Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/1015 17 november 2004
5210 Regeling stimulering biologische produktiemethode
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. K.J.H. Terwal, werkzaam bij LASER.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 18 augustus 2003, bij het College binnengekomen op 19 augustus 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 juli 2003. Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren gericht tegen het besluit van 24 juli 2002 tot intrekking van de eerdere subsidieverlening aan appellante krachtens de Regeling stimulering biologische productiemethode (hierna: de Regeling) en tot het alsnog afwijzen van haar aanvraag, deels gegrond en deels ongegrond verklaard en het besluit van 24 juli 2002 gehandhaafd.
Bij brief van 30 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 28 september 2004 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Op 8 oktober 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar appellante en de gemachtigde van verweerder zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ten tijde van de subsidieverlening luidde de Regeling, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
De minister kan ter vermindering van de belasting voor het milieu en de natuur door de landbouw op grond van de volgende bepalingen een subsidie verstrekken ten behoeve van de biologische produktiemethode en van de biologische teelt van veevoedergewassen.
Artikel 3
1. De subsidie kan slechts worden verleend aan natuurlijke personen en rechtspersonen, indien:
a. zij voor eigen rekening en risico een landbouwbedrijf exploiteren;
b. de natuurlijke persoon dan wel de directeur/bedrijfsleider op het tijdstip van het indienen van de aanvraag tot subsidieverlening voor eigen rekening en risico als eigenaar, gerechtigde of, in het in artikel 4 bedoelde geval, als pachter een landbouwbedrijf exploiteert;
(…)
Artikel 4
1. Indien de aanvrager het landbouwbedrijf geheel of gedeeltelijk pacht dan wel op het landbouwbedrijf of op een gedeelte daarvan een gebruiksrecht heeft, kan de subsidie slechts worden verleend indien de pachter of de gerechtigde gedurende de periode waarvoor de verplichtingen zijn aangegaan, een gebruiksrecht heeft ten aanzien van de grond waarop het biologisch teeltplan van toepassing is.
(…)
Artikel 5
1. Een subsidie kan slechts worden verleend indien de aanvrager zich verplicht om gedurende een periode van vijf jaren:
a. het gehele landbouwbedrijf dan wel een of meer van de productierichtingen, bedoeld in artikel 1, onderdeel f, te gaan voeren overeenkomstig het biologisch teeltplan (…)
2. De periode van vijf jaren geldt voor elk afzonderlijk perceel waarop de aanvraag tot subsidieverlening betrekking heeft.
(…) "
Ten tijde van het nemen van het besluit van 24 juli 2002 bevatte de Regeling, voorzover hier van belang, de volgende bepaling:
" Artikel 12
(…)
3. De subsidieverlening of -vaststelling wordt ingetrokken voor het betrokken verplichtingenjaar indien bij controle blijkt dat de oppervlakte waarvoor de aanvraag tot subsidieverlening is ingediend ten minste 2% en ten minste 20 are doch ten hoogste 10% en ten hoogste 2 hectare groter is dan de bij de controle geconstateerde oppervlakte.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 1 mei 2001 heeft appellante bij verweerder een aanvraag om subsidie krachtens de Regeling ingediend. De aanvraag ziet op de omschakeling van de teelt op een vijftiental percelen naar een biologische productiemethode.
- Bij besluit van 27 juli 2001 heeft verweerder aan appellante subsidie verleend, uitgezonderd voor de percelen genummerd 1 tot en met 10. Verweerder heeft in het besluit bepaald dat de verplichtingen voortvloeiend uit de Regeling op 27 juli 2001 ingaan.
- Tegen de weigering van subsidie voor de percelen 1 tot en met 10 heeft Alfa Accountants en Adviseurs BV (hierna: Alfa) namens appellante op 30 augustus 2001 bij verweerder bezwaar gemaakt. Bij dat bezwaarschrift was een machtiging gevoegd, waarin appellante, voor zover hier van belang, Alfa machtigde de subsidieaanvraag in het kader van de Regeling te verzorgen en met betrekking tot de beslissing op de aanvraag een bezwaar- of beroepschrift in te dienen.
- Op 14 november 2001 en 7 januari 2002 heeft een medewerker van de Algemene Inspectiedienst het bedrijf van appellante bezocht ter controle van de naleving van de Regeling.
- Bij brief van 14 december 2001 heeft appellante verweerder bericht dat zij de aanvraag van 1 mei 2001 wenste in te trekken wat betreft de percelen genummerd 12 en 13.
- Bij besluit van 24 juli 2002 heeft verweerder het besluit tot subsidieverlening ingetrokken en de aanvraag om subsidie alsnog afgewezen. Daarbij heeft verweerder, voorzover hier van belang, het volgende overwogen:
" Na het eerste controlebezoek door de AID heeft u op 14 december 2001 de percelen 12 en 13 teruggetrokken uit de aanvraag. De intrekbrief is op 19 december 2001 door mij ontvangen. De intrekking is geschied ná het eerste controlebezoek door de AID. Volgens uw toelichting heeft de verpachter verzuimd de pachtovereenkomst ter registratie aan te bieden aan de grondkamer. Ondanks de beschreven koopoptie in de pachtovereenkomst en de schriftelijke aankoop van de grond weigert de eigenaar vervolgens de grond te leveren voor verkoop. De eigenaar heeft het perceel aan een derde te koop aangeboden.
Op 6 maart 2002 en vervolgens op 10 april 2002 heb ik u schriftelijk verzocht een kopie van de pachtovereenkomst alsmede een kopie van de aankoop van de grond te overleggen. Ondanks het herhaalde verzoek zijn de gevraagde bewijsstukken niet door u overgelegd.
Uiteindelijk werd door de controleur van de AID een kopie van de pachtovereenkomst met betrekking tot de percelen 12 en 13 aan LASER verstrekt. Uit de pachtovereenkomst blijkt dat er slechts sprake is van een teeltpachtovereenkomst voor de duur van 7 maanden (1 april 2001/ 1 november 2001). Overigens is de eigenaar de teeltpachtovereenkomst aangegaan met de heer C en bovendien waren deze percelen in gebruik bij de heer C. Uit de teeltpachtovereenkomst blijkt niet dat er sprake is van een optie tot koop. Deze gronden zijn in tijdelijk gebruik (losse gronden) en komen niet voor een bijdrage in aanmerking. De betreffende percelen voldoen niet aan de voorwaarden van de regeling.
(…)
Uit nader onderzoek blijkt dat u onjuiste informatie hebt verstrekt. De voorwaarden met betrekking tot gronden in tijdelijk gebruik (losse gronden) (…) staan duidelijk in de brochure omschreven. U heeft kennis kunnen nemen van de voorwaarden van de regeling. De percelen 12 tot en met 15 voldoen niet aan de voorwaarden van de Regeling stimulering biologische productiemethode. (…) "
- Tegen dit besluit heeft appellante op 31 juli 2002 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
- Bij besluit van 16 oktober 2002 heeft verweerder beslist op de bezwaren tegen de gedeeltelijke weigering van subsidie.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Verweerder heeft dit eerst, bij brief van 30 juni 2003, aan Alfa gezonden en vervolgens, bij brief van 9 juli 2003, aan appellante persoonlijk.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit overweegt verweerder dat appellante op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel b, van de Regeling niet gerechtigd is subsidie te ontvangen voor de percelen 12 en 13, aangezien zij ten tijde van de indiening van de subsidieaanvraag geen eigenaar, pachter of gebruiksgerechtigde was van de percelen. Verweerder is van oordeel dat de subsidieverlening in haar geheel dient te blijven ingetrokken op grond van artikel 12, derde lid, van de Regeling, dus ook wat betreft de percelen 14 en 15 die wel voor subsidie in aanmerking zouden komen, aangezien het verschil tussen de oppervlakte waarvoor de subsidieaanvraag is ingediend, en de bij de controle geconstateerde oppervlakte groter is dan 10%. Volgens verweerder vloeit uit artikel 12, derde lid, van de Regeling voort dat indien de afwijking groter is dan 10%, de subsidieverlening in haar geheel wordt ingetrokken. Verweerder is daarom van oordeel dat het besluit van 24 juli 2002 in stand dient te blijven.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert tegen het bestreden besluit aan dat verweerder er ten onrechte van uitgaat dat een aanvrager reeds ten tijde van het indienen van de aanvraag eigenaar, pachter of gebruiksgerechtigde moet zijn van de percelen waarvoor subsidie wordt gevraagd; een bepaling met die inhoud ontbreekt in de Regeling. Appellante wijst erop dat verweerder de verplichtingenperiode van vijf jaar, genoemd in artikel 4, eerste lid, van de Regeling, laat ingaan in het jaar na het jaar waarin de aanvraag is ingediend. Nu de aanvraag dateert uit 2001, is de verplichtingenperiode in 2002 ingegaan, aldus appellante. Zij stelt begin 2002 eigenaar en gebruiksgerechtigde te zijn geworden van 5,7 ha grond. Appellante meent dat verweerder op grond hiervan hoogstens een afwijking van 4,21% had mogen constateren. Nu die afwijking onder de grens van 10% valt, hadden de percelen 14 en 15 wel degelijk voor subsidieverlening in aanmerking moeten komen, aldus appellante.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College dient allereerst de vraag te beantwoorden of het beroep van appellante ontvankelijk is. Appellante heeft het beroepschrift namelijk ingediend op een tijdstip waarop meer dan zes weken waren verlopen na de toezending van het bestreden besluit aan Alfa, maar minder dan zes weken na de toezending aan haar persoonlijk. Daarom dient te worden beoordeeld op welk moment verweerder het besluit heeft bekendgemaakt op de voorgeschreven wijze, als bedoeld in artikel 6:8, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht.
De machtiging van Alfa die appellante heeft afgegeven in het kader van de bezwaarprocedure tegen de weigering van subsidie voor de percelen 1 tot en met 10, was blijkens de bewoordingen ervan beperkt tot de procedure inzake het besluit op de aanvraag om subsidie. Verder moet worden vastgesteld dat verweerder in de procedure die leidde tot het primaire besluit van 24 juli 2002, de correspondentie steeds met appellante persoonlijk heeft gevoerd. Ook het besluit van 24 juli 2002 heeft verweerder aan appellante persoonlijk gezonden en appellante persoonlijk heeft daartegen bezwaar gemaakt. Ook overigens is niet gebleken dat appellante Alfa had gemachtigd om haar te vertegenwoordigen in de procedure die tot het bestreden besluit heeft geleid. Aldus vormt de toezending van het bestreden besluit aan Alfa geen bekendmaking als bedoeld in artikel 3:41, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht en is het bestreden besluit pas bekendgemaakt door toezending aan appellante persoonlijk. Nu appellante het beroepschrift heeft ingediend binnen zes weken na bekendmaking van het besluit, is het tijdig ingediend. Het beroep is daarom ontvankelijk.
5.2 Uit de bewoordingen van het besluit van 24 juli 2002 maakt het College op dat verweerder aanvankelijk heeft besloten de subsidieverlening in te trekken om de reden dat appellante in de aanvraag ten onrechte had vermeld pachter te zijn van de percelen 12 en 13. Daardoor zou verweerder haar voor deze percelen ten onrechte subsidie hebben verleend. Aldus was het besluit van 24 juli 2002 gebaseerd op artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, Algemene wet bestuursrecht.
Uit de overwegingen van het bestreden besluit maakt het College op dat verweerder de grondslag van de intrekking vervolgens heeft gewijzigd in die zin dat deze thans wordt gevormd door artikel 12, derde lid, van de Regeling. Die bepaling kan evenwel blijkens de bewoordingen uitsluitend van toepassing zijn als het verschil tussen de oppervlakte waarvoor de aanvraag tot subsidieverlening is ingediend, en de bij de controle geconstateerde oppervlakte ten hoogste 10% en ten hoogste 2 ha is. Het College overweegt te dien aanzien het volgende.
Anders dan appellante meent, tellen ook de percelen 12 en 13 mee bij de bepaling van de oppervlakte waarvoor de aanvraag tot subsidieverlening is ingediend. Ten tijde van de indiening van de brief van 14 december 2001 waarmee appellante de schrapping uit de aanvraag van de percelen 12 en 13 beoogde, was reeds op de aanvraag van appellante beslist. Reeds om die reden was intrekking van de aanvraag niet meer mogelijk.
Verder moet worden vastgesteld dat de percelen 12 en 13 niet kunnen worden meegerekend bij de bepaling van de geconstateerde oppervlakte. In het besluit tot subsidieverlening is namelijk bepaald dat de verplichtingenperiode bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Regeling op 27 juli 2001 inging. Nu appellante tegen dit onderdeel van de subsidieverlening geen rechtsmiddel heeft ingesteld, dient van de juistheid van deze datum te worden uitgegaan, op welke datum appellante geen eigenaar, gerechtigde of pachter van de percelen 12 en 13 was.
Uit het bovenstaande volgt dat verweerder bij de berekening van het verschil tussen de oppervlakte waarvoor de aanvraag tot subsidieverlening is ingediend, en de bij de controle geconstateerde oppervlakte op zichzelf juiste uitgangspunten heeft gehanteerd. Nu volgens die berekening het verschil meer dan 10% bedraagt, had verweerder echter geen toepassing mogen geven aan artikel 12, derde lid, van de Regeling, aangezien die bepaling in een geval als hier aan de orde niet van toepassing is. Het bestreden besluit ontbeert daarom, in strijd met artikel 7:12 Algemene wet bestuursrecht, een deugdelijke motivering.
Het College overweegt in dit verband dat de toetsing aan artikel 4:48, eerste lid, onder c, Algemene wet bestuursrecht een andere is dan de toetsing aan artikel 12, derde lid, van de Regeling. Ingevolge artikel 4:48, eerste lid, onder c, Algemene wet bestuursrecht dient verweerder immers, anders dan bij toepassing van artikel 12, derde lid, van de Regeling, een belangenafweging te maken bij de beoordeling of hij gebruik maakt van de bevoegdheid tot intrekking, die artikel 4:48, eerste lid, onder c, Algemene wet bestuursrecht hem toekent.
5.3 Uit het bovenstaande volgt dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal, met toepassing van een belangenafweging als hiervoor bedoeld opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen.
Niet is gebleken van proceskosten waarin verweerder op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht veroordeeld dient te worden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 9 juli 2003;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw een besluit te nemen op het bezwaar van appellante;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door appellante betaalde griffierecht van € 116,-- (zegge honderdzestien euro)
aan haar moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, mr. C.M. Wolters en mr. F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 november 2004.
w.g. M.J. Kuiper w.g. M.B.L. van der Weele