de activiteit van elke onderneming die, met motorvoertuigen die door hun bouwtype en uitrusting geschikt en bestemd zijn om, met inbegrip van de bestuurder, meer dan negen personen te vervoeren, voor het publiek of voor sommige categorieën gebruikers toegankelijk personenvervoer verricht tegen betaling door de vervoerde persoon of door degene die het vervoer organiseert". Taxivervoer valt hier niet onder, aangezien daarbij geen gebruik wordt gemaakt van motorvoertuigen die aan meer dan negen personen plaats bieden.
5.3 De vraag of verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat binnen de onderneming van appellant geen sprake is van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon, dient naar het oordeel van het College bevestigend te worden beantwoord. Voor het College staat hierbij allereerst vast dat appellant zelf niet voldoet aan alle eisen die aan een vergunning voor het verrichten van taxivervoer zijn verbonden. Appellant heeft immers niet aangetoond dat hij beschikt over de vereiste vakbekwaamheid, aangezien hij niet in het bezit is van een getuigschrift als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van het Besluit, ten bewijze dat hij met goed gevolg de examens AOV en BOV heeft afgelegd.
Met verweerder moet voorts worden geoordeeld dat op grond van de beschikbare informatie onvoldoende aannemelijk is geworden dat B permanent en daadwerkelijk leiding zal geven aan de taxionderneming van appellant. De in het kader van de aanvraag ingebrachte Verklaring inbreng vakbekwaamheid alsmede de procuratieovereenkomst hebben vooral als strekking dat de leidinggevende taken zullen worden verricht door appellant zelf en Taxicentrale Amsterdam B.V.. Niet aannemelijk is gemaakt dat B inhoudelijk bij alle wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering van de onderneming van appellant is of zal worden betrokken. Dat de taken van de procuratiehouder zich uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden, staat dan ook niet vast. Er is derhalve geen sprake van permanent en daadwerkelijk leidinggeven, zodat B niet de vakbekwaamheid in appellants onderneming kan inbrengen.
Appellant kan voorts niet worden gevolgd in zijn betoog dat aan de kant van verweerder sprake is van zwalkbeleid en willekeur. Anders dan appellant stelt, heeft verweerder bij de beslissing op bezwaar geen nieuwe beoordelingscriteria gehanteerd. Weliswaar is de door verweerder gehanteerde gedragslijn bij de beoordeling van vergunningaanvragen inmiddels neergelegd in een beleidsregel, maar het toetsingskader is daarbij ten opzichte van de gedragslijn niet veranderd. De eis dat moet worden voldaan aan het vakbekwaamheidvereiste dat voortvloeit uit de Wet en het Besluit, gold immers voorheen en is ook nadien niet gewijzigd. Appellant kan derhalve evenmin worden gevolgd in zijn betoog dat sprake is van wijzing van beleid ten nadele van hem, dan wel dat gezien de gehanteerde gedragslijn jegens hem een rechtens te honoreren vertrouwen is gewekt, dat hem een vergunning zou worden verleend.
Ook het algemene beroep op het gelijkheidsbeginsel inhoudende dat, anders dan bij een eenmanszaak, het bij een vennootschap onder firma wel is toegestaan de vakbekwaamheid door een ander dan de ondernemer in te laten brengen, faalt reeds op de grond dat de situatie van een eenmanszaak niet valt te vergelijken met die van een vennootschap onder firma, die immers door een geheel andere bedrijfsstructuur wordt gekenmerkt.
Evenmin kan appellant worden gevolgd in zijn betoog dat semi-omzetters ervan uit mochten gaan dat hen in ieder geval een overgangstermijn tot 1 januari 2005 zou worden gegeven. Appellant geeft allereerst niet aan waaraan hij zulks ontleent. Voor semi-omzetters gold ingevolge artikel 125 van Pro het Besluit een overgangsbepaling met daarin een overgangstermijn tot 1 juli 2001. Niet valt in te zien waarom, in afwijking van het bepaalde in genoemd artikel, appellant een ruimere termijn had moeten worden gegund. Voor zover appellant heeft beoogd zich te beroepen op de overgangstermijn, zoals opgenomen in meergenoemde beleidsregel, overweegt het College dat dat beroep faalt, omdat appellant niet behoort tot de groep taxiondernemers aan wie verweerder heeft toegestaan de vakbekwaamheid in te brengen door middel van een procuratiehouder, zodat hij zich ook niet kan beroepen op een voor deze groep getroffen overgangsregeling.
Ook het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Het stond verweerder in het jaar 2002 vrij om de toetsing aan de wettelijke eisen te intensiveren en bij die meer kritische toetsing tot de conclusie te komen dat niet aan de eisen werd voldaan. Hetgeen appellant heeft aangevoerd, biedt onvoldoende grondslag voor het oordeel dat hij ondernemingsbeslissingen heeft genomen op basis van een gerechtvaardigd, door verweerder gewekt vertrouwen dat verweerder de beoogde vergunning zou verlenen, alsmede dat appellant als gevolg van deze ondernemingsbeslissingen schade lijdt die hij redelijkerwijs niet heeft kunnen vermijden.
De algemene stelling dat sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel, omdat verweerder in de beslissing op het bezwaar bezwaren onbesproken zou hebben gelaten, heeft appellant verder geheel ongemotiveerd gelaten, zodat deze stelling bij gebrek aan onderbouwing hem niet kan baten.
Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. M.J. Kuiper en mr. J.A. Hagen in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2004.
w.g. D. Roemers w.g. L. van Duuren