Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/501 23 februari 2005
14350 Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot
Uitspraak in de zaak van:
1. V.O.F. Scheepvaartonderneming A, te X,
2. B.V. Grinthandel B en Zoon, te Y,
appellanten,
gemachtigde: mr. M.J. van Dam, advocaat te Capelle aan den IJssel,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 28 april 2003 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 maart 2003.
Bij dat besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen een bij zijn besluit van 18 november 1999 aan appellante sub 1 op grond van de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot opgelegde speciale bijdrage deels ongegrond en deels niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 27 mei 2003 hebben appellanten het beroep gemotiveerd.
Bij brief van 5 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingestuurd.
Bij besluit van 25 november 2004 heeft verweerder het besluit van 18 november 1999, zoals nadien gewijzigd, herzien.
Het College heeft het beroep behandeld ter zitting van 1 december 2004, alwaar partijen hun standpunt bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht. Tevens was ter zitting aan de zijde van appellanten aanwezig C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. Raadsverordening: Verordening nr. 718/1999 van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 1999 betreffende het beleid ten aanzien van de capaciteit van de communautaire binnenvaartvloot met het oog op de bevordering van het vervoer over de binnenwateren (PbEG L 90);
b. Commissieverordening: Verordening nr. 805/1999 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 16 april 1999 tot vaststelling van een aantal bepalingen ter uitvoering van de Raadsverordening (PbEG L 102/64);
c. Onze Minister: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat; (...)
Artikel 4
Onze Minister legt, overeenkomstig het terzake bepaalde in de Commissieverordening, speciale bijdragen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, tweede gedachtenstreepje, van de Raadsverordening op (...)."
In de in artikel 1 van Pro de Wet bedoelde Raadsverordening is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
1. Deze verordening is van toepassing op vrachtschepen en duwboten waarmee beroepsvervoer of eigen vervoer wordt verricht en die zijn geregistreerd in een lidstaat of, indien zij niet geregistreerd staan, door een in een lidstaat gevestigde onderneming worden geëxploiteerd.
Voor de toepassing van deze verordening wordt onder "onderneming" verstaan elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een ambachtelijke of industriële economische bedrijvigheid uitoefent.
(...)
Artikel 4
1. Voor het in de vaart brengen van onder deze verordening vallende schepen die nieuw, uit een derde land geïmporteerd, of van nationale waterwegen als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), b) of c), afkomstig zijn, geldt als voorwaarde (de "oud voor nieuw"-regeling) dat de eigenaar van het in de vaart te brengen schip:
- ofwel zonder een slooppremie te ontvangen tonnage laat slopen volgens een zo genoemde "verhouding" tussen de oude en nieuwe tonnage, die door de Commissie wordt vastgesteld;
- ofwel in het fonds waaronder zijn nieuwe schip ressorteert, of in een door hem overeenkomstig artikel 5, lid 2, gekozen fonds, een speciale bijdrage stort die is vastgesteld op basis van genoemde verhouding, of indien hij minder tonnage sloopt dan vereist volgens genoemde verhouding, het verschil in tonnage tussen het nieuwe schip en de gesloopte tonnage betaalt.
2. De verhouding kan worden gedifferentieerd naar gelang van de marktsectoren: drogeladingschepen, tankschepen en duwboten.
De verhouding wordt geleidelijk verlaagd zodat zij zo spoedig mogelijk in gelijke etappes en uiterlijk op 29 april 2003 tot nul wordt teruggebracht.
Zodra de verhouding nul is geworden, wordt de regeling tot een waakmechanisme, dat alleen kan worden gereactiveerd bij ernstige verstoring van de markt, overeenkomstig artikel 6.
3. De eigenaar van het schip moet zijn speciale bijdrage betalen of de oude tonnage laten slopen:
- op het moment dat de order voor de bouw van het nieuwe schip wordt geplaatst of de invoervergunning wordt aangevraagd, op voorwaarde dat het schip binnen twaalf maanden daarna in de vaart wordt genomen, of
- op het moment dat het nieuwe of geïmporteerde schip daadwerkelijk in de vaart wordt gebracht.
Deze keuze van het moment moet kenbaar worden gemaakt op het moment dat de order wordt geplaatst of de vergunning voor de invoer van het schip wordt aangevraagd.
Het als compenserende tonnage voor de sloop aan te bieden schip moet zijn gesloopt voordat het nieuwe schip in de vaart wordt gebracht.
(...)"
De in artikel 1 van Pro de Wet bedoelde Commissieverordening luidde in november 1999 onder meer als volgt:
" SPECIALE BIJDRAGEN
Artikel 2
1. De grootte van de speciale bijdragen voor de verschillende typen en categorieën schepen wordt op basis van 70 tot 115 % van onderstaande tarieven bepaald:
- Droge ladingschepen:
- motorvrachtschepen: 120 EUR/ton,
- vrachtduwbakken: 60 EUR/ton,
- sleepvrachtschepen: 43 EUR/ton.
- Tankschepen:
- motortankschepen: 216 EUR/ton,
- tankduwbakken: 108 EUR/ton,
- sleeptankschepen: 39 EUR/ton.
- Duwboten:
180 EUR/kW, met een lineaire verhoging tot 240 EUR/kW voor een motorvermogen van 1000 kW of meer.
2. - Voor schepen met een laadvermogen van minder dan 450 ton worden de maximumtarieven van de in lid 1 bedoelde speciale bijdragen verlaagd met 30 %.
- Voor schepen met een laadvermogen van 450 tot 650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen verlaagd met 0,15 % voor elke ton dat het laadvermogen van het schip minder dan 650 ton bedraagt.
- Voor schepen met een laadvermogen van 650 tot 1650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen lineair verhoogd van 100 tot 115 %; voor schepen met een laadvermogen van meer dan 1650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen gehandhaafd op 115 %.
(...)
GELIJKWAARDIGE TONNAGE
Artikel 3
1. Indien een eigenaar een in artikel 4 van Pro Verordening (EG) nr. 718/1999
bedoeld schip in de vaart brengt en tonnage van een ander type binnenvaartuig voor de sloop aanbiedt, wordt de gelijkwaardige tonnage, binnen elk van beide hierna aangegeven scheepscategorieën, bepaald aan de hand van de volgende waarderingscoëfficiënten:
- Droge ladingschepen:
- motorvrachtschepen van meer dan 650 ton: 1,00,
- vrachtduwbakken van meer dan 650 ton: 0,50,
- sleepvrachtschepen van meer dan 650 ton: 0,36.
- Tankschepen:
- motortankschepen van meer dan 650 ton: 1,00,
- tankduwbakken van meer dan 650 ton: 0,50,
- sleeptankschepen van meer dan 650 ton: 0,18.
2. Voor schepen met een laadvermogen van minder dan 450 ton worden de in lid 1 bedoelde coëfficiënten verlaagd met 30 %. Voor schepen met een laadvermogen van 650 tot 450 ton worden deze coëfficiënten verlaagd met 0,15 % voor elke ton dat het laadvermogen van het schip minder bedraagt dan 650 ton. Voor schepen met een laadvermogen van 650 tot 1650 ton worden de coëfficiënten lineair verhoogd van 100 tot 115 %.
"OUD VOOR NIEUW"-VERHOUDINGEN
Artikel 4
Met ingang van 29 april 1999 geldt voor het in de vaart brengen van schepen de in artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 718/1999 vermelde voorwaarde:
1. Voor droge ladingschepen wordt de verhouding vastgesteld op 1: 1 (verhouding tussen de oude en de nieuwe tonnage).
2. Voor tankschepen wordt de verhouding vastgesteld op 1,30: 1.
3. Voor duwboten wordt de verhouding vastgesteld op 0,75: 1.(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 11 juni 1998 is opdracht gegeven tot de bouw van het motorvrachtschip "Maria Elsiena".
- Bij een op 1 november 1999 gedateerd formulier heeft appellante sub 1 de "Maria Elsiena" bij verweerder aangemeld voor de toepassing van de zogenaamde oud-voor-nieuwregeling. Daarbij heeft appellante sub 1 verklaard de speciale bijdrage te betalen of compensatietonnage in te leveren op het moment dat het schip daadwerkelijk in de vaart wordt gebracht.
- De "Maria Elsiena" heeft een laadvermogen van 2756,872 ton.
- Bij brief van 4 november 1999 heeft het Hoofd van de Afdeling Binnenvaart van verweerders ministerie appellante sub 1 bericht dat is vastgesteld dat het aan haar toebehoord hebbende binnenschip "Marian" met een laadvermogen van 528,949 ton is gesloopt. Appellante sub 1 is daarbij meegedeeld dat de gesloopte tonnage, zijnde aan compensatietonnen 433 ton, aan haar ter beschikking staat ter voldoening aan haar oud-voor-nieuwverplichtingen.
- Bij besluit van 18 november 1999 heeft verweerder aan appellante sub 1 in verband met haar voornemen de "Maria Elsiena" in gebruik te nemen een speciale bijdrage opgelegd van f 479.175,00.
- Appellante sub 1 heeft dit bedrag op 25 november 1999 voldaan.
- Tegen de brief van 4 november 1999 heeft appellante sub 1 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens hebben appellanten tegen het besluit van 18 november 1999 bezwaar gemaakt.
- Op 28 maart 2000 zijn appellanten over beide bezwaren gehoord.
- Na de hoorzitting hebben appellanten verweerder nog enige malen een brief gestuurd (brieven van 12 mei 2000, 23 mei 2000, 8 november 2001 en 27 februari 2003).
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het besluit van 25 november 2004
In het bestreden besluit is, zakelijk weergegeven en voor zover voor dit beroep van belang, het volgende overwogen en beslist.
Voor zover de bezwaren inhoudelijk zijn gericht tegen de geldigheid van de Raadsverordening, en niet zijn gericht tegen de inhoud van het besluit van 18 november 1999 noch tegen de wijze waarop dat besluit tot stand is gekomen, worden ze niet-ontvankelijk verklaard.
Appellante sub 1 heeft er zelf voor gekozen om niet meer compenserende tonnage in te leveren dan hetgeen in het besluit van 18 november 1999 staat genoemd. Dit blijkt ook al uit het feit dat appellante sub 1 het vastgestelde bedrag heeft betaald.
Bij de vaststelling van de speciale bijdrage is het maximumtarief terecht verhoogd tot 115%, terwijl het compensatietonnage voor de "Marian" terecht is verlaagd en is berekend op basis van 433 ton.
Bij het besluit van 25 november 2004 heeft verweerder de op appellante rustende verplichtingen ten aanzien van het in de vaart brengen van de "Maria Elsiena" nader berekend. Anders dan in het besluit van 18 november 1999 heeft hij van het gesloopte schip "Marian" niet de compensatiewaarde in aanmerking genomen en deze in aftrek gebracht van de te betalen bijdrage, maar heeft hij de gesloopte tonnen, alsmede een tegoed aan compensatietonnen, in aftrek gebracht van de in de vaart gebrachte tonnage. Resultaat van de berekening is dat appellante een bedrag van € 37.774,48 teveel heeft betaald.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter zitting ingestemd met de berekeningswijze in het besluit van 25 november 2004 voor zover het de compensatie met de slooptonnen van de "Marian" betreft, maar hebben hun overige grieven tegen het bestreden besluit gehandhaafd. Deze grieven kunnen als volgt worden samengevat.
4.1 Het bestreden besluit is niet voldoende gemotiveerd. Verweerder is ten onrechte niet ingegaan op de inhoud van twee na de hoorzitting ingediende brieven. Niet is beslist op de bezwaren dat verweerder niet bevoegd was een besluit te nemen, dat niet de Commissieverordening is toegepast zoals deze luidde ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar, en dat in strijd is gehandeld met het gelijkheidsbeginsel doordat appellanten niet de mogelijkheid hebben gekregen alsnog tonnage te slopen.
4.2 Ten onrechte heeft verweerder appellanten niet-ontvankelijk verklaard voor zover de bezwaren zich richtten tegen de Raadsverordening. Op een dergelijke opgeworpen exceptie van onwettigheid dient inhoudelijk te worden gereageerd. Met de Raadsverordening is het rechtszekerheidsbeginsel geschonden.
4.3 Appellanten blijven erbij dat hen ten onrechte niet de mogelijkheid is geboden meer compenserende tonnage te laten slopen.
4.4 Appellanten menen dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat in het verleden meer tonnen zijn gesloopt dan uit de besluiten ter zake blijkt. Voor zover verweerder zich beroept op de formele rechtskracht van een besluit van 20 juli 1999 is dat onjuist, omdat de vermelding in dat besluit van nog ter beschikking staande motorvrachtschiptonnen geen zelfstandige betekenis heeft.
4.5 Appellanten hebben verzocht het bestreden besluit te vernietigen en verweerder te veroordelen aan appellante sub 1 schadevergoeding te betalen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Omtrent de door appellanten naar voren gebrachte procedurele kwesties overweegt het College als volgt. Niet kan worden ingezien dat verweerder verplicht was om in het bestreden besluit in te gaan op stukken die door hem na de hoorzitting in bezwaar waren ontvangen. De Awb beperkt immers in artikel 7:4, eerste lid, de termijn voor het indienen van nadere stukken tot tien dagen voor het horen.
Voor zover appellanten met deze grief beogen van het College een oordeel te verkrijgen over de genoemde bezwaren, wordt het volgende overwogen. Ten aanzien van de bevoegdheid van verweerder geldt dat artikel 4 van Pro de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot, waarin deze bevoegdheid is toegekend, blijkens artikel 14 van Pro de Wet op 23 november 2001 in werking is getreden en terugwerkt tot en met 29 april 1999. Daarmee staat vast dat verweerder bevoegd was tot het nemen van het primaire besluit van 18 november 1999. Deze grief treft derhalve geen doel.
Wat betreft de toepassing van de Commissieverordening zoals deze luidde ten tijde van de beslissing op het bezwaar verwijst het College naar zijn overwegingen in de uitspraak van 15 oktober 2003 (AWB 02/1763, LJN: AN8972). Verweerder heeft derhalve de juiste tekst van de Commissieverordening toegepast.
Het gelijkheidsbeginsel tenslotte komt hierna onder 5.3 aan de orde.
5.2 Het College vat het standpunt van verweerder met betrekking tot de ingebrachte bezwaren inzake de wettigheid van de in geding zijnde Verordeningen aldus op dat er geen taak voor de administratie is om de geldigheid van Verordeningen te beoordelen, zeker niet wanneer de termijn voor de lidstaat Nederland om bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen de onwettigheid van de Verordeningen in te roepen, is verstreken. Het College kan dit standpunt niet voor onjuist houden. Dit laat onverlet dat het een belanghebbende vrij staat de exceptie van onwettigheid in een beroepsprocedure aan de nationale rechter voor te leggen, die de mogelijkheid heeft ter zake een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie te stellen.
Het College verwerpt evenwel het betoog van appellanten dat zij erop mochten vertrouwen dat de oud-voor-nieuwregeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89, die op 28 april 1999 afliep, niet door een nieuwe verordening met gelijksoortige verplichtingen zou worden opgevolgd. Het College overweegt daartoe allereerst dat met Verordening (EEG) nr. 1101/89 een sanering van de binnenvaartvloten werd beoogd. Het lag weinig voor de hand dat, na afloop van de saneringsperiode van tien jaren, de markt in één keer geheel vrij zou worden gegeven, aangezien het daarvan te verwachten gevolg zou zijn dat de sanering binnen korte tijd weer ongedaan zou zijn gemaakt. Bovendien zou dan een tamelijk willekeurig onderscheid ontstaan tussen degenen die vlak voor het aflopen van de oude verordening een schip in de vaart zouden brengen (zij zouden nog aanzienlijke verplichtingen opgelegd krijgen) en degenen die dat vlak erna zouden doen (zij zouden geen enkele verplichting opgelegd krijgen).
Het enkele feit dat de oude verordening afliep en zelf niet meer verlengd kon worden (omdat de verordening, die oorspronkelijk voor vijf jaren gold, zelf slechts de mogelijkheid van één verlenging met vijf jaren kende, van welke mogelijkheid in 1994 al gebruik was gemaakt), brengt nog niet mee dat marktpartijen ervan konden uitgaan dat de Raad niet een nieuwe verordening over hetzelfde onderwerp zou vaststellen. Het rechtszekerheidsbeginsel strekt niet zover dat het de wetgever verhindert een aflopende regeling te doen opvolgen door een nieuwe regeling die dezelfde of nagenoeg dezelfde materie behelst.
5.3 Ter zitting is gebleken dat verweerder bij brief van 30 juli 2002 de door hem met de advocaat van appellanten gemaakte afspraak heeft bevestigd, dat een ieder die (alsnog) via de sloop van tonnage aan zijn oud-voor-nieuwverplichtingen wenste te voldoen, daartoe in de gelegenheid wordt gesteld. Anders dan anderen zijn appellanten daartoe echter niet in de gelegenheid gesteld, aangezien zij zelf in 1999 al de keus hadden gemaakt om de speciale bijdrage te betalen en deze betaling ook al daadwerkelijk hadden verricht.
Het College is van oordeel dat verweerder daarmee niet in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Appellanten onderscheiden zich van de personen die de mogelijkheid hebben gekregen alsnog scheepstonnage te slopen doordat zij zelf reeds de keuze voor het betalen van een bijdrage hadden gemaakt en al geheel aan hun oud-voor-nieuwverplichtingen hadden voldaan. Verweerder was daarom niet gehouden hen in de gelegenheid te stellen gebruik te maken van een regeling die was bedoeld voor belanghebbenden die nog niet aan hun verplichtingen hadden voldaan.
5.4 Het College verwerpt eveneens het betoog dat verweerder zich niet zou mogen beroepen op de formele rechtskracht van het besluit van 20 juli 1999. In dat besluit, waartegen geen bezwaar is gemaakt, zijn de oud-voor-nieuwverplichtingen vastgesteld voor het in de vaart brengen van het motorvrachtschip "Bankert", waarbij rekening is gehouden met een compensatiewaarde van zeven gesloopte motorvrachtschepen. De manier waarop dat is gebeurd, kan thans niet meer ter discussie worden gesteld. In rechte moet er daarom van worden uitgegaan dat het resterende aantal compensatietonnen juist is vastgesteld. Bij zijn besluit van 25 november 2004 mocht verweerder hiervan uitgaan.
5.5 Het vorenstaande brengt mee dat de inhoudelijke bezwaren van appellanten tegen de oplegging van oud-voor-nieuwverplichtingen ongegrond zijn en dat het besluit van 25 november 2004, waarbij de verplichtingen nader zijn vastgesteld, in stand kan blijven. Het beroep, dat ingevolge artikel 6:19 van Pro de Awb mede tegen laatstgenoemd besluit gericht geacht wordt, dient in zoverre ongegrond te worden verklaard.
5.6 Uit het besluit van 25 november 2004 blijkt dat verweerder het bestreden besluit van 19 maart 2003 niet langer onverkort handhaaft. Het beroep tegen dat besluit moet derhalve gegrond worden verklaard en dat besluit moet worden vernietigd, nu appellanten stellen daarbij belang te hebben aangezien zij als gevolg van dat besluit schade hebben geleden, hetgeen niet onaannemelijk is. Gelet op het in stand gebleven besluit van 25 november 2004 behoeft verweerder niet opnieuw op het bezwaar te beslissen.
5.7 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322 per punt).
5.8 Appellanten hebben het College verzocht verweerder te veroordelen in de schade die zij als gevolg van het vernietigde besluit van 19 maart 2003 hebben geleden. Het College kan deze schade direct vaststellen. In deze procedure is komen vast te staan dat appellante sub 1 een bedrag van € 37.774,48 achteraf gezien onverschuldigd heeft betaald. Verweerder zal worden veroordeeld dit bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 25 november 1999, aan appellante sub 1 te betalen. Van andere schade noch van schade van appellante sub 2 is gebleken.
Een en ander leidt tot de volgende beslissing.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 19 maart 2003 gegrond;
- vernietigt dat besluit;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 25 november 2004 ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 644 (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellanten het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 232 (zegge:
tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt;
- veroordeelt de Staat aan appellante sub 1 een bedrag te betalen van € 37.774,48 (zegge:
zevenendertigduizendzevenhonderdvierenzeventig euro en achtenveertig cent), vermeerderd met de wettelijke rente vanaf
25 november 1999 tot aan de dag der algehele voldoening;
- wijst het meer of anders gevorderde af.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. J.A. Hagen en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2005.
w.g. C.J. Borman w.g. M.S. Hoppener