Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/608 25 januari 2005
32010 Bestrijdingsmiddelenwet
Toelating
Uitspraak in de zaak van:
1. Houtbedrijf Gebr. Van Aarle B.V., te Sint Oedenrode,
2. Houthandel- en Impregneerbedrijf Bergenco B.V., te Zwolle,
3. Breve Houtbewerking B.V., te Den Dolder,
4. Foreco Dalfsen B.V., te Dalfsen,
5. Afvalcombinatie “De Vallei” Houtconstructie B.V., te Ede,
6. Houthandel L. ten Oever B.V., te Epe,
7. PRO-VAK B.V., te Gouderak,
8. Van Riesen Goes B.V., te Goes,
9. Hout- en Bouwmaterialenhandel G. Rozendaal B.V., te IJsselmuiden,
10. Van der Sijde’s Houtbereiding en Houthandel B.V., te Strijen,
11. Van Swaay Harlingen B.V., te Harlingen,
12. Timmermans Houthandel B.V., te Tegelen,
13. Vromans Houtbewerking B.V., te Alphen NB,
14. P. Waterschoot Houthandel, Verduurzamen B.V., te Casteren,
appellanten,
gemachtigden: ing. C. Boon te Zeist en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, advocaat te Breda,
tegen
het College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (CTB), zetelend te Wageningen, verweerder,
gemachtigde: mr. M.K. Polano, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 9 april 2002 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het besluit van verweerder van 27 februari 2002, strekkende tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van – onder andere – appellanten tegen verweerders besluiten van 14 september 2001.
Bij brief van 8 mei 2002 hebben appellanten de gronden van hun beroep bij het College ingediend.
Bij brief van 14 juni 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken aan het College toegezonden.
Op 3 december 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (hierna: de Bmw) is onder andere het volgende bepaald:
" Artikel 2
1. Het is verboden een bestrijdingsmiddel af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben, binnen Nederland te brengen of te gebruiken, waarvan niet blijkt dat het ingevolge deze wet is toegelaten.
(…)
Artikel 4
1. Over de toelating van een bestrijdingsmiddel wordt op aanvraag beslist door het college.
(…)
8. Een aanvraag kan slechts worden gedaan door een binnen de Europese Gemeenschappen permanent gevestigde natuurlijke of rechtspersoon die er verantwoordelijk voor is dat het middel wordt afgeleverd.
9. Het bepaalde in dit artikel is van overeenkomstige toepasing op de verlenging van een toelating.
(…)
Artikel 5
1. De toelating van een bestrijdingsmiddel geldt voor een in het besluit tot toelating te bepalen termijn van ten hoogste tien jaren. De toelating kan één of meerdere malen met ten hoogste tien jaren worden verlengd indien is gebleken dat nog steeds aan de voorwaarden voor toelating is voldaan.
Artikel 7
1. Het college trekt een toelating als bedoeld in artikel 4 in Pro, indien:
a. niet of niet meer wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3 en 3a;
b. onjuiste of misleidende informatie is verstrekt met betrekking tot de gegevens op grond waarvan een toelating als bedoeld in artikel 4 is Pro verleend of
c. zulks noodzakelijk is ter uitvoering van een communautaire maatregel.
(…)
Artikel 8
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
In artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is bepaald:
" 1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
(…)
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten zijn houtverduurzamingsbedrijven die in het kader van hun werkzaamheden (onder meer) gebruik maken van houtverduurzamingsmiddelen op basis van koper (de bestrijdingsmiddelen Tanalith E 3485 en Kemwood ACQ 21), dan wel op basis van koper-chroom of koper-chroom-arseen (de bestrijdingsmiddelen Superwolmanzout-B, Superwolmanzout-CO en Celfix OX).
- Bij besluit van 31 augustus 2001 heeft verweerder de ten behoeve van Hickson Garantor Nederland B.V. te Nijmegen (hierna: Hickson Garantor) verleende toelating van het bestrijdingsmiddel Superwolmanzout-CO met ingang van 1 maart 2002 ingetrokken.
- Bij besluiten van 14 september 2001 heeft verweerder de op 17 mei 1996 ten behoeve van Hickson Garantor verleende toelating van het bestrijdingsmiddel Superwolmanzout-B alsmede de op 25 februari 1994 ten behoeve van Van Swaaij Schijndel B.V. te Schijndel (hierna: Van Swaaij) verleende toelating van het bestrijdingsmiddel Celfix OX, welke toelatingen golden tot 1 juni 2005, met ingang van 1 maart 2002 ingetrokken.
- Bij besluiten van eveneens 14 september 2001 heeft verweerder de aanvragen van toelatinghouder Hickson Garantor tot verlenging van de toelating van de bestrijdingsmiddelen Tanalith E 3485, Superwolmanzout-B en Superwolmanzout-CO, de aanvraag van toelatinghouder Van Swaaij tot verlenging van de toelating van het bestrijdingsmiddel Celfix OX, alsmede de aanvraag van toelatinghouder Hoetmer B.V. te Dordrecht (hierna: Hoetmer) tot verlenging van de toelating van het bestrijdingsmiddel Kemwood ACQ 21 afgewezen.
- Bij brief van 24 oktober 2001 hebben onder andere appellanten bezwaar gemaakt tegen de ten aanzien van de bovengenoemde bestrijdingsmiddelen genomen besluiten, "alle gedateerd 14 september 2001 en betrekking hebbend op grondstoffen voor de productie van verduurzaamd hout". De gronden van dit bezwaar zijn bij brief van 30 november 2001 aan verweerder toegezonden.
- Bij uitspraak van 22 februari 2002 inzake nos. AWB 02/311 en 02/312 (LJN-nummer AE0446) heeft de voorzieningenrechter van het College – beslissend op verzoeken om voorlopige voorziening van Hickson Garantor en Van Swaaij – geschorst:
a. het besluit van verweerder van 31 augustus 2001, strekkende tot intrekking van de toelating van het bestrijdingsmiddel Superwolmanzout-CO,
b. het besluit van verweerder van 14 september 2001, strekkende tot intrekking van de toelating van het bestrijdingsmiddel Superwolmanzout-B, en
c. het besluit van verweerder van 14 september 2001, strekkende tot intrekking van de toelating van het bestrijdingsmiddel Celfix OX,
onder bepaling dat deze schorsing van kracht blijft tot zes weken na de dag waarop verweerder zijn beslissing op de tegen die besluiten gerichte bezwaren verzendt.
Aan dit geding heeft onder andere de Vereniging van houtimpregneerbedrijven in Nederland, gevestigd te Zeist, als derde-partij deelgenomen. Ter zake van de toelating van deze vereniging als derde-partij is in de uitspraak overwogen:
" Naar voorlopig oordeel treffen de bestreden besluiten de Vereniging rechtstreeks in haar belangen. Door de bestreden besluiten wordt in beginsel elke behandeling met meergenoemde superwolmanzouten en CELFIX OX in de inrichtingen van de bij de Vereniging aangesloten bedrijven uitgesloten en worden deze bedrijven als het ware drooggelegd, nu, naar onweersproken is aangevoerd, verweerder de toelating van alle andere metaalhoudende houtverduurzamingsmiddelen eveneens heeft ingetrokken en gelijkwaardige niet-metaalhoudende middelen niet voorhanden zijn. Dit gevolg van de bestreden besluiten treft de Vereniging en haar leden rechtstreeks in hun belangen, onafhankelijk van hun contractuele relatie met de toelatinghouders."
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van – onder andere – appellanten tegen zijn besluiten van 14 september 2001 niet-ontvankelijk verklaard. Ter zake is bij dit besluit het volgende overwogen:
" Niet in geschil is dat bezwaarmaaksters geen toelatinghouder zijn.
Dit roept de vraag op of zij als belanghebbende in de zin artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht kunnen worden aangemerkt. Uit dit artikel blijkt dat als belanghebbende wordt aangemerkt "degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken".
Blijkens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven houdt het begrip "rechtstreeks" in dat er tussen het belang waarin een appellante zich getroffen acht en het bestreden besluit een onlosmakelijk en direct verband moet bestaan (zie de uitspraak van de President CBb van 10 augustus 2000, inzake de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Leegwater houtbereiding B.V.")
Vaststaat dat ten aanzien van bezwaarmaaksters geen besluit met betrekking tot de genoemde bestrijdingsmiddelen zijn genomen. De belangen van bezwaarmaaksters als toepasser van de genoemde bestrijdingsmiddelen worden eerst na toelating van deze bestrijdingsmiddelen, via een contractband met een toelatingshouder, afgeleid van de belangen van deze laatste, die wel rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. De betrokken belangen van bezwaarmaaksters zijn daarom niet rechtstreeks, maar moeten als een afgeleid belang worden aangemerkt. Bezwaarmaaksters hebben bovendien ook in het kader van de beoordeling van een aanvraag tot toelating van een bestrijdingsmiddel geen zelfstandig recht om voor haar belangen op te komen.
Gelet op het voorgaande is het CTB van mening dat bezwaarmaaksters niet-ontvankelijk in hun bezwaar zijn."
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder hun bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, aangezien hun belangen wel degelijk rechtstreeks bij de genoemde besluiten van 14 september 2001 zijn betrokken.
Hiertoe hebben zij aangevoerd dat hun belangen als houtverduurzamers bij deze besluiten zowel groter als directer zijn dan die van de toelatinghouders. Door intrekking van de toelatingen, dan wel de weigering van de verlenging daarvan en in aanmerking genomen dat er geen gelijkwaardige niet-metaalhoudende middelen voorhanden zijn, worden zij rechtstreeks in hun bestaan bedreigd. Ter zake hebben zij gewezen op de overwegingen van de voorzieningenrechter van het College in zijn uitspraak van 22 februari 2002, waarin hij tot de conclusie komt dat de Vereniging van houtimpregneerbedrijven en haar leden rechtstreeks in hun belangen worden getroffen, nu zij door de intrekkingsbesluiten als het ware worden drooggelegd.
Voorts hebben appellanten aangevoerd dat zij niet louter via hun contractuele band met de toelatinghouders in hun belangen worden getroffen door de besluiten van 14 september 2001, doch juist direct door de omstandigheid dat door de intrekking van de toelatingen, dan wel de weigering van de verlenging daarvan de in artikel 2 Bmw Pro opgenomen verbodsbepaling (weer) op hen van toepassing wordt.
Appellanten menen daarnaast dat een ruime uitleg van het belanghebbende-begrip hier is aangewezen in verband met de wenselijkheid van geconcentreerde rechterlijke toetsing van besluiten genomen op grond van de Bmw.
Verder hebben appellanten aangevoerd dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte voorbij is gegaan aan het in bezwaar naar voren gebrachte ontvankelijkheidsargument, inhoudende dat zij – naast een economisch belang – ook het algemeen milieubelang behartigen en dit belang rechtstreeks is getroffen door de aangevallen besluiten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat het bestreden besluit betrekking heeft op bezwaren van appellanten die waren gericht tegen besluiten van verweerder van 14 september 2001. Die besluiten betreffen zowel de afwijzing van de aanvragen van de toelatinghouders tot verlenging van de toelating van de bestrijdingsmiddelen Tanalith E 3485, Kemwood ACQ 21, Superwolmanzout-B en Celfix OX, als de intrekking van de toelating van de bestrijdingsmiddelen Superwolmanzout-B en Celfix OX. Uit het bezwaarschrift valt niet op te maken dat het mede is gericht tegen het besluit van verweerder van 31 augustus 2001 tot intrekking van de toelating van het bestrijdingsmiddel Superwolmanzout-CO. Het bestreden besluit heeft derhalve niet mede betrekking op deze intrekking.
5.2 De vraag die in dit geding voorligt is, of verweerder zich bij het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat de belangen van appellanten niet rechtstreeks zijn betrokken bij zijn hiervoor genoemde (primaire) besluiten van 14 september 2001, zodat hun bezwaar tegen die besluiten niet-ontvankelijk moest worden verklaard. Meer in het bijzonder dient te worden beoordeeld of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de belangen van appellanten slechts via hun contractuele relatie met de toelatinghouders bij de primaire besluiten zijn betrokken en dat derhalve slechts sprake is van een niet-rechtstreeks – afgeleid – belang.
5.3 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 juli 2000 inzake nos. AWB 99/611, 99/612, 99/613 en 99/614, dient het begrip belanghebbende in artikel 8 Bmw Pro, zoals dit artikel luidt sedert de inwerkingtreding van de Wet van 23 december 1993 (Stb. 690; de Aanpassingswet Awb), te worden uitgelegd aan de hand van het bepaalde in artikel 1:2 Awb Pro.
5.4 Appellanten hebben gesteld door de primaire besluiten niet alleen te zijn getroffen in hun economische belangen als houtverduurzamingsbedrijven, doch ook in het door hen behartigde algemeen milieubelang.
Aangezien niet is gebleken dat appellanten blijkens zowel hun statutaire doelstellingen als hun feitelijke werkzaamheden (ook) dit algemene en collectieve belang in het bijzonder behartigen, is niet voldaan aan de in artikel 1:2, derde lid, Awb neergelegde eis om dit belang mede te kunnen beschouwen als belang van appellanten. Mitsdien bestaat geen basis voor het oordeel dat appellanten op deze grond in hun bezwaar tegen de primaire besluiten hadden moeten worden ontvangen.
5.5 Onomstreden is dat appellanten door de primaire besluiten worden getroffen in hun economische belangen. Immers, door deze besluiten is het voor hen niet langer mogelijk gebruik te maken van de bestrijdingsmiddelen waarop deze besluiten betrekking hebben. Hun bedrijfsuitoefening, die in belangrijke mate mede is gebaseerd op gebruikmaking van juist deze middelen, waarvoor, naar moet worden aangenomen, geen adequate alternatieven bestaan, wordt hierdoor in ernstige mate bemoeilijkt.
5.6 Voor zover appellanten in hun belangen worden getroffen via hun contractuele relatie met de toelatinghouders, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat die getroffenheid niet rechtstreeks is. De omstandigheid dat appellanten aldus ernstig in hun belangen worden getroffen doet niet af aan het niet-rechtstreekse (afgeleide) karakter daarvan.
5.7 Appellanten zijn evenwel ook op andere wijze door de primaire besluiten in hun belangen getroffen. Deze besluiten betreffen immers enerzijds weigeringen de toelating van bestrijdingsmiddelen te verlengen en anderzijds intrekkingen van toelatingen. Doordat de betrokken toelatingen aldus eindigen wordt ten aanzien van deze bestrijdingsmiddelen het in artikel 2, eerste lid, Bmw verbod (weer) van toepassing. Dit verbod betreft het afleveren, voorhanden of in voorraad hebben, binnen Nederland brengen of gebruiken van een bestrijdingsmiddel en is derhalve niet alleen gericht tot de toelatinghouder doch tot eenieder in Nederland. De vraag is vervolgens of een getroffenheid uit dien hoofde een rechtstreekse is.
In dit verband overweegt het College het volgende.
Het stelsel van de Bmw, waarin beslissingen tot toelating, dan wel verlenging van toelating op aanvraag worden genomen en slechts een beperkte groep (rechts)personen een aanvraag kan indienen (artikel 4, achtste en negende lid, Bmw), brengt met zich dat wat de (verlenging van) toelating of de weigering daarvan betreft voor (potentiële) gebruikers van de betrokken bestrijdingsmiddelen een zekere afhankelijkheid bestaat van de aanvrager. Deze uit de wet voortvloeiende afhankelijkheid leidt ertoe dat (potentiële) gebruikers wier belangen worden getroffen door deze afwijzende beslissingen, niet rechtstreeks, doch via de aanvrager/toelatinghouder, in hun belangen worden getroffen. Ten aanzien van deze beslissingen zijn deze derden dan ook geen belanghebbende in de zin van artikel 8 Bmw Pro.
Echter, waar het gaat om de intrekking van de toelating van een bestrijdingsmiddel is geen sprake van een afhankelijkheidsrelatie met de toelatinghouder in de hierboven bedoelde zin. Weliswaar voorziet artikel 7, tweede lid, Bmw in de mogelijkheid dat een toelatinghouder een aanvraag tot intrekking doet, doch de Bmw stelt het gedaan zijn van een aanvraag niet als voorwaarde voor de bevoegdheid van verweerder tot het nemen van een besluit tot intrekking. Vanaf het moment dat het middel is toegelaten is de omstandigheid dat daarvoor een aanvraag nodig was, niet meer relevant. De toelating heeft immers niet alleen werking jegens de aanvrager, maar jegens eenieder. Er is dan ook geen reden de getroffenheid van de gebruikers uit dien hoofde niet rechtstreeks te achten. Uit het stelsel van de Bmw volgt dit in elk geval niet.
Nu appellanten, die als houtverduurzamers in de uitoefening van hun bedrijf gebruik maken van de in geding zijnde bestrijdingsmiddelen, rechtstreeks en bovendien in beduidend verdergaande mate dan willekeurige anderen de gevolgen ondervinden van het (weer) van toepassing worden van het in artikel 2, eerste lid, Bmw neergelegde verbod tot onder meer het voorhanden en in voorraad hebben, alsmede het in Nederland gebruiken van bestrijdingsmiddelen, moeten zij wat betreft de primaire besluiten voor zover die strekken tot intrekking van de toelating van de bestrijdingsmiddelen Superwolmanzout-B en Celfix OX, als belanghebbende in de zin van artikel 8 Bmw Pro worden aangemerkt.
5.8 Op grond van het vorenstaande is het College van oordeel, en beantwoordt het de hiervoor onder 5.2 gestelde vragen aldus, dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte heeft geconcludeerd dat de belangen van appellanten niet rechtstreeks zijn betrokken bij de primaire besluiten, voor zover daarbij de toelating van de evengenoemde bestrijdingsmiddelen is ingetrokken. In zoverre heeft hij appellanten ten onrechte, want in strijd met artikel 8 Bmw Pro, niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaar. Het College zal het bestreden besluit dan ook in zoverre vernietigen en verweerder opdragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen.
Wat betreft het bezwaar, voor zover gericht tegen de primaire besluiten tot afwijzing van de aanvragen tot verlenging van de toelating van de bestrijdingsmiddelen Tanalith E 3485, Kemwood ACQ 21, Superwolmanzout-B en Celfix OX, heeft verweerder appellanten terecht niet-ontvankelijk verklaard. In zoverre zal het College het beroep ongegrond verklaren.
5.9 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten van appellanten. De kosten van de – eerst ter zitting – door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 322,-- (1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, bedrag per punt: € 322,--). Met betrekking tot de overige kosten waarvan appellanten ter zitting vergoeding hebben verzocht, overweegt het College dat de reis- en verblijfkosten van ing. C. Boon tot een bedrag van € 17,-- (kosten treinretour Driebergen-Zeist/Den Haag Centraal) voor vergoeding in aanmerking komen. De gestelde verletkosten zijn niet onderbouwd, terwijl de kosten van de uittreksels van de Kamer van Koophandel niet zijn gespecificeerd, zodat deze beide kostenposten niet voor vergoeding in aanmerking komen.
5.10 Het door appellanten betaalde griffierecht dient op grond van artikel 8:74, eerste lid, Awb door verweerder te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond, voor zover appellanten daarbij niet ontvankelijk zijn verklaard in hun bezwaar tegen de
besluiten van verweerder van 14 september 2001 met betrekking tot de intrekking van de toelating van de
bestrijdingsmiddelen Superwolmanzout-B en Celfix OX;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellanten te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellanten ad in totaal € 339,-- (zegge:
driehonderdnegenendertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ad € 218,-- (zegge: tweehonderdachttien euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. J.A. Hagen en mr. J.L.W. Aerts in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2005.
w.g. H.C. Cusell w.g. B. van Velzen