Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 03/582 12 augustus 2004
16501 Wet herstructurering varkenshouderij
Regeling voorloperbedrijven varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij ongedateerde brief, bij het College binnengekomen op 26 mei 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 mei 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders weigering een verlaagde korting op haar varkensrecht te berekenen in verband met het bepaalde in artikel 24 van de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) en de Regeling voorloperbedrijven varkenshouderij (hierna: Rvv).
Bij brief van 8 juli 2003 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 5 februari 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij A en de hiervoor genoemde gemachtigde van verweerder zijn verschenen.
Overeenkomstig het besprokene ter zitting heeft verweerder bij brief van 2 maart 2004 antwoord gegeven op de vraag van het College met betrekking tot de verenigbaarheid van de Rvv, in het bijzonder artikel 7, met artikel 24 Whv.
Nadat appellante in de gelegenheid is gesteld te reageren op voormelde brief van verweerder, heeft het College het onderzoek in de zaak gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Het wettelijk kader
Met de inwerkingtreding van de Whv (Wet van 9 april 1998, Stb. 236) op 1 september 1998 is het aantal varkens onderscheidenlijk fokzeugen dat op een bedrijf mag worden gehouden, gebonden aan een maximum, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten varkensrecht onderscheidenlijk fokzeugenrecht, zoals omschreven in artikel 1, onder h, respectievelijk in artikel 1, onder i, van de Whv.
Krachtens artikel 4 van de Whv worden de omvang van het varkensrecht en de omvang van het fokzeugenrecht van een bedrijf bepaald overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk II van de Whv, houdende voorschriften inzake genoemde omvang op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet.
Kort gezegd komen deze voorschriften er op neer, dat het varkensrecht wordt bepaald op grond van het gemiddeld aantal varkens/fokzeugen dat in 1996 blijkens een van de in artikel 5 van de Whv nader gedefinieerde aangiften, formulieren of verklaringen op het bedrijf werd gehouden, verminderd met 10%. Naar keuze van een daartoe aangemeld bedrijf kan als referentiejaar 1995 worden genomen. Het gemiddeld aantal varkens moet in dat geval blijken uit de aangiften, formulieren of verklaringen van 1995. Een en ander is geregeld in de artikelen 6 en 7 van de Whv. In de wet is voorts een aantal uitzonderingen op deze hoofdregel omschreven.
Artikel 24 van de Whv luidt:
"1. In plaats van het in de artikelen 6, 7 en 11 genoemde percentage van 10 geldt een lager percentage en in plaats van het in de artikelen 1 en 8 tot en met 13 genoemde percentage van 90 geldt een hoger percentage voor bedrijven die vanaf 9 juli 1997 tot het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aan een of meer van de volgende voorwaarden voldeden:
a. (…)
d. het bedrijf beschikte over een groen-labelstal;
(…)
2. Het percentage van 10 wordt verminderd met, onderscheidenlijk het percentage van 90 wordt vermeerderd met:
(…)
- indien is voldaan aan de in onderdeel d van het eerste lid genoemde voorwaarde, 5 procentpunten of, indien dit minder is, het aantal procentpunten dat wordt bepaald door 5 te vermenigvuldigen met het aantal varkens dat in groen-label-stallen kan worden gehuisvest en te delen door het varkensrecht zoals dit zonder toepassing van dit artikel zou gelden;
(…)
3. De verlaging van het percentage van 10, onderscheidenlijk de verhoging van het percentage van 90, is uitsluitend van toepassing op daartoe aangemelde bedrijven die aan de in het eerste lid, onderdelen a, b, c of d, genoemde voorwaarden voldoen en dat door overlegging van bescheiden hebben aangetoond. Artikel 7, derde lid, is op deze melding van overeenkomstige toepassing. Bij gebreke van een overeenkomstig artikel 7, derde lid, gedane melding wordt het percentage van 10 niet verlaagd, onderscheidenlijk wordt het percentage van 90 niet verhoogd.
4. (…)
5. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld voor de toepassing van dit artikel, waarbij onder meer aan de toepasselijkheid van het eerste en tweede lid nadere voorwaarden kunnen worden verbonden."
De Rvv luidt voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
c. referentieperiode: periode van 10 juli 1997 tot en met 31 augustus 1998;
(…)
g. groen-labelstal: voor de huisvesting van varkens bestemde stal of stalruimte met een stalsysteem waarvoor een Groen Label als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van het Convenant Groen Label (Stcrt. 1993, 21) is afgegeven.
(…)
Artikel 7
1. Een bedrijf als bedoeld in artikel 24, eerste lid, onderdeel d, van de wet beschikte gedurende de gehele referentieperiode over een groen-labelstal blijkens:
a. de voor de desbetreffende stal gedurende de referentieperiode geldende milieuvergunning, in samenhang met vóór 10 juli 1997 overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer met betrekking tot die stal gedane meldingen, of
b. de met betrekking tot de desbetreffende stal vóór 10 juli 1997 overeen-komstig artikel 4 van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer gedane melding of meldingen, ingeval gedurende de refentieperiode een van deze besluiten op het bedrijf van toepassing was."
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van het in artikel 1 van de Rvv genoemd Convenant Groen Label luidt als volgt:
"1. In deze overeenkomst wordt verstaan onder:
a. Groen Label: verklaring, door de Stichting afgegeven voor een stalsysteem, dat de ammoniakemissie vanuit stallen die zijn gebouwd met toepassing van dat systeem, de grenswaarden voor de ammoniakemissie, die door de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij voor de verlening van een Groen Label zijn vastgesteld, niet overschrijden;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft bij op 24 maart 1997 door de gemeente C ontvangen aanvraag een nieuwe, de gehele inrichting gelegen aan de D-weg te C omvattende, vergunning ingevolge de Wet milieubeheer verzocht.
- Bij besluit van 6 november 1998 is aan appellante een nieuwe milieuvergunning verleend, waaruit blijkt dat de nieuw te bouwen stal 1, alsmede de bestaande stallen 2, 3 en 4 zullen worden voorzien van een groen-labelsysteem.
- Op 2 oktober 1998 heeft Bureau Heffingen van appellante een formulier "Aanmelding Besluit hardheidsgevallen" ontvangen, waarin appellante heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor de hardheidscategorie 3 bij de berekening van het varkensrecht voor haar bedrijf.
- De varkensrechten voor het bedrijf van appellante zijn berekend op basis van hardheidscategorie 3 (artikel 9 (oud) Whv). Hierbij heeft geen verminderde korting plaatsgevonden op grond van het bij en krachtens artikel 24 Whv bepaalde.
- Bij brief van 3 juli 2001 heeft appellante (pro forma) bezwaar gemaakt tegen de berekening van haar varkensrechten en op 27 augustus 2001 heeft zij het bezwaarschrift aangevuld met gronden.
- Op 27 november 2002 heeft de hoorzitting naar aanleiding van het bezwaar plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder gewezen op artikel 24, eerste lid en onder d, Whv, op grond waarvan een varkenshouder die voor de berekening van een lagere korting dan 10% op zijn varkensrechten in aanmerking komt gedurende de gehele (referentie)periode van 10 juli 1997 tot en met 31 augustus 1998 over een groen-labelstal moet hebben beschikt. Om aan te tonen dat een varkenshouder aan deze voorwaarde voldoet is - voorzover van belang - in artikel 7, eerste lid en onder a, van de Regeling bepaald dat voor de desbetreffende stal gedurende genoemde periode een milieuvergunning moet hebben gegolden, waaruit blijkt dat sprake is van een groen-labelstal. Nu de desbetreffende milieuvergunning van appellante pas op 6 november 1998 is verleend, voldoet appellante niet aan de voorwaarde(n) om voor een verminderde korting op het varkensrecht in aanmerking te komen.
4. Het standpunt van appellante
Verweerder acht ten onrechte de datum van de laatstelijk aan appellante verleende milieuvergunning bepalend. Ten tijde van de melding van appellante in het kader van het Besluit hardheidsgevallen (oktober 1998) voldeed het bedrijf al lang aan de voorwaarden van een groen-labelstal. Reeds in 1996 heeft appellante een conceptaanvraag voor een milieuvergunning ingediend en nadat deze akkoord is bevonden is appellante begonnen met het ombouwen van de bestaande stallen tot groen-labelstal.
Ter ondersteuning van haar stelling dat zij wel degelijk gedurende de referentieperiode beschikte over (een) varkensstal(en) die voldoet/voldoen aan de eisen voor een groen-label, heeft appellante gewezen op de door haar reeds met het oog op haar hardheidsmelding aan verweerder toegezonden stukken, waaruit het volgende blijkt.
Op 16 december 1996 heeft het bestuur van de Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw een bijdrage aan appellante toegekend op grond van het Besluit stimulering varkenshouderij; deze bijdrage had betrekking op de door appellante te realiseren verbouw en nieuwbouw van de varkensinrichting. Blijkens een inspectierapport van de afdeling bouwzaken van de gemeente C naar aanleiding van een op 20 mei 1998 gehouden bezoek aan de inrichting zijn op evengenoemde datum geen tekortkomingen met betrekking tot de groen-labelstallen geconstateerd. Voorts blijkt uit een overgelegde factuur en betalingsbewijs dat appellante reeds in maart 1997 30% van de aanneemsom met betrekking tot de ver-/nieuwbouw van de inrichting heeft voldaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of verweerder bij het bestreden besluit op goede gronden heeft beslist dat het bezwaar van appellante ontvankelijk, maar ongegrond is.
5.2 Het (aanvullend) bezwaarschrift heeft geen betrekking op verweerders besluit ten aanzien van appellante toepassing te geven aan hardheidscategorie 3 (artikel 9 (oud) Bhv), maar uitsluitend op het feit dat verweerder bij de berekening van het varkensrecht van appellante de (standaard)korting van 10% heeft toegepast, terwijl appellante meent in verband met de door haar gerealiseerde groen-labelstal(len) aanspraak te kunnen maken op een lagere korting.
Zoals blijkt uit hetgeen hiervoor in 2.1 is weergegeven, is met betrekking tot zogeheten voorloperbedrijven in de regelgeving zelf, in dit geval artikel 24, eerste lid, aanhef en onder d, Whv en de Rvv, geregeld onder welke voorwaarden een lager kortingspercentage geldt. Het College heeft reeds in eerdere uitspraken overwogen (onder meer de uitspraak in van
1 juni 1999 in de zaak Rooks e.a., AB 1999, 315, en de uitspraak van 8 juni 2004 in zaak AWB 03/435, www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AP1560) dat een mededeling van Bureau Heffingen inzake de hoogte van varkensrechten geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In dit artikellid wordt een besluit gedefinieerd als: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling, gericht op enig rechtsgevolg.
Dat in bepaalde gevallen, zoals bijvoorbeeld in artikel 7 Whv en het thans in geding zijnde artikel 24 Whv, de hoogte van het varkensrecht mede afhangt van een melding bij Bureau Heffingen brengt op zich niet mee dat de gegevens die bij zodanige melding door de belanghebbende of zijn rechtsvoorganger zijn verstrekt, aan enige nadere beoordeling zijn te onderwerpen. Aan de hieromtrent door verweerders Bureau Heffingen gedane mededelingen komt derhalve, uitgaande van het stelsel van die toepasselijke wettelijke voorschriften, geen andere betekenis toe dan die van inlichtingen over deze berekeningen en registraties en kan ook geen andere betekenis toekomen.
Het College neemt bij het vorenoverwogene in aanmerking dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Whv (o.a. TK 1997-1998, 25 746, nr. 3, p. 22 en p. 50-51, alsmede EK 1997-1998, 25 746, nr. 192c, p. 18-19 en nr. 192f, p. 11), blijkt dat de wetgever - uitdrukkelijk - heeft beoogd aan een mededeling als de onderhavige omtrent de berekening van de uit de wet voortvloeiende omvang van het varkens- onderscheidenlijk fokzeugenrecht en registratie geen rechtsgevolg te verbinden, anders dan voor een ambtshalve vaststelling van de omvang van het varkensrecht, die is neergelegd in artikel 26 Whv. In de wetsgeschiedenis is dit ook expliciet tot uitdrukking gebracht.
5.3 Uit het vorenoverwogene volgt dat de (hier aan de orde zijnde) berekening van het varkensrecht geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb is, zodat verweerder het daartegen gerichte bezwaar van appellante ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met voormeld artikel 1:3 alsmede met artikel 7:11 Awb.
Gelet hierop zal het College het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Uit een oogpunt van proceseconomie zal het College zelf in de zaak voorzien en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
De door appellante voor het overige aangevoerde argumenten kunnen dientengevolge in beroep niet worden beoordeeld.
5.4 Voorzover appellante van mening is dat verweerder onrechtmatig jegens haar handelt, omdat artikel 24, eerste lid, aanhef en onder d, Whv voor de toepasselijkheid van een lager kortingspercentage - anders dan artikel 7 Rvv - niet als voorwaarde stelt dat de aanwezigheid van (een) groen-labelstal(len) dient te blijken uit een ten aanzien van de gehele referentieperiode geldende milieuvergunning, dient zij zich terzake met een vordering tot de burgerlijke rechter te wenden.
5.5 Het College overweegt dat het door appellante betaalde griffierecht door verweerder dient te worden vergoed. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College, nu niet is gebleken van daarvoor in aanmerking komende kosten, geen aanleiding.
Beslist wordt als volgt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden
besluit;
- wijst appellante er op dat zij zich in verband met de door haar gestelde onrechtmatigheid uitsluitend met een vordering tot
de burgerlijke rechter kan wenden;
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,-- (zegge: tweehonderd tweeëndertig
euro) aan haar vergoedt, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die dit bedrag aan appellante
dient te betalen.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Venekamp, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2004.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Venekamp