Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 04/36 20 januari 2005
14914 Wet personenvervoer 2000
vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. Taxi A, te X, appellant,
gemachtigde: H.A. de Carpentier, werkzaam bij Administratiekantoor Finad te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigden: mr. L. Janse-Van der Vliet en mr. W.E. van Haveren, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 14 januari 2004, bij het College binnengekomen op 15 januari 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 december 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, gericht tegen de intrekking van zijn vergunning tot het verrichten van taxivervoer, ongegrond verklaard.
Op 29 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 9 december 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant en zijn gemachtigde zijn, zonder kennisgeving, niet verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door voornoemde gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die (…) taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
Artikel 99
Het bestuursorgaan dat een vergunning heeft verleend, kan een vergunning volgens bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels, wijzigen, schorsen of intrekken:
a. indien is gehandeld in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde;
b. indien niet langer wordt voldaan aan een van de in artikel 9, eerste lid, bedoelde eisen, tenzij een ontheffing als bedoeld in het tweede lid van dat artikel is verleend.
(…)".
Artikel 26 van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) bepaalt onder meer het volgende:
" 1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
(…)"
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze nader toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.
Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is.
Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 19 oktober 2001 heeft verweerder van appellant een aanvraag om een taxivergunning ontvangen.
- Op 18 januari 2002 heeft appellant een procuratieovereenkomst gesloten met B.
- Ten behoeve van de beoordeling van de aanvraag heeft appellant verweerder een formulier "Verklaring inbreng vakbekwaamheid", gedagtekend 18 januari 2002, doen toekomen, waarin diverse vragen zijn beantwoord omtrent de wijze waarop binnen de betreffende taxi-onderneming leiding zal worden gegeven. Zo is bij vraag 5 - met betrekking tot de taken van de vakbekwame leidinggevende - vermeld “Controle administratie Advies alle voorkomende problemen, Arbeidstijden Begeleiding bij aankoop, Naleving wet personenvervoer”, bij vraag 27 vermeld dat de vakbekwaam leidinggevende minimaal 8 uur per week overleg heeft met de ondernemer en bij vraag 28 opgegeven dat dit overleg betrekking heeft op de boekhouding, belastingen, regels met betrekking tot vervoer in Amsterdam en de administratie. Voorts is bij de vragen 13 en 30 vermeld dat de vakbekwaam leidinggevende zelf 32-36 uren per week chauffeurswerkzaamheden verricht en ten tijde van het invullen van het formulier nog niet in meerdere ondernemingen werkzaam is.
- Verweerder heeft de gevraagde vergunning bij besluit van 4 februari 2002 voor onbepaalde tijd verleend. Blijkens de bij het besluit behorende bijlage wordt binnen de onderneming de vakbekwaamheid ingebracht door B als procuratiehouder. In de begeleidende brief bij het besluit heeft verweerder er in dit verband op gewezen dat een onderzoek kan worden ingesteld naar de materiële invulling van het vereiste van vakbekwaamheid.
- Bij brief van 13 januari 2003 heeft verweerder B verzocht om in het kader van een onderzoek naar de materiële invulling van de eis van vakbekwaamheid een formulier "Onderzoek Verklaring Inbreng Vakbekwaamheid" (hierna: het onderzoeksformulier) in te vullen en terug te sturen.
- Op 18 februari 2003 heeft verweerder genoemd onderzoeksformulier, ondertekend door appellant en B, ontvangen. Op dit formulier zijn de hierna aangehaalde vragen als volgt beantwoord:
"3. Welke taken worden uitsluitend door u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming verricht? (…).
De procuratiehouder controleert de boekhouding voor deze naar het boekhoudersbureau gaat en adviseert in zaken met betrekking tot overheden en belastingdienst en helpt bij investeringen.
7.Voert u als vakbekwaam leidinggevende persoon overleg met de ondernemer/vennoten? Zo ja, welke onderwerpen worden in dit overleg besproken? Stuur bewijsstukken mee.
De boekhouding wordt doorgelopen en de gang van zaken betreffende de afgelopen dagen. Tevens wordt indien nodig besproken hoe te doen in de toekomst.
18. Hoeveel uren per week en op welke dagen verricht u als vakbekwaam leidinggevende persoon chauffeurswerkzaamheden in uw eigen onderneming of andere ondernemingen?
Varieert van 20 tot 40 uur per week."
Bij vraag 17 heeft B vermeld dat hij als ondernemer in zijn eigen taxi-ondernemer werkzaam is en heeft hij tevens (door middel van zogenoemde P-nummers) aangegeven nog in twee andere taxi-ondernemingen werkzaam te zijn.
- Bij brief van 3 maart 2003 heeft verweerder appellant medegedeeld dat hij voornemens is de verleende vergunning in te trekken, omdat niet langer wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid. Hierbij is appellant in de gelegenheid gesteld schriftelijk dan wel mondeling zijn zienswijze naar voren te brengen.
- Op 1 april 2003 heeft appellant mondeling zijn zienswijze op de voorgenomen intrekking naar voren gebracht.
- Bij besluit van 29 april 2003 heeft verweerder de vergunning met ingang van 18 juli 2003 ingetrokken.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 12 mei 2003 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 26 mei 2003 is aan appellant bericht dat de intrekking zal plaatsvinden zeven weken nadat op zijn bezwaar is beslist.
- Op 21 augustus 2003 is appellant gehoord op zijn bezwaarschrift.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunt, ingenomen in het primaire besluit, gehandhaafd. Hiertoe heeft verweerder onder meer overwogen dat de vakbekwame persoon B reeds als vakbekwame leidinggevende werkzaam is in zijn eigen onderneming en in die onderneming tevens chauffeurswerkzaamheden verricht. Voorts is B werkzaam als vakbekwaam leidinggevende in twee andere taxiondernemingen, waaronder die van appellant. Gelet op de tijd die deze werkzaamheden in beslag zullen nemen, acht verweerder een juiste inbreng van vakbekwaamheid en een continue betrokkenheid bij de bedrijfsvoering van appellant niet aannemelijk. Ook de beloning van B van € 188,77 per maand duidt niet op een substantiële inbreng.
Er zijn voorts geen bewijsstukken overgelegd, waaruit zou kunnen blijken dat de vakbekwame persoon betrokken is geweest bij wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering. De werkzaamheden van Azan, die met name bestaan uit het controleren van de administratie en het geven van advies, kunnen niet worden gezien als inhoudelijke betrokkenheid bij wezenlijke beslissingen betreffende de bedrijfsvoering van appellant. De wezenlijke beslissingen worden door appellant zelf genomen, zodat hij degene is die leiding geeft aan de onderneming. Gelet op deze omstandigheden kan er geen sprake zijn van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwame procuratiehouder.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft betoogd dat de vergunning is verleend omdat aan alle vereisten was voldaan. De werkzaamheden van de procuratiehouder zijn sedertdien niet verminderd maar eerder uitgebreid. De taxivergunning is destijds afgegeven met de mededeling dat aan alle eisen voor het verstrekken ervan is voldaan. Verweerder kan hier niet op terugkomen. Het kan niet zo zijn dat een ondernemer op basis van een verleende vergunning investeringen doet in zijn onderneming en dat de regels nadien zodanig worden aangepast dat hij zijn bedrijf niet meer kan uitoefenen.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 99, tweede lid, van de Wet kan verweerder een vergunning voor het verrichten van taxivervoer intrekken, indien niet langer wordt voldaan aan één van de in artikel 9, eerste lid, van de Wet bedoelde eisen, waaronder onder meer is begrepen dat een vervoerder dient te voldoen aan de eis van vakbekwaamheid.
Aan de eis van vakbekwaamheid kan bij een eenmanszaak worden voldaan door de ondernemer of, indien hij zelf niet vakbekwaam is, door een vakbekwaam leidinggevende (procuratiehouder). Naar het College meermalen heeft overwogen, is het evenwel niet waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te gaan verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven.
Bij eenmanszaken hanteert verweerder voorts het uitgangspunt dat binnen een onderneming, waarbij de ondernemer een taxivergunning heeft verkregen op basis van de inbreng van de vakbekwaamheid door een procuratiehouder, in ieder geval aan het vereiste van vakbekwaamheid wordt voldaan, indien de vakbekwaam leidinggevende feitelijk de bij de aanvraag opgegeven werkzaamheden verricht.
In dit geding staat ter beoordeling de vraag of verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat binnen de onderneming van appellant in de praktijk niet wordt gehandeld conform hetgeen bij de vergunningaanvraag is opgegeven en dat de werkzaamheden die B in de onderneming verricht niet kunnen worden aangemerkt als permanent en daadwerkelijk leidinggeven, zodat in de onderneming niet (langer) wordt voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste.
Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt hiertoe allereerst dat, gezien het wettelijk bepaalde, aan verweerder niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om, nadat hij een vergunning heeft verleend, op een later tijdstip te onderzoeken of de invulling van de werkzaamheden in de praktijk in overeenstemming is met het bij de aanvraag geschetste beeld en als zulks niet het geval is en evenmin sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwame procuratiehouder, die vergunning in te trekken.
Weliswaar dient verweerder rekening te houden met gerechtvaardigde verwachtingen en belangen van een taxiondernemer, doch de werking van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel strekt niet zover dat verweerder een taxivergunning als de onderhavige, die een in beginsel onbeperkte geldigheidsduur heeft, niet zou mogen intrekken indien hij tot het oordeel komt dat het besluit tot vergunningverlening bij nader inzien rechtens onjuist is danwel dat niet meer wordt voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden. Het College wijst er voorts op dat appellant reeds in de aanbiedingsbrief bij de aan hem verleende taxivergunning is gewezen op mogelijk onderzoek naar de materiële invulling van het vakbekwaamheidsvereiste. Appellant diende er derhalve rekening mee te houden dat verweerder tot het daadwerkelijk verrichten van onderzoek zou overgaan en dat dit ertoe zou kunnen leiden dat zijn taxivergunning zou worden ingetrokken.
Naar het oordeel van het College heeft appellant aan de - mede op de overgelegde procuratieovereenkomst en de verklaring inbreng vakbekwaamheid van 18 januari 2002 gebaseerde - vergunningverlening niet het te rechtvaardigen vertrouwen kunnen ontlenen dat deze niet voor intrekking in aanmerking zou kunnen komen. In dit verband acht het College met name van belang dat in evengenoemde verklaring niet voldoende duidelijk tot uitdrukking is gebracht dat B tevens als ondernemer en chauffeur in zijn eigen taxi-onderneming werkzaam was en er destijds, anders dan ten tijde van het onderzoek naar de materiële inbreng vakbekwaamheid in 2003 nog geen sprake van was dat B ook in een derde taxi-onderneming als procuratiehouder de vakbekwaamheid inbracht.
Uitgaande van de door appellant en B gegeven informatie omtrent de feitelijke situatie binnen de onderneming van appellant, is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten aanzien van B geen sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven als bedoeld in artikel 26 van het Besluit en de toelichting daarop. Dat, zoals door appellant gesteld, de werkzaamheden van B niet zijn verminderd maar uitgebreid wordt bovendien niet ondersteund door de nadere verklaring van B. Immers, de werkzaamheden beperken zich tot controle van de administratie en het geven van advies, terwijl bovendien zijn werkzaamheden als ondernemer en chauffeur in zijn eigen onderneming en zijn procuratiehouderschap in een derde onderneming evenmin duiden op een grote(re) mate van betrokkenheid bij de onderneming van appellant.
De conclusie is derhalve dat verweerder op goede gronden tot intrekking van de aan appellant verleende taxivergunning is overgegaan.
Voorts is verweerder, door nader te besluiten eerst tot intrekking over te gaan zeven weken na de bestreden beslissing, in voldoende mate aan de belangen van appellant tegemoet gekomen. Dat de intrekking voor appellant ook vanaf dat moment nadelige financiële gevolgen kan hebben, ligt binnen zijn risicosfeer.
Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. L. van Duuren