Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 03/1314 12 november 2004
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. B.T. Goerdat, werkzaam bij verweerders agentschap LASER.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 20 oktober 2003, bij het College binnengekomen op 23 oktober 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 september 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit van 17 december 2002 om hem geen subsidie toe te kennen in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen, ongegrond verklaard.
Nadat verweerder bij brief van 17 december 2003 de op deze procedure betrekking hebbende stukken heeft overgelegd, heeft hij op 26 januari 2004 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 6 februari 2004 heeft het College verweerder om nadere informatie gevraagd en bij brief van 26 februari 2004 heeft verweerder het College de gevraagde informatie doen toekomen.
Op 20 augustus 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Hierbij hebben appellant in persoon en verweerder bij monde van zijn gemachtigde hun standpunten nader toegelicht. Aan de zijde van appellant was tevens aanwezig B, de huidige bedrijfsleider van appellant.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb 2001, L327, blz. 11; hierna: Verordening), was ten tijde en voorzover hier van belang onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 8 - Wijzigingen in de steunaanvraag "oppervlakten"
(…)
3. Wanneer de bevoegde instantie het bedrijfshoofd reeds in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in zijn steunaanvraag, of van haar voornemen bij hem een controle ter plaatse uit te voeren, waarbij vervolgens onregelmatigheden worden ontdekt, mogen met betrekking tot de betrokken percelen landbouwgrond geen toevoegingen of wijzigingen overeenkomstig de leden 1 en 2 worden aangebracht.
Artikel 14 - Intrekking van steunaanvragen
1. Een steunaanvraag kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken.
Wanneer echter de bevoegde instantie het bedrijfshoofd reeds in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in zijn steunaanvraag, of van haar voornemen bij hem een controle ter plaatse uit te voeren, waarbij vervolgens onregelmatigheden worden ontdekt, mogen de bij de onregelmatigheden betrokken gedeelten van de aanvraag niet worden ingetrokken.
(…)
Artikel 31 - Berekeningsgrondslag
(…)
2. Wanneer de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle of een controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag, onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
(…)
Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
(…)
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)"
De Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: Regeling) luidde ten tijde en voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 6
1. Om voor een subsidie in aanmerking te komen dient de producent bij LASER een aanvraag oppervlakten in.
2. Een aanvraag oppervlakten heeft betrekking op alle percelen die behoren tot het bedrijf van de producent.
Artikel 9
(…)
5. De aanvraag oppervlakten kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken, echter indien LASER, de AID of het productschap de producent in kennis heeft gesteld van:
a. onregelmatigheden in zijn aanvraag oppervlakten, of
b. het voornemen bij hem een controle ter plaatse uit te voeren, waarbij vervolgens onregelmatigheden worden ontdekt, mogen de bij de onregelmatigheden betrokken gedeelten van de aanvraag niet worden ingetrokken.
(…)
Artikel 11a
1. De in artikel 32 tot Pro en met 35 van verordening 2419/2001 bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing:
(…)
b. op die onderdelen van de aanvraag oppervlakten ten aanzien waarvan een producent, nadat hij heeft vastgesteld dat zijn aanvraag fouten bevat of niet langer juist is, LASER daarvan schriftelijk in kennis stelt, tenzij de producent door LASER, de AID of het productschap in kennis is gesteld van het voornemen bij hem een controle ter plaatse te verrichten of reeds over onregelmatigheden in de betrokken aanvraag is ingelicht.
Artikel 12
1. Behoudens de gevallen waarin artikel 34, 34a of de kortingen en uitsluitingen, bedoeld in artikel 32 tot Pro en met 35 van verordening 2419/2001 van toepassing zijn, vervalt het recht op een subsidie naar de mate van de ernst en omvang van de geconstateerde overtreding indien blijkt dat de producent een of meer bepalingen van de raadsverordening, van de in artikel 1 genoemde Pro verordeningen of van deze regeling geheel of gedeeltelijk niet heeft nageleefd of indien bij zijn aanvraag tot subsidieverlening onjuiste gegevens zijn verstrekt.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 15 mei 2002 heeft verweerder van appellant een formulier 'Gecombineerde Opgave 2002' ontvangen, waarin appellant in het kader van de Regeling subsidie aanvraagt voor 14,80 hectare snijmaïs (gewascode: 259) en 4,50 hectare wintertarwe (gewascode 233).
- Bij brief van 8 juli 2002 heeft verweerder appellant medegedeeld dat bij controle van de ingezonden 'Gecombineerde Opgave 2002' onvolkomenheden zijn geconstateerd en de mogelijkheid geboden deze te herstellen. Met betrekking tot het opgegeven perceel 5 van appellant met een oppervlakte van 5,70 hectare heeft verweerder, blijkens deze brief, geconstateerd dat appellant een ongeldige combinatie van gewascode en bijdragecode heeft gebruikt (= code 111), alsmede dat hij heeft verzuimd een bijdragecode in te vullen (= code 121).
- Op 23 juli 2002 heeft verweerder van appellant een gecorrigeerd formulier 'Gecombineerde Opgave 2002' ontvangen.
- Bij brief van 3 oktober 2002 heeft verweerder appellant medegedeeld dat na beoordeling van de aanvraag is gebleken dat deze onvolledig en/of (deels) onjuist is. In deze brief is verder onder meer het volgende opgenomen:
"(…)
Op uw aanvraagformulier heeft u op uw Overzicht Gewaspercelen 2002 het volgende gewasperceel opgegeven:
Volgnr. (…) Bijdragecode Gewascode Gewasnaam Aangevraagde Oppervlakte (are)
5 (…) 845 259 snijmaïs 570
Uit teledetectieonderzoek is echter gebleken dat dit perceel gedeeltelijk of geheel overlapt met het perceel van een andere aanvrager.
LASER is voornemens bij de berekening van de bijdrage de door u opgegeven oppervlakte van perceel 5 terug te brengen tot 0 are. Deze aanpassing van de oppervlakte kan tot gevolg hebben dat u een sanctie krijgt opgelegd.
(…)"
- Bij brief van 10 oktober 2002 is verweerder namens appellant verzocht het door appellant opgegeven perceel 5 met een oppervlakte van 5,70 hectare uit de aanvraag van appellant te verwijderen.
- Bij besluit van 17 december 2002 heeft verweerder de aanvraag om akkerbouwsteun afgewezen, op grond van de overweging dat bij een administratieve en/of een fysieke controle is gebleken dat de opgegeven perceelsgegevens niet overeenkomen met de door LASER vastgestelde situatie. Bij zijn besluitvorming is verweerder uitgegaan van een (totale) aangevraagde oppervlakte van 19,30 hectare en een geconstateerde oppervlakte van 13,60 hectare. Het geconstateerde verschil van 5,70 hectare vormt 41,91% van de geconstateerde oppervlakte van de aanvraag.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 2 januari 2003, aangevuld bij brief van 25 januari 2003 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Het standpunt van verweerder, zoals dat in het bestreden besluit en in het verweerschrift is verwoord, luidt als volgt.
Perceel 5 met een oppervlakte van 5,70 hectare is door meerdere aanvragers voor akkerbouwsteun opgegeven. Op grond van artikel 9, vijfde lid, van de Regeling is het geheel of gedeeltelijk terugtrekken van een aanvraag niet meer mogelijk nadat een onregelmatigheid is geconstateerd of een (fysieke) controle van het betrokken perceel heeft plaatsgevonden. Bij brief van 3 oktober 2002 is appellant mededeling gedaan dat bij controle ten aanzien van genoemd perceel 5 een onregelmatigheid is geconstateerd en om die reden kon dit perceel op 10 oktober 2002 niet meer uit de aanvraag van appellant worden teruggetrokken.
Aangezien het verschil tussen de (totale) door appellant aangevraagde oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte 41,91%, en dus groter dan 30%, van de geconstateerde oppervlakte van de aanvraag is, heeft verweerder de steunaanvraag van appellant terecht afgewezen.
De omstandigheid dat de toenmalige bedrijfsleider van appellant buiten medeweten van appellant de premierechten met betrekking tot perceel 5 aan C c.s. te Y had toegezegd en appellant later te goeder trouw ditzelfde perceel voor akkerbouwsubsidie heeft opgegeven, kan niet leiden tot een geslaagd beroep op overmacht aan de zijde van appellant. Fouten van werknemers in de uitoefening van hun werkzaamheden begaan, blijven in beginsel voor rekening en risico van de werkgever/ ondernemer. In de optiek van verweerder is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in het onderhavige geval op dit punt anders zou moeten worden geoordeeld.
In zijn reactie op het verzoek van het College om nadere informatie heeft verweerder bij brief van 26 februari 2004 onder meer het volgende naar voren gebracht:
"(…)
Aanvankelijk heeft appellant in zijn Aanvraag oppervlakten 2002 geen bijdragecode vermeld bij enkele percelen, waaronder het perceel met volgnummer 5.
(…)
Op 23 juli 2002 heeft LASER de toegezonden kopie van het overzicht gewaspercelen retour ontvangen, waarop appellant met blauwe balpen alsnog de ontbrekende bijdragecodes heeft ingevuld.
Appellant heeft bij alle percelen waar de bijdragecode ontbrak, bijdragecode 875 ingevuld. Dit betekent dat de betreffende percelen alle zijn opgegeven voor een HPA-regeling, dan wel zonder bijdrage. De bijdragecode 875 bij gewascode 259 (maïs) levert echter een ongeldige combinatie gewascode - bijdragecode op.
In het dossier bevindt zich tevens weer een kopie van deze kopie, waarop de - ongeldige - bijdragecode 875 bij het maïsperceel met volgnummer 5 met zwarte stift is gewijzigd in een toegestane bijdragecode, te weten code 845 (akkerbouwbijdrage).
In het dossier bevindt zich ook een 'reactieformulier' waarop een medewerker van LASER de inhoud van de op 23 juli 2002 ontvangen reactie van appellant op de brief van 8 juli 2002 weergeeft. Appellant heeft volgens de betreffende medewerker bij onder meer het perceel met volgnummer 5 "een geldige combinatie gewas- en bijdragecode" opgegeven.
Het voorgaande doet vermoeden dat appellant zelf de bijdragecode van 875 in 845 heeft gewijzigd. Het probleem is echter dat dit niet kan zijn gebeurd voor 23 juli 2002, en dat uit het dossier niet blijkt wanneer dit dan wel is gebeurd. Immers, op de kopie waarop bijdragecode 875 achter het perceel met volgnummer 5 staat, staat een ontvangststempel d.d. 23 juli 2002. De tweede kopie, waarop bijdragecode 875 is gewijzigd in 845, is duidelijk een kopie van de eerste kopie, inclusief de ontvangststempel d.d. 23 juli 200[2]. De medewerker van LASER die het reactieformulier heeft ingevuld, is overigens niet meer werkzaam bij LASER, zodat ook deze geen duidelijkheid hieromtrent kan verschaffen.
Als de wijziging van bijdragecode 875 in 845 door appellant is aangebracht, dan kan het niet anders zijn dan dat de tweede kopie (op zijn vroegst onmiddellijk na ontvangst op 23 juli 2002 dan wel op een later tijdstip naar appellant is gestuurd, en dat er na ontvangst van deze tweede kopie hier geen nieuwe ontvangststempel op is geplaatst. Ook is in dat geval niet duidelijk welke brief van LASER deze tweede kopie heeft begeleid.
Het is derhalve niet geheel uitgesloten dat een medewerker van LASER de laatste wijziging heeft aangebracht. Aannemelijk is dit echter niet, aangezien een dergelijke wijziging zich geenszins leent voor ambtshalve aanbrenging. Het beleid in deze is dan ook dat dergelijke wijzigingen altijd door de aanvrager zelf worden aangebracht, naar aanleiding van een 'niet-acceptatiebrief' van LASER. Voorts worden wijzigingen welke wel door medewerkers van LASER worden aangebracht, met rode pen ingevuld en wordt er een paraaf van de betreffende medewerker voor de bewuste wijziging geplaatst. Ook hiervan is in casu geen sprake.
Dat de betreffende wijziging door een medewerker van LASER is aangebracht naar aanleiding van een telefoongesprek met appellant, is evenmin waarschijnlijk, aangezien zich geen telefoonnotitie in het dossier bevindt.
Indien desondanks toch aangenomen zou moeten worden dat appellant ten aanzien van het perceel met volgnummer 5 geen andere wijziging in zijn aanvraag heeft aangebracht dan het invullen van bijdragecode 875, dan zou dit de navolgende consequenties hebben.
Appellant zou wederom zijn verzocht zijn aanvraag bij het betreffende perceel zodanig aan to passen, dat er een geldige combinatie gewas- en bijdragecode ontstaat. Hiertoe zou bijdragecode 875 kunnen worden gewijzigd in 845, 805 of 999. Indien de bijdragecode zou zijn gewijzigd in 999 (geen bijdrage), dan zou het feit dat de geconstateerde oppervlakte van dit perceel op 0,00 hectare is gezet, geen consequenties hebben gehad voor de overige, aangevraagde percelen. Bij toepassing van de sancties ex artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 worden namelijk alleen percelen meegenomen die voor een akkerbouwbijdrage dan wel voor voederareaal zijn opgegeven. Wijziging van de bijdragecode in 805 (voederareaal) had derhalve dezelfde consequenties gehad als wijziging in bijdragecode 845.
(…)
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep onder meer het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft terecht geconstateerd dat het in de aanvraag geduide perceel 5 eveneens door C c.s. te Y - en dus dubbel - voor subsidie is aangevraagd, maar verweerder heeft naar aanleiding van die vaststelling ten onrechte besloten de aanvraag om akkerbouwsteun van appellant af te wijzen. Appellant heeft zijn aanvraag oppervlakten te goeder trouw ingediend. C had bouwland van appellant in gebruik, maar naar beste weten van appellant waren de premierechten op naam van appellant blijven staan. In oktober 2002 is appellant uit informatie van de zijde van C echter gebleken dat de ten tijde van de premieaanvraag functionerende bedrijfsleider van appellant, die in augustus 2002 met de nodige problemen bij appellant is vertrokken, de premierechten met betrekking tot het desbetreffende perceel buiten medeweten van appellant aan C had toegezegd. Dit vormt voor appellant een situatie van overmacht.
Ter zitting heeft appellant aangegeven dat hijzelf noch zijn huidige bedrijfsleider op enig moment de bijdragecode 845 op het aanvraagformulier heeft ingevuld. Van de zijde van appellant is enkel bijdragecode 875 op het door hem retour ontvangen aanvraagformulier ingevuld. Dit formulier is op 15 juli 2002 door de toenmalige bedrijfsleider ondertekend en op 23 juli 2002 door verweerder ontvangen. Nadien heeft appellant geen wijzigingen in het aanvraagformulier meer doorgevoerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Uit verweerders brief aan appellant van 3 oktober 2002 blijkt dat verweerder bij de besluitvorming in dezen is uitgegaan van een situatie, waarin appellant bij zijn aanvraag oppervlakten ten aanzien van genoemd perceel 5 bijdragecode 845 (akkerbouwsteun) en gewascode 259 (snijmaïs) heeft ingevuld.
Bij brief van 17 december 2003 heeft verweerder het College echter een namens appellant ondertekend en door verweerder op 23 juli 2002 voor ontvangst gestempeld formulier 'Gecombineerde Opgave 2002' doen toekomen, waarop ten aanzien van dit perceel bijdragecode 875 (HPA-regelingen dan wel geen bijdrage) en gewascode 259 (snijmaïs) was ingevuld.
Vervolgens heeft verweerder het College bij brief van 26 februari 2004 een kopie van evengenoemd door hem op 23 juli 2002 voor ontvangst gestempelde formulier 'Gecombineerde Opgave 2002' toegezonden, waarin naast gewascode 259 (snijmaïs) in plaats van bijdragecode 875 bijdragecode 845 (akkerbouwsteun) is vermeld.
Gelet op deze discrepantie ziet het College zich gesteld voor de vraag welke bijdragecode appellant op het formulier 'Gecombineerde Opgave 2002' met betrekking tot perceel 5 heeft ingevuld en of hij aldus verweerder al dan niet om toekenning van akkerbouwsteun voor dat perceel heeft verzocht. Indien appellant met betrekking tot perceel 5 bijdragecode 875 heeft ingevuld, en in combinatie met gewascode 259 dus een ongeldige combinatie gewascode - bijdragecode ontstaan is, leidt dat tot de conclusie dat appellant niet geacht kan worden dit perceel voor akkerbouwsteun in aanmerking gebracht te hebben en geen daartoe strekkende aanvraag heeft ingediend.
5.2 Bij gebreke van feiten en omstandigheden die tot een ander oordeel nopen, stelt het College vast dat de ten aanzien van perceel 5 op het formulier 'Gecombineerde Opgave 2002' doorgevoerde wijziging van bijdragecode 875 in 845 heeft plaatsgevonden op een moment gelegen ná 23 juli 2002, zijnde de laatstbekende datum waarop verweerder dit formulier voor ontvangst heeft gestempeld. Nu deze wijziging dus heeft plaatsgevonden op een moment dat dit formulier zich onder de hoede en in de macht van verweerder bevond, dienen naar het oordeel van het College de gevolgen van de bestaande onduidelijkheid ten aanzien van de vraag wie voor bedoelde wijziging verantwoordelijk is voor rekening en risico van verweerder te blijven. Het had op de weg van verweerder gelegen ter zake een deugdelijke administratie te voeren. Hetgeen verweerder in dit verband heeft aangevoerd, leidt het College niet tot een ander oordeel.
Het vorenstaande brengt mee dat appellant geacht moet worden voor genoemd perceel 5 geen akkerbouwsteun te hebben aangevraagd. Derhalve moet ervan uitgegaan worden, dat appellant slechts voor 13,60 hectare akkerbouwsteun heeft aangevraagd. Nu ook 13,60 hectare door verweerder geconstateerd is, komt appellant voor de gehele door hem gevraagde steun in aanmerking.
5.3 De conclusie moet luiden dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellant dienen te beslissen.
5.4 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellant te beslissen;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden appellant het betaalde griffierecht ad € 116,-- (zegge: honderd zestien euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 november 2004.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.S. Hoppener