Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 03/269 23 juni 2004
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. F.W. van Dijk, advocaat te Wageningen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. K.J.H. Terwal, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 26 februari 2003, bij het College binnengekomen op
27 februari 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 januari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant heeft gemaakt tegen verweerders besluit van 3 juni 2002 om hem de op grond van de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: de Regeling) voor het verkoopseizoen 2001 gevraagde premie voor het aanhouden van zoogkoeien te weigeren.
Bij brief van 30 mei 2003 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 10 juli 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 12 mei 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EEG) nr. 3887/92, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) 2801/1999, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 5 ter Pro
Onverminderd de artikelen 4, 5 en 5 bis, mag een steunaanvraag, in geval van een door de bevoegde instantie erkende manifeste fout, na de indiening op elk moment worden aangepast.
Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met: tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 hectare en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Er wordt geen aan de opppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte. (…)''
Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees luidt voor zo ver hier van belang:
"Artikel 12
1.Het totale aantal dieren waarvoor de speciale premie en de zoogkoeienpremie kan worden verkregen, wordt begrensd door de toepassing van een veebezettingsgetal van twee grootvee-eenheden (GVE) per hectare per kalenderjaar. Het veebezettingsgetal geeft de verhouding weer tussen het aantal GVE en het areaal van het bedrijf dat voor de voedering van de dieren van hetzelfde bedrijf wordt gebruikt. Een producent wordt echter vrijgesteld van de toepassing van het veebezettingsgetal wanneer het aantal dieren op zijn bedrijf dat in aanmerking moet worden genomen voor de bepaling van het veebezettingsgetal, niet groter is dan 15 GVE.
2. Het veebezettingsgetal van het bedrijf wordt vastgesteld op grond van:
a) de aantallen mannelijke runderen, zoogkoeien en vaarzen, schapen en/of geiten waarvoor premieaanvragen zijn ingediend, en het aantal melkkoeien dat nodig is voor de productie van de aan de producent toegekende totale referentiehoeveelheid melk. Voor de omrekening van het aldus verkregen aantal dieren in GVE wordt gebruikgemaakt van de omrekeningstabel in bijlage III;
b) het voederareaal: de oppervlakte van het bedrijf die gedurende het hele kalenderjaar voor de runderveehouderij en de schapen- en/of geitenhouderij beschikbaar is.
(…)”
Artikel 9 van Pro de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
" (…)
5. De aanvraag oppervlakten kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken, echter indien LASER, de AID of het productschap de producent in kennis heeft gesteld van:
a.. onregelmatigheden in zijn aanvraag oppervlakten, of
b. het voornemen bij hem een controle ter plaatse uit te voeren, waarbij vervolgens onregelmatigheden worden ontdekt, mogen de bij de onregelmatigheden betrokken gedeelten van de aanvraag niet worden ingetrokken.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 4 mei 2001 heeft verweerder een formulier “Aanvraag oppervlakten/gebruik gewaspercelen Opgave 2001” (hierna: Aanvraag oppervlakten) van appellant ontvangen. Appellant heeft daarbij onder meer 114.75 ha grasland als voederareaal opgegeven, waaronder de percelen 6, 7 en 8 ter grootte van respectievelijk 36, 5.50 en 10 ha.
- Op 22 augustus 2001 heeft appellant op grond van de Regeling een aanvraag ingediend ter verkrijging van premie voor het aanhouden van 102 zoogkoeien.
- Bij brief van 21 november 2001 heeft verweerder appellant meegedeeld dat de maatschap C en D de door appellant onder volgnummer 6, 7 en 8 opgegeven percelen eveneens (gedeeltelijk) als voederareaal heeft opgegeven. Verweerder heeft vervolgens aangegeven dat voornemens te zijn bij de berekening van de bijdrage uit te gaan van de proportioneel verdeelde topografische oppervlakte en dat de aanpassing van de opgegeven oppervlakte tot een sanctie kon leiden. Tenslotte is appellant in de gelegenheid gesteld op dit voornemen te reageren.
- Op 6 december 2001 heeft appellant op dit voornemen gereageerd en heeft hij verweerder verzocht perceel 8 uit zijn Aanvraag oppervlakten te schrappen en de opgegeven oppervlakte van de percelen 6 en 7 te wijzigen in respectievelijk 18 ha. en 2.25 ha.
- Bij brief van 19 januari 2002 heeft verweerder meegedeeld dat voor appellant geen voederareaal is geregistreerd, omdat het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte voederareaal, respectievelijk 114.75 ha en 83.50 ha., meer dan 20% bedraagt.
- Op 8 maart 2002 heeft appellant verweerder onder meer medegedeeld dat zijns inziens bij de brief van 19 januari 2002 geen rekening is gehouden met door hem op 6 december 2001 aangeleverde informatie naar aanleiding van verweerders brief van 21 november 2001. De door verweerder geconstateerde oppervlakte van 83.50 ha. betreft de gecorrigeerde oppervlakte zoals hij die hij op 6 december 2001 heeft opgegeven.
- Bij besluit van 3 juni 2002 heeft verweerder appellant meegedeeld dat de aanvraag voor zoogkoeienpremie is afgewezen, omdat appellant geen ruimte in zijn veebezetting beschikbaar heeft.
- Op 10 juli 2002 heeft appellant een bezwaarschrift ingediend tegen verweerders besluit om hem geen zoogkoeienpremie toe te kennen.
- Op 19 december 2002 heeft appellant zijn bezwaar mondeling toegelicht. Van deze hoorzitting is een verslag opgesteld waarin onder meer het volgende staat vermeld.
"De bezwaarde zegt dat hij geen overleg heeft gehad met de heer C toen hij zijn Aanvraag oppervlakten 2001 op 4 mei 2001 indiende en dus ook niet ervan op de hoogte was dat de heer C een aanvraag dat jaar indiende. De bezwaarde zegt geen conflict te hebben met de heer C. Toen de bezwaarde de brief van Laser in december 2001 (note voorzitter: dit is de brief van 21-11-2001 waarin de aanvrager op de hoogte is gesteld van het verschil tussen de door hem opgegeven oppervlakte en de door LASER geconstateerde oppervlakte) ontving, hebben de bezwaarde en de gemachtigde tezamen met de boekhouder van de heer C de Aanvraag oppervlakten 2001 gewijzigd en hebben zij getracht deze te corrigeren. De bezwaarde heeft toen afstand gedaan van perceel 8 (topografisch perceel 21073.45819) en deze uit zijn aanvraag geschrapt, en hij heeft zijn aangevraagde oppervlakten voor de percelen 6 en 7 (topografische percelen 21086.45843 en 21026.45864) in de aanvraag gehalveerd. De hoorcommissie legt uit dat de gecorrigeerde oppervlakte door LASER als de geconstateerde oppervlakte is overgenomen."
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen.
"Op 21 november 2001 is door de teammanager een tweede brief naar u gestuurd. In deze brief wordt u er op gewezen dat na beoordeling is gebleken dat uw aanvraag onvolledig en/of onjuist is. Aangegeven is welk deel onjuist is en wat de consequenties hiervan zijn. Het gaat om percelen die door zowel de heer C als door u zijn opgegeven. U wordt verzocht de reden van de overschrijding aan te geven.
(...)
Op 14 december 2001 is uw reactie door LASER ontvangen. U heeft uw aanvraag oppervlakten gewijzigd. U vraagt 83.5 hectare voederareaal aan in plaats van 114,75 hectare.
(...)
(...) U heeft samen met uw buurman, de heer C, grond gepacht van Staatsbosbeheer. Tijdens de hoorzitting heeft u aangegeven dat u in 2000 114.75 hectare voederareaal heeft aangevraagd. Dit heeft voor het verkoopseizoen 2000 geen problemen opgeleverd. U was er niet van op de hoogte dat uw buurman in 2001 ook een aanvraag had ingediend. Toen u de brief van LASER van 21 november 2001 ontving heeft u samen met uw gemachtigde en uw buurman en diens boekhouder de aanvraag oppervlakten 2001 gewijzigd.
Wijziging van de aanvraag oppervlakten 2001 was voor u mogelijk tot 15 mei 2001. Vóór deze datum heeft u bij LASER geen wijziging ingediend. Op 25 juni 2001 heeft LASER een administratieve controle uitgevoerd. Hierbij heeft LASER de gegevens met betrekking tot perceelsnummer 2112545763 gewijzigd. Bij brief van 21 november 2002 (kenmerk: 201101pipcl2) is u dit medegedeeld. Tevens bent u in de gelegenheid gesteld schriftelijk op deze wijziging te reageren. Naar aanleiding van deze brief heeft u de oppervlakte voederareaal aangepast.
Wijziging van de aanvraag was op dit moment alleen nog mogelijk indien nog geen controle had plaatsgevonden. De controle was echter op 25 juni 2001 uitgevoerd. Geconcludeerd moet worden dat wijziging van de aanvraag oppervlakten op dit moment niet meer mogelijk was.
Uit nadere bestudering van uw dossier is mij niet gebleken dat sprake was van een uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval. Het ligt in de lijn der verwachtingen contact op te nemen met een mede-pachter wanneer een aanvraag oppervlakten wordt ingevuld, die betrekking heeft op grond die door twee personen wordt gepacht.
Tenslotte moet ik vaststellen dat in dit geval geen sprake is van een duidelijke fout. Het gaat hierbij om fouten die direct in het oog springen bij onderzoek van de aanvraag. U kunt hierbij bijvoorbeeld denken aan het niet invullen van de mestnummers. In uw specifieke geval was hiervan geen sprake wat betreft de aangegeven oppervlakte voederareaal. Uit uw aanvraag oppervlakten blijkt niet direct dat u de desbetreffende grond samen met uw buurman pacht.
(...)
Ik kom tot de conclusie dat de beslissing van 19 januari 2002 om voor u geen voederareaal te registreren een juiste is geweest. Artikel 9, tweede lid, van EG-verordening 3887/1992 bepaalt dat wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag oppervlakten aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, het steunbedrag wordt berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte. In uw geval is een verschil van 37,43% geconstateerd.
De consequentie van deze vaststelling voor de beslissing op de aanvraag zoogkoeienpremie 2001 is dat u beschikt over ruimte in de veebezetting voor 0 GVE. Omdat de aanvraag oppervlakten op juiste gronden is afgewezen komt u niet in aanmerking voor zoogkoeienpremie."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in het beroepschrift het volgende aangevoerd.
“Primair betoogt appellant dat de aanvraag in casu wel na 31 mei had kunnen worden gewijzigd. Er is hier sprake van een duidelijke fout als bedoeld in artikel 9 van Pro de regeling EG Steunverlening Akkerbouw Gewassen. In casu betreft het een perceel gepachte grond die niet alleen door appellant maar ook door een derde (de heer C) was gepacht. Zoals ook in het jaar daarvoor, was appellant ervan uitgegaan dat C deze grond niet zou aangeven. De gronden waren grotendeels bij appellant in gebruik. C mocht daar evenwel ook zijn paarden weiden. Appellant mocht er dan ook in de eerste aanleg ook vanuit gaan dat hij de volledige oppervlakte kon opgeven in het kader van de regeling.
Buiten appellant om heeft ook de tweede gebruiker de grond in het kader van regelingen opgegeven. Het is in dat verband dat LASER onregelmatigheden heeft geconstateerd. Deze onregelmatigheden zijn evenwel niet aan appellant te wijten.
Appellant heeft, na daartoe door LASER daarop te zijn aangesproken, getracht zijn aanvraag in overeenstemming te brengen met die van genoemde heer Brinkman. Evenwel is dat eerst buiten de verplichte termijn geschied.
De gevolgen van bovengenoemde termijnoverschrijding en onjuiste opgave door een derde zijn dat appellant zijn volledige zoogkoeienpremie van € 19.360,- misloopt. Appellant acht deze gevolgen onevenredig in relatie tot het met genoemde eisen na te streven doel.
Appellant meent dat er reden is af te wijken van terzake gewezen uitspraken door uw college en het Europese Hof van Justitie. Immers in dit onderhavige geval is appellant niets te verwijten. De grond is volledig door hem gebruikt zij het met een medegebruiker. Deze medegebruiker heeft evenwel één/derde opgegeven. Het is onduidelijk in het kader waarvan dit exact is gebeurd, maar vaststaat dat LASER verzuimd heeft na te gaan hoe het feitelijk gebruik nu eigenlijk is geweest.”
Appellant heeft ter zitting nog het volgende aangevoerd.
“3. Appellant heeft zich niet gerealiseerd dat er sprake was van een dubbel opgegeven grond. Hij ging ervan uit dat C geen aanvragen voor premierechten had gedaan. In dat licht, mede gezien het feit dat appellant zelf tijdens de behandeling van zijn aanvraag, na daarop gewezen te zijn, heeft hersteld.
4. In dat licht heeft appellant eveneens naar voren gebracht dat naar zijn mening het evenredigheidsbeginsel is geschonden. Zijn belangen worden ernstig geschonden. Anderzijds, is het belang van verweerder uiteindelijk niet geschonden omdat appellant zijn aanvraag heeft gecorrigeerd en de conclusie moet zijn dat ook na deze correctie uiteindelijk de aangevraagde premies hadden kunnen worden verleend.
5. Bij arrest van 17 juli 1997 (zaak C-354/95) heeft het Europese Hof van Justitie geoordeeld dat de bepalingen van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nummer 3887/92, in het bijzonder de daarin neergelegde sanctiebepalingen, op zichzelf niet strijdig zijn met het evenredigheidsbeginsel. In het bijzonder is in deze uitspraak aandacht geschonken aan de overschrijding van de oppervlakte voederareaal met meer dan 20%. Ook in gevallen waar geen sprake was van opzet of grove nalatigheid achtte het hof een volledige weigering van de premie gerechtvaardigd.
6. Uit overweging 10 van dit arrest blijkt dat het er om gaat dat een doeltreffende preventie en bestraffing van onregelmatigheden en fraude mogelijk moet zijn. Derhalve is voorzien in een sanctie die is gedifferentieerd naar de ernst van de onregelmatigheid en die kan gaan tot algehele uitsluiting. In casu is er wel sprake van een onregelmatigheid in die zin dat er inderdaad een verkeerde opgave is gedaan. Van fraude kan evenwel niet gesproken worden. Dit valt af te leiden uit de omstandigheid dat ook zonder dat de gemaakte fout zou zijn gemaakt en derhalve was uitgegaan van de gecorrigeerde oppervlakte, de premie volledig had kunnen worden toegekend.
7. Naar de mening van appellant zien doel en strekking van artikel 9 van Pro Verordening 3887/92 er dan ook op om te sanctioneren in die gevallen dat er sprake is van onjuiste aangiften met het kennelijke oogmerk of het kennelijke gevolg dat dientengevolge meer premie wordt toegekend. Daarvan is in dit geval geen sprake.
8. Appellant wijst er voorts op dat tijdens de behandeling van het bezwaarschrift helderheid over zijn aanvraag en die van Brinkman is verschaft. Bij de beslissing op bezwaar had daarmee rekening gehouden moeten worden.
9. Ten slotte is (...) sprake van een motiveringsgebrek. Immers, als reden voor de weigering van de aanvraag is opgegeven dat geen ruimte in de veebezetting meer beschikbaar is voor het aanvragen van zoogkoeienpremie. Deze motivering is onjuist. Uitgangspunt van artikel 9, lid 2 van Verordening 3887/92 is immers dat het steunbedrag wordt berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Vervolgens zijn sancties gesteld indien blijkt dat er verschillen ontstaan. Ik heb daarover in het beroepschrift nog opgemerkt dat LASER heeft verzuimd na te gaan hoe de feitelijk geconstateerde verhoudingen lagen. LASER heeft een/derde van de door Brinkman opgegeven grond in mindering gebracht, de vraag is echter of dit terecht is. Brinkman heeft, zoals ik hierboven al aangegeven heb, slechts de grond aangewend voor het houden van paarden en voor een deel slechts ooipremies gevraagd.
Dit deel is echter zo gering dat het in de rede had gelegen dat er een naar rato van de aangevraagde premies onderscheid in de pachtverhouding was gemaakt. In dat geval was er geen sprake geweest van een overschrijding van de feitelijke oppervlakte van meer dan 20%.”
5. De beoordeling van het geschil
Allereerst is de vraag aan de orde of verweerder terecht heeft besloten dat het appellant niet is toegestaan zijn Aanvraag oppervlakten te wijzigen.
Hierbij dient in de eerste plaats beoordeeld dient te worden of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door appellant beoogde wijziging niet het herstel betreft van een manifeste fout. Immers, in dat geval is het blijkens artikel 5 ter Pro van Verordening (EEG) nr. 3887/92, juncto artikel 9 van Pro de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen, ook na afloop van de uiterste indieningsdatum van een aanvraag mogelijk die aanvraag te wijzigen. Volgens vaste jurisprudentie van het College is slechts sprake van een zodanige fout indien objectief kan worden vastgesteld dat de aanvankelijke opgave kennelijk fout was, hetgeen het geval is wanneer uit de Aanvraag oppervlakten zelf blijkt dat de gedane opgave niet juist kan zijn. Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat de Aanvraag oppervlakten van appellant geen tegenstrijdigheden bevat en dat deze aanvraag als zodanig niet onlogisch, niet onvolledig en niet inconsequent is ingevuld. Uit de aanvraag oppervlakten valt niet anders af te leiden dan dat appellant de percelen 6, 7 en 8 in hun geheel als voederareaal wenste op te geven.
Nu er geen sprake is van een manifeste fout in de Aanvraag oppervlakten en verweerder bij een administratieve controle had geconstateerd dat de percelen 6, 7 en 8 door appellant als voederareaal zijn opgegeven, terwijl die eveneens (gedeeltelijk) door de maatschap C en D als zodanig werden opgegeven, kunnen deze percelen op grond van het bepaalde in artikel 9, vijfde lid, onder b van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen ook niet meer (gedeeltelijk) uit de aanvraag worden teruggetrokken. Dat appellant ten tijde van de betrokken opgaaf niet bekend was met de aanvraag van de maatschap C en D en de betrokken percelen te goeder trouw op de Aanvraag oppervlakten heeft opgevoerd maakt dit niet anders.
Voor zover appellant heeft betoogd dat verweerder ten behoeve van de vaststelling van de geconstateerde oppervlakte onvoldoende feitelijk onderzoek heeft verricht, deelt het College dit oordeel niet. Niet valt in te zien waarom verweerder bij de vaststelling van de geconstateerde oppervlakte niet uit mag gaan van de appellant zelf verstrekte informatie.
Uit het bepaalde in artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) 3887/92 kan het College vervolgens slechts afleiden dat verweerder - nu van de voor voederareaal opgegeven oppervlakte van 114.75 ha. 31.25 ha niet voor registratie als voederareaal in aanmerking komt, waardoor het verschil tussen de opgegeven en de geconstateerde oppervlakte meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt - gehouden was geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toe te kennen.
Het College tekent hierbij aan dat verweerder met het bestreden besluit deze op zich juiste uitkomst bereikt heeft via de rechtens onjuiste, niet op genoemd artikel 9 steunende Pro, tussenstap waarbij het voederareaal op 0 ha is vastgesteld. Het College is van oordeel dat deze onjuiste redenering in deze procedure is op te vatten als een technische onvolkomenheid. Het gaat hier immers om een gebrek van het bestreden besluit zonder verdere materiële betekenis voor de beslechting van dit geschil, waardoor appellant niet in zijn belangen is geschaad.
Anders dan door appellant is betoogd, is de toepassing van de sanctie op grond van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 in het onderhavige geval niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in zijn arrest van 17 juli 1997 in de zaak Farmers Union (C-354/95) voor recht verklaard dat bij onderzoek van artikel 9, tweede lid en verder, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 niet gebleken is van feiten of omstandigheden, die de geldigheid van dit artikel kunnen aantasten, gelet op (onder meer) het evenredigheidsbeginsel. Het Hof maakt hierbij geen onderscheid tussen onregelmatigheden als gevolg van opzettelijk handelen en
onregelmatigheden als gevolg van niet-opzettelijk handelen. Er bestaat, gelet op genoemde uitspraak en de eenduidige bewoordingen van genoemde bepaling, geen aanleiding voor het oordeel dat hierbij nog betekenis toekomt aan de vraag of de geconstateerde onregelmatigheid wel tot gevolg zou hebben gehad dat daardoor meer premie zou zijn verkregen.
Dit betekent dat de via het voederareaal aan de grond gekoppelde premie voor het aanhouden van zoogkoeien terecht door verweerder is afgewezen.
Gelet op het voorgaande is de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2004.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R.P.H. Rozenbrand