Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No.AWB 04/401 24 december2004
10000 Superheffing
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen, bedrijfsadviseur te Arnhem,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Nagel, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 13 mei 2004 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 april 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de afwijzende beslissing op appellants verzoek om heroverweging van verweerders weigering een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk aan appellant toe te kennen.
Verweerder heeft op 27 mei 2004 een verweerschrift ingediend.
Op 12 november 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij verweerder bij monde van zijn gemachtigde en appellant in persoon hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 7 van de Beschikking aanvulling superheffing (hierna: BAS) luidt als volgt.
"1. Degene, die op grond van de artikelen 2 tot en met 5 voor een andere hoeveelheid dan bedoeld in artikel 5, eerste of tweede lid, van de Beschikking superheffing 1985, een aanspraak wenst geldend te maken, dient vanaf 7 april en vóór 15 juni 1986 op een daartoe voorgeschreven formulier een daartoe strekkend verzoek in bij de DBH, volgens de daartoe gestelde voorschriften.
2. Een verzoek, als bedoeld in het eerste lid, is met redenen omkleed. Het bevat een, met daartoe strekkende bewijsstukken, onderbouwde verklaring omtrent de onderscheidene gronden, als bedoeld in de artikelen 2 tot en met 5 welke ter staving van het verzoek worden aangevoerd.
3. Het verzoek is niet ontvankelijk, indien de voorschriften, bedoeld in het eerste lid, of het bepaalde in het tweede lid niet in acht zijn genomen dan wel indien kennelijk niet aan de voorwaarden, gesteld in bedoelde artikelen, wordt voldaan."
2.2 Op grond van de stukken waaronder de stukken in de zaken van partijen, geregistreerd onder no.87/2902/60/186 en no. AWB 00/692, en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden vast komen te staan.
- Appellant heeft in 1986 een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk verzocht op grond van artikel 2, derde lid van de BAS (hierna: bijzonder quotum), waarop afwijzend is beslist. Tegen die afwijzing heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 29 september 1987 heeft verweerder dat bezwaar ongegrond verklaard, onder meer omdat de 15 standplaatsen voor melk- en kalfkoeien die appellant had ingericht, smaller zijn dan de in het kader van de regeling vereiste minimumbreedte van 1.10 meter.
- Tegen laatstgenoemd besluit heeft appellant beroep bij het College ingesteld. Verweerder heeft in die procedure bij verweerschrift van 10 juli 1989 bovendien het volgende aangevoerd:
"Zelfs indien er echter vanuit wordt gegaan dat in de omgebouwde varkensschuur voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen zijn gerealiseerd - quod non -, voldoet verzoeker niet aan de voorwaarden van artikel 2, derde lid, Bas.
(…)
Er vanuit gaande dat er in verzoekers situatie sprake is van een aangetoond voortgezet gebruik van de oude stal betekent dit echter dat verzoeker niet voldoet aan het gestelde in het tweede lid van artikel 11 onder a.
Immers, gelet op de ervaringsregel dat gemiddeld maximaal 15% van de veestapel droogstaat, kunnen in de oude stal slechts 3 standplaatsen voor droogstaande koeien in aanmerking worden genomen. Nu het aantal standplaatsen in de nieuwe stal 15 bedraagt, heeft er in het kader van artikel 11 slechts een uitbreiding met 3 standplaatsen plaatsgevonden terwijl het tweede lid van artikel 11 onder a. een uitbreiding met minimaal 5 standplaatsen voorschrijft. "
- Vervolgens is appellants beroep bij beschikking van 21 september 1989, zaak no.87/2902/60/186, door de Voorzitter van het College ongegrond verklaard, waartoe onder meer het volgende is overwogen:
"Blijkens de inhoud van de gedingstukken is niet komen vast te staan dat de 15 in geschil zijnde standplaatsen kunnen worden aangemerkt als te zijn ingericht voor melk- of kalfkoeien als bedoeld in artikel 11 van de Beschikking. Daartoe wordt overwogen dat blijkens een door verzoeker overgelegde tekening de 15 standplaatsen een totale breedte hebben van 15,35 meter, hetgeen duidt op een breedte per standplaats van minder dan 1,03 meter.
Dit is ingevolge een van de uitgangspunten van verweerder te smal om als standplaats voor melk- of kalfkoeien te kunnen worden aangemerkt. Verweerder hanteert in beginsel een standplaatsbreedte voor melk- en kalfkoeien van 1,10 meter. Het College heeft dit uitgangspunt in constante jurisprudentie gevolgd. Niet is kunnen blijken dat zich in het geval van verzoeker zodanige omstandigheden, de bedrijfsvoering betreffende, voordoen dat een afwijkende standplaatsbreedte aannemelijk is. Verweerder kon derhalve niet anders beslissen dan hij heeft gedaan. "
- Bij brief van 27 september 1999 heeft appellant opnieuw verzocht om een extra quotum alsmede om vergoeding van schade wegens omzetverlies.
Op dat verzoek heeft verweerder afwijzend beslist.
Appellants bezwaar daartegen is door verweerder ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen laatstgenoemd besluit beroep bij het College ingesteld en daarbij tevens verzocht om herziening van de hiervoor genoemde beschikking van de Voorzitter van het College van 21 september 1989, zaak no. 87/2902/60/186.
- Het College heeft bij uitspraak van 5 februari 2003, zaak no.AWB 00/692, dat beroep ongegrond verklaard en het verzoek om herziening afgewezen.
- Bij brief van 29 september 2003 heeft appellante verweerders gemachtigde als volgt bericht:
"Het is enige tijd geleden dat ik u heb ontmoet tijdens de zitting over de al jaren durende kwestie omtrent een aanvraag om erkenning van aanspraken op een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk op grond van artikel 2, derde lid, van de Beschikking aanvulling superheffing.
Het betreft de aanvraag van de heer A te X.
De aanvraag van mijn cliënt is niet gehonoreerd omdat niet was komen vast te staan dat de 15 in geschil zijnde standplaatsen konden worden aangemerkt als te zijn ingericht voor melk- of kalfkoeien nu voor deze standplaatsen een breedte beschikbaar was van in totaal 15,35 m, hetgeen duidde op een breedte per standplaats van minder dan 1.03 meter.
In de procedures is door het ministerie steeds het standpunt ingenomen dat deze standplaatsbreedte niet voldoet aan de door u (beleidsmatig) gehanteerde standplaatsbreedte van 1.10 meter.
Het is bijzonder teleurstellend voor mijn cliënt en voor mij dat wij inmiddels hebben moeten constateren dat uw beleid niet correspondeert met het lesmateriaal dat u verstrekt aan de Agrarische Scholen. Meer specifiek correspondeert uw beleid niet met het materiaal dat u heeft verstrekt met betrekking tot de huisvesting van rundvee.
Destijds was het gemiddelde gewicht van. een MRY-koe (roodbont) 600 kilo.
Het gemiddelde gewicht van een FH-koe (zwartbont) was 550 kilo.
Cliënt hield FH-koeien met dit gemiddelde gewicht. Uit het lesmateriaal blijkt overduidelijk dat de standplaatsbreedte dan toereikend is. U treft een kopie van het desbetreffende lesmateriaal als bijlage aan.
Gelet op deze constatering, ga er ik graag van uit dat u mijn cliënt alsnog een aanvullend quotum en een schadevergoeding toekent. Uiteraard zijn cliënt en ondergetekende steeds tot nader overleg bereid. "
- Dat verzoek heeft verweerder bij brief van 6 januari 2004 afgewezen, gelet op artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna:Awb).
- Bij brief van 16 januari 2004 heeft appellant tegen dat besluit bezwaar gemaakt en tevens verzocht om vergoeding van kosten die hij heeft moeten maken in de onderhavige procedure en in de andere procedures.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en hiertoe met name het volgende overwogen:
"Het geschil spitst zich toe op de vraag of de door u overgelegde gedeelten uit leerstofmodules voor het agrarisch onderwijs kunnen worden aangemerkt als nieuwe feiten in de zin van artikel 4:6 van de Awb. Hierover merk ik het volgende op. De fragmenten uit de ontwerp-leerstof voor het onderwijs in de rundveehouderij, die u bij de aanvraag heeft gevoegd, zijn niet aan te merken als nieuwe feiten. De betreffende leerstof is gedurende een lange periode gebruikt in het agrarisch onderwijs en kan derhalve worden verondersteld van algemene bekendheid te zijn. Het had op uw weg gelegen deze informatie reeds eerder in de procedure naar voren te brengen. Het feit dat u eerst op dit moment de betreffende informatie gebruikt als argument maakt niet dat er sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van de Awb.
Gelet op het voorgaande is naar mijn oordeel op goede gronden besloten uw herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar de eerdere beslissingen."
Ter zitting heeft verweerder onder meer nog het volgende aangevoerd:
"Het lesmateriaal bestond destijds al geruime tijd en is daarom niet aan te merken als een nieuw feit. Het soort koeien en het gemiddeld gewicht dat appellant stelt destijds te hebben gehouden is evenmin een nieuw feit. Wanneer appellant destijds koeien had gehad, die aanleiding hadden moeten vormen af te wijken van het vaste beleid en een kleinere maat standplaats te aanvaarden had hij dat destijds aan de orde moeten stellen. Dat heeft appellant dan ook gedaan.
Hij heeft gesteld dat op zijn bedrijf sprake was van de categorie grootvee licht. Thans kan deze stelling dus niet als nieuw feit aanleiding vormen de eerdere besluitvorming te herzien. De facto komt de situatie erop neer dat appellant alsnog een nieuwe of aanvullende onderbouwing voor zijn reeds toen gebezigde stelling heeft gevonden. Dat kan evenwel, zie ook de uitspraak van uw College van 4 juli 2003, 02/1011, niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een nieuw feit. "
Desgevraagd heeft verweerder zich ter zitting voorts op het standpunt gesteld dat hetgeen appellant thans in dit geding heeft aangevoerd, geen feiten of omstandigheden vormen, die hem destijds in redelijkheid tot een ander besluit had behoren te brengen dan zijn besluit van 29 september 1987.
4. Het standpunt van appellant
Namens appellant is het volgende aan het beroep ten grondslag gelegd:
"A heeft de nieuw gebleken feiten in zijn aanvraag vermeld. De nieuwe feiten zijn van zodanig aard, dat zij tot een andere beschikking aanleiding kunnen geven. Volgens de toelichting op de Algemene wet bestuursrecht van de hand van Professor van Buuren lijkt dat als nieuw gebleken feiten worden beschouwd de als nieuw aangevoerde feiten of omstandigheden die bij de vorige beschikking niet bekend waren. Niet noodzakelijk is dat de feiten of omstandigheden dateren van na het tijdstip van de vorige beschikking. (Tekst en commentaar op de Algemene wet bestuursrecht, vierde druk, bladzijde 129). U treft, ter informatie, een kopie aan van deze pagina uit de toelichting. "
Ter zitting heeft appellant zijn standpunt onder meer als volgt toegelicht:
"De kern van het geschil is dat men bij de standbreedtebepaling altijd is uitgegaan van de artikel 11 procedure "investeringen na 1 september 1981".
De procedure die vervolgens gevolgd is, is de BAS-procedure, Bijzondere aanvulling Superheffing die tot september 1979 teruggaat. (…)
Doordat de regelgeving pas na 1984 is gemaakt heeft men aan deze problematiek onvoldoende aandacht geschonken aan de toenmalige runderrassen FH ( Fries Hollands) en de amerikaanse HF (Holstein Friesian) die groter zijn en die in die periode opgang kregen en waarbij de standbreedte veelal 1.10 meter is. Bij ons op het bedrijf waren toen de FH aanwezig met de in het geding zijnde maten voor melkvee.
Wij verkeren toch in een ander tijdsgebied als de artikel 11 procedure. Er is volgens ons geen jurisprudentie in deze, immers dan zou u in uw jurisprudentie afwijken van les- en voorlichtingsmodules die door de toenmalige landbouwinstituten gebruikt werden. "
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft appellants brief van 29 september 2003 opgevat als strekkend tot een nieuw verzoek om een bijzonder quotum op grond van artikel 2, derde lid van de BAS, en heeft zijn in bezwaar gehandhaafde afwijzing gebaseerd op artikel 4:6, eerste lid, Awb.
Dienaangaande overweegt het College dat de termijn voor het indienen van verzoeken op grond van de BAS ingevolge artikel 7, eerste lid, BAS op 15 juni 1986 was verstreken en dat ingevolge het derde lid van genoemd artikel een verzoek niet ontvankelijk is, indien de voorschriften van het eerste lid niet in acht zijn genomen.
Derhalve heeft verweerder ten onrechte appellants bij brief van 29 september 2003 gestelde vraag als een nieuwe aanvraag in de zin van artikel 4:6, eerste lid, Awb behandeld.
Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering in de zin van artikel 7:12, eerste lid, Awb.
5.2 Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en overweegt dienaangaande als volgt.
Bij zijn brief van 29 september 2003 heeft appellant verwezen naar "de al jaren durende kwestie omtrent een aanvraag (...) op grond van artikel 2, derde lid, van de Beschikking aanvulling superheffing" en kennelijk beoogd om heroverweging te verzoeken van het besluit van 29 september 1987, waarbij verweerder zijn afwijzing van die aanvraag na bezwaar heeft gehandhaafd.
Het besluit van 29 september 1987 is na de beschikking van 21 september 1989 van de Voorzitter van het College vervolgens in rechte onaantastbaar geworden. De vraag of verweerder aan appellants verzoek om heroverweging van het besluit van 29 september 1987 rechtens had behoren tegemoet te komen, beantwoordt het College ontkennend, waartoe het volgende wordt overwogen.
Aan de mogelijkheid om een besluit in rechte aan te tasten, heeft de wetgever beperkingen en voorwaarden gesteld. De belanghebbende die meent dat een bestuursorgaan ten onrechte een bepaald besluit heeft genomen, is voor het in rechte opkomen tegen dat besluit aangewezen op het aanwenden van een rechtsmiddel binnen de daarvoor door de wet gestelde termijnen met inachtneming van de overige processuele vereisten. Voor het bestaan van een recht om daarbuiten herziening te verlangen van een onrechtmatig geacht besluit, zonder daarbij gebonden te zijn aan evenbedoelde beperkingen, valt geen grondslag aan te wijzen.
Voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de weigering om terug te komen van een in rechte onaantastbaar geworden besluit, kan derhalve niet beslissend zijn of dat besluit al dan niet terecht is genomen, en derhalve evenmin of het beleid dat ten grondslag ligt aan dat besluit, een rechterlijke toets kan doorstaan.
Overeenkomstig vaste rechtspraak van het College kunnen er echter redenen voor een bestuursorgaan zijn om terug te komen van diens in rechte onaantastbaar geworden besluit, indien sprake is van juist bevonden feiten of omstandigheden die dat bestuursorgaan bij het nemen van zijn – onaantastbaar geworden - besluit niet heeft gekend en die van dien aard zijn dat zij, zou het bestuursorgaan deze toen wel hebben gekend, hem in redelijkheid tot een ander besluit hadden behoren te brengen.
Zodanige nieuwe feiten of omstandigheden zijn door appellant niet aangevoerd.
Immers, dat appellant naar hij stelde runderen hield van het Fries-Hollands ras, die een geringer gewicht hebben dan ander melkvee, was verweerder bij het nemen van zijn besluit van 29 september 1987 bekend.
Appellant heeft zich tevens beroepen op lesmateriaal dat verweerder destijds aan agrarische scholen verstrekte, en dat volgens appellant niet correspondeert met de door verweerder gehanteerde maatstaf van een standplaatsbreedte voor melk- en kalfkoeien van 1,10 meter. De inhoud van destijds door verweerder verstrekt lesmateriaal, dat bovendien volgens verweerder van algemene bekendheid was, kan geen feiten behelzen, die verweerder bij het nemen van zijn besluit van 29 september1987 niet heeft gekend. Bedoeld lesmateriaal vormt derhalve evenmin een nieuw feit in vorenbedoelde zin.
Voorts overweegt het College dat op appellant ten tijde van zijn beroep tegen verweerders besluit van 29 september 1987 de verplichting heeft gerust alle redelijkerwijs beschikbare gegevens die voor beoordeling van zijn beroep tegen dat besluit van belang waren, te vergaren en te produceren. Appellant heeft nagelaten bedoeld lesmateriaal, dat voor appellant beschikbaar was en bovendien, naar verweerder onweersproken heeft gesteld, van algemene bekendheid was, bij zijn beroep tegen verweerders besluit van 29 september 1987 aan de orde te stellen. Ook daarom vormt dat lesmateriaal geen grond die verweerder noopt tot heroverweging van dat besluit nadat dat rechtens onaantastbaar is geworden.
De conclusie is dat appellants bezwaar van 16 januari 2004 ongegrond verklaard moet worden.
Gelet op het vorenoverwogene komt het College niet toe aan de vraag of bedoeld lesmateriaal verweerder in redelijkheid tot een ander besluit had behoren te brengen dan dat van 29 september 1987, in aanmerking genomen dat verweerder zich destijds op het standpunt heeft gesteld dat appellant ook niet aan de voorwaarden van artikel 2, derde lid, Bas had voldaan, indien er vanuit zou worden gegaan dat de standplaatsen in de oude, omgebouwde stal wel zijn ingericht voor melk- en kalfkoeien als bedoeld in artikel 11 van de Beschikking superheffing, welk standpunt blijkt uit zijn hiervoor in paragraaf 2.2 aangehaalde verweerschrift van 10 juli 1989 in zaak no.87/2902/60/186.
5.3 Het College acht termen aanwezig voor nadere beslissingen als hierna in het dictum van deze uitspraak vermeld, waaronder veroordeling in de proceskosten aan de zijde van appellant, overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld met toekenning van 1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en factor 1 voor het gewicht van de zaak, tegen een waarde per punt van € 322,00.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar van appellant ongegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de bezwaarprocedure en deze procedure aan de zijde van appellant, vastgesteld
op € 644,- (zegge: zeshonderd-vier-en-veertig euro);
- bepaalt dat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad € 116,- (zegge: honderd-zestien euro) wordt vergoed;
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die evengenoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer , als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 december2004.
w.g. M.J. Kuiper w.g. R. Meijer