Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/309 9 december 2004
13705 Wet tarieven gezondheidszorg
Ziekenhuizen
Uitspraak in de zaak van:
Het Diaconessenhuis, te Leiden, appellante,
gemachtigde: mr. R. Lever, advocaat te Leiden,
tegen
Het College Tarieven Gezondheidszorg, verweerder,
gemachtigde: mr. G.J.R. de Groot, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 10 maart 2003, bij het College binnengekomen op 11 maart 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 februari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, dat was gericht tegen de afwijzing van haar verzoek om een vordering inzake vakantiegeld ter grootte van fl. 766.877, - in de tarieven te mogen verwerken.
Appellante heeft bij brief van 9 april 2003 de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 6 juni 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 22 maart 2004 heeft appellante nadere stukken in het geding gebracht.
Op 28 oktober 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante zijn verschenen haar gemachtigde, alsmede M. Draak en drs. J.G. den Hollander. Namens verweerder zijn verschenen mr. C. Velink, advocate te Den Haag, mr. M. Debets en M. van der Kolk.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Tot en met 1982 werden in de tarieven van ziekenhuizen de exploitatiekosten over een periode van twaalf maanden verrekend. Afhankelijk van de wijze van boeking van het ziekenhuis, had het tot de exploitatiekosten behorende bedrag aan vakantiegeld betrekking op een kalenderjaar of op de periode juni (jaar t-1) tot en met mei (jaar t). Met ingang van 1983 is voor algemene ziekenhuizen op grond van de toenmalige Richtlijn aanvaardbare kosten een stelsel van budgettering ingevoerd. Op grond van dit stelsel worden de - op grond van de richtlijnen (later: beleidsregels) - per kalenderjaar aanvaardbaar geachte kosten, waaronder vakantiegeldaanspraken, in de tarieven verrekend. In voornoemde Richtlijn was onder III c. bepaald dat bij de boeking(swijze) van kosten, opbrengsten en doorberekende kosten de bestendige gedragslijn moest worden gevolgd. Naar aanleiding van de invoering van het budgetstelsel heeft in 1987 door een verlaging of verhoging van de tarieven (gedeeltelijke) verrekening plaatsgevonden van het gesaldeerde (positieve of negatieve) exploitatieresultaat over de periode 1979 tot en met 1982, teneinde de instellingen een (min of meer) gelijke start te geven.
Op grond van onderdeel 2.1.1, e.2, van de op 1 januari 1997 in werking getreden Beleidsregel rente mogen ziekenhuizen, die als uitvloeisel van een bestendige gedragslijn aan het eind van het jaar in de balans tegenover de vakantiegeldverplichting een vordering opnemen op de AWBZ/ZFW/verzekeraars, het normatieve werkkapitaal met de vordering vakantiegeld, zoals die blijkt uit de balans per 1 januari 1983, ophogen. Dit heeft tot gevolg dat zij de rente over die vordering in hun tarieven vergoed krijgen.
Op 1 januari 2000 is de Regeling jaarverslaggeving zorginstellingen (Rjz) in werking getreden. Op grond van artikel 3, aanhef en onder a, juncto artikel 1 Rjz Pro wordt de jaarverslaggeving van onder meer ziekenhuizen ingericht overeenkomstig de richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving (hierna: RvdJ). Op grond van die richtlijnen moeten de per balansdatum niet opgenomen vakantiedagen en opgebouwde vakantiegeldaanspraken als overlopende passiva in de balans worden opgenomen.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft in verband met het kasstelsel de vakantierechtuitkeringen aan haar personeel steeds over de periode juni (t-1) tot en met mei (t) als exploitatiekosten geboekt. De in een kalenderjaar over de periode juni tot en met december opgebouwde vakantiegeldaanspraken werden niet in de balans van dat jaar opgenomen, maar werden aangemerkt als “niet uit de balans blijkende verplichting”.
- In 1987 heeft bij appellante in verband met de invoering van het budgetstelsel verrekening plaatsgevonden van een positief saldo van fl. 545.328,-.
- Appellante heeft zich in 2000 tot verweerder gewend met het verzoek in haar tarieven compensatie te geven voor het feit dat haar vermogenspositie als gevolg van de nieuwe regelgeving inzake de jaarverslaggeving verslechtert. Zij stelt zich op het standpunt dat deze nieuwe regelgeving in combinatie met de invoering van het budgetstelsel meebrengt dat in haar tarieven over het prebudgetjaar 1982 slechts vijf maanden vakantiegeld zijn vergoed, zodat zij nog recht heeft op een verliescompensatie voor de overige zeven maanden.
- Bij brief van 23 januari 2001 heeft verweerder appellante meegedeeld dat zij geen verliescompensatie krijgt, maar dat zij wel een vordering met betrekking tot zeven maanden vakantiegeld aan de activazijde op de balans kan opnemen.
- Bij brief van 20 maart 2002 heeft appellante aan verweerder meegedeeld dat haar accountant geen goedkeuring geeft aan het opnemen van een vordering op de balans als door verweerder voorgesteld en heeft zij verzocht bij de vaststelling van haar tarieven rekening te houden met een extra te vergoeden bedrag van fl. 766.877,-.
- Bij besluit van 6 mei 2002 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
- Tegen dat besluit heeft appellante bij brief van 12 juni 2002, aangevuld bij brief van 6 september 2002, bezwaar gemaakt.
- Op 5 december 2002 is appellante naar aanleiding van haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en dit besluit als volgt gemotiveerd.
Ook voor de invoering van het budgetstelsel werden maximaal twaalf maanden per jaar aan vakantiegeld in de tarieven opgenomen. In het eerste budgetjaar 1983 is vervolgens, bij de loonkosten, eveneens rekening gehouden met twaalf maanden vakantiegeld.
Als gevolg van de invoering van de functiegerichte budgettering (FB) zijn salaris en vakantiegeld verdisconteerd in de parameters en de vergoeding daarvoor is vervolgens jaarlijks trendmatig aangepast. Het is derhalve op grond van de sinds 1982 geldende richtlijnen/beleidsregels niet mogelijk om in één jaar meer dan twaalf maanden vakantiegeld in de tarieven mee te nemen. Het verzoek is daarom terecht afgewezen.
Verweerder acht de stelling van appellante onjuist, inhoudende dat zij, als zij op haar balans per 1 januari 1983 een vakantiegeldverplichting met betrekking tot de laatste zeven maanden van 1982 zou hebben opgenomen, bij de verrekening van haar positieve saldo over de jaren voorafgaand aan invoering van het budgetstelsel in de tarief(vast)stelling geen of minder reserves zou hebben moeten inleveren. Het opnemen van een dergelijke verplichting zou immers hebben betekend dat ten laste van 1983 negentien maanden hadden moeten worden geboekt, terwijl op grond van het beleid ook toen maximaal twaalf maanden vakantiegeld in (de tarieven voor) één jaar vergoed werden. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 28 mei 1991 (89/09030/74/088; RZA 1991, 173).
De gewijzigde regelgeving inzake de jaarverslaggeving vormt geen aanleiding om, in afwijking van de richtlijnen/beleidsregels, appellante - via de tarieven - alsnog een vordering van zeven maanden vakantiegeld te laten incasseren. Inwilliging van het verzoek leidt naar de mening van verweerder tot onnodige liquiditeitsvorming, omdat appellante dan negentien maanden vakantiegeld in de tarieven vergoed krijgt, terwijl slechts over twaalf maanden vakantiegeld wordt betaald.
3.2 Verweerder stelt voorts dat het probleem van appellante ook kan worden opgelost door het - in de balanspost “nog in de tarieven te verrekenen” - opnemen van een vordering voor het vakantiegeld over de laatste zeven maanden 1982. Dit alternatief heeft voor de vermogenspositie van appellante hetzelfde resultaat als inwilliging van haar verzoek. Verweerder wijst er op dat andere instellingen het door appellante gestelde probleem op deze wijze hebben opgelost en is niet overtuigd door het argument van appellante dat haar accountant niet aan deze oplossing wil meewerken.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante heeft in haar beroepschrift en ter zitting de volgende argumenten tegen het bestreden besluit aangevoerd.
4.2 Verweerders redenering dat het op grond van de vanaf 1982 geldende richtlijnen/beleidsregels niet mogelijk is in enig jaar meer dan twaalf maanden vakantiegeld in te tarieven te verdisconteren lijkt op zichzelf juist te zijn. Appellante was echter op grond van de per 1 januari 1983 geldende richtlijn aanvaardbare kosten gehouden met betrekking tot de boekingswijze van vakantiegeld de bestendige gedragslijn te blijven volgen. Daarom heeft zij tot de inwerkingtreding van de gewijzigde regelgeving inzake de jaarverslaggeving de vakantiegeldverplichtingen over de laatste zeven maanden van enig jaar nooit gepassiveerd op de balans van dat kalenderjaar, maar aangemerkt als een niet uit de balans blijkende verplichting.
4.3 Als appellante wel steeds de vakantiegeldverplichting in de balans zou hebben opgenomen, was in 1987 bij de verrekeningen uit de pre-budgetteringsperiode sprake geweest van een negatief saldo en zou in verband daarmee een verhoging van haar tarieven hebben plaatsgevonden. Er heeft daarentegen een verrekening van haar (vermeende) positieve saldo plaatsgevonden. Per saldo brengt het vorenstaande naar de opvatting van appellante mee dat inwilliging van haar verzoek niet kan worden aangemerkt als een vergoeding van meer dan twaalf maanden vakantiegeld in één jaar, maar als een inhaalslag ten opzichte van de situatie voorafgaand aan de invoering van het budgetstelsel.
4.4 Het onderhavige geschil wijkt volgens appellante voorts af van de casus, waarop de door verweerder aangehaalde uitspraak van het College van 28 mei 1991 zag. In die casus was immers onweersproken dat inwilliging van de wens van de betrokken instelling meebracht dat in haar exploitatie over het jaar 1983 rekening zou worden gehouden met negentien maanden vakantietoeslag en dat dit niet in overeenstemming was met de daadwerkelijke kosten in dat jaar. Zoals blijkt uit het vorenstaande, stelt appellante zich daarentegen op het standpunt dat inwilliging van haar verzoek een inhaalslag is voor het feit dat in het verleden ooit slechts met vijf maanden vakantietoeslag voor één jaar in haar tarieven rekening is gehouden.
4.5 Weliswaar leidt inwilliging van appellantes verzoek tot liquiditeitsvorming, maar deze wordt door verweerder ten onrechte als onnodig aangemerkt. Appellante stelt dat zij slechts tengevolge van geheel buiten de onderhavige problematiek staande, en voor alle ziekenhuizen geldende wijzigingen in de beleidsregels van verweerder, waaronder het “ontdooien” van het aantal specialistenplaatsen, in 2000 een sluitende exploitatie heeft gehad. Hierbij komt dat de vermogenspositie van appellante van groot belang is voor haar verhouding met bankinstellingen en met de Stichting Waarborgfonds voor de Zorgsector.
4.6 Appellante onderschrijft ten slotte verweerders standpunt dat het opnemen van een vordering voor niet in haar tarieven verrekend vakantiegeld tot hetzelfde vermogensresultaat leidt, maar herhaalt dat dit in strijd is met de Rjz. Zij verwijst in dit verband naar de bij brief van 9 maart 2004 door haar in het geding gebrachte stukken, waaruit blijkt dat niet alleen appellantes accountant, maar ook de Commissie Ziekenhuisvoorzieningen (COZIEK) zich op het standpunt stelt dat het opnemen van een balanspost met betrekking tot nog te verrekenen vakantiegeld niet toegestaan is, dan wel dat een dergelijke balanspost op nihil moet worden gesteld.
5. Het nadere standpunt van verweerder
Namens verweerder is ter zitting nog het volgende aangevoerd. Verweerder handhaaft zijn stelling dat opneming van een vordering ter zake van vakantiegeld over de laatste zeven maanden van 1982 mogelijk is en voor de vermogenspositie van appellante hetzelfde resultaat heeft als inwilliging van haar verzoek. Verweerder wijst er voorts op dat andere zorginstellingen wel tot het opnemen van een dergelijke vordering op hun balans zijn overgegaan.
Maar zelfs als het passiveren van de vakantiegeldaanspraken per eind 2000 niet op deze wijze kan worden gecompenseerd, is naar de opvatting van verweerder geen sprake van een situatie die hem had moeten nopen in afwijking van toepasselijk(e) beleid(sregels) tot compensatie - door het toestaan van tariefsverhoging - over te gaan. Uit de jaarrekeningen van appellante over 2002 en 2003 blijkt dat haar vermogen aan het einde van die jaren onderscheidenlijk 1,8 miljoen en 2,9 miljoen euro bedroeg. Naar de opvatting van verweerder valt dan ook niet in te zien dat de nieuwe regeling voor de jaarverslaggeving voor appellante tot onevenredige gevolgen heeft geleid, ook niet in haar relatie tot banken en het waarborgfonds.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Ingevolge artikel 4:84 Awb Pro handelt een bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregels, tenzij dat voor een van meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
6.2 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder in verband met de bijzondere omstandigheden waarin appellante stelt te verkeren, aanleiding had behoren te zien tot inwilliging van appellantes verzoek om af te wijken van het beleid dat per budgetjaar slechts twaalf maanden vakantiegeld mogen worden verrekend in de tarieven. Dit beleid als zodanig is niet in geschil; evenmin is in geschil dat inwilliging van het verzoek van appellante een afwijking van verweerders beleid zou inhouden.
6.3 Met betrekking tot het argument van appellante over de verrekening van de prebudgettaire reserves in 1987 overweegt het College als volgt.
Het standpunt van appellante dat niet zozeer sprake is van het in de tarieven opnemen van negentien maanden vakantiegeld, als wel van een inhaalslag, kan niet worden aanvaard. Het staat immers vast dat ook ten tijde van de invoering van het budgetstelsel al de beleidslijn werd gehanteerd dat niet meer dan twaalf maanden vakantiegeld per jaar in de tarieven konden worden verrekend. Dit zo zijnde kan er ook geen sprake zijn van herstel door middel van een inhaalslag.
6.4 Naar het oordeel van het College stelt verweerder zich op goede gronden op het standpunt dat de combinatie van de nieuwe regelgeving voor de jaarverslaggeving en de tot 2000 door appellante gehanteerde praktijk, gelet op de omstandigheden van het geval niet zo bijzonder is, dat deze tot afwijking van het beleid had moeten leiden. Het argument van de verweerder, namelijk dat appellante door de vordering te incasseren in een onnodig ruime liquiditeitspositie komt te verkeren, komt het College niet onredelijk voor. Tegenover de zeven maanden extra vakantiegeld staan immers in het jaar waarin incassering plaatsvindt geen uitgaven. Het incasseren van de vordering zou dan tot consequentie hebben dat de toename van de liquiditeit ten goede komt aan het eigen vermogen van de instelling. In aanmerking nemend dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat hij rekening heeft gehouden met de individuele omstandigheden van appellante door erop te letten dat appellante niet in zodanige financiële moeilijkheden is komen te verkeren dat de continuïteit van de zorg in gevaar kwam, is het College van oordeel dat verweerder in redelijkheid zijn beleid onverkort heeft kunnen blijven toepassen. Hierbij neemt het College tevens in aanmerking dat appellante in 2000 een sluitende exploitatie had, en dat niet is gebleken dat haar positie ten opzichte van bankinstellingen en de Stichting Waarborgfonds voor de Zorgsector daadwerkelijk benadeeld is geweest. De doelstelling van verweerders beleid is immers om ervoor te zorgen dat er een evenwichtig stelsel van tarieven tot stand komt en dat de kosten van de gezondheidszorg beheersbaar blijven. Het ligt dan in de rede om verzoeken tot verliescompensatie met terughoudendheid te beoordelen.
6.5 Met betrekking tot de stelling van appellante dat verweerder appellante niet kan verplichten tot een handeling die in strijd is met de Rjz merkt het College op dat deze overweging van verweerder slechts was bedoeld als handreiking en niet dragend is voor zijn besluit. Aan het verzoek van appellante, ter zitting gedaan, om in de onderhavige procedure een deskundige te benoemen, gaat het College daarom voorbij.
6.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is. Het College ziet geen aanleiding om over te gaan tot veroordeling in de proceskosten.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. H.C. Cusell, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 december 2004.
w.g. mr. M.A. van der Ham w.g. mr. A. Bruining