Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/447 18 maart 2005
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 24 mei 2004, bij het College binnengekomen op 25 mei 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 april 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen besluiten, waarbij is beslist op de aanvragen van appellante uit het jaar 2002 om toekenning van premies op grond van de Regeling dierlijke EG-premies, ongegrond verklaard.
Op 7 juli 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 20 januari 2005 heeft appellante haar beroepschrift aangevuld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2005, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 van de het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Pb 2000, L 204, blz. 1) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
- houdt een register b?,
- stelt, zodra het gecomputeriseerde gegevensbestand volledig operationeel is, de bevoegde autoriteit binnen een door de lidstaat vastgestelde termijn, die zich uitstrekt over drie tot zeven dagen, in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop een en ander heeft plaatsgevonden.
(…)
4. Het register wordt handmatig of door middel van een computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt."
In artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 2629/97 van de Commissie van 29 december 1997, houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad inzake oormerken, bedrijfsregisters en paspoorten overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor runderen (Pb 1997, L 354, blz. 19) was, ten tijde en voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
"Het register bevat ten minste het volgende:
a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van Richtlijn 64/432/EEG;
b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan;
c) in het geval van dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf naar wie of waarnaar het dier is gebracht, en de datum van vertrek;
d) in het geval van dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, of de identificatiecode van het bedrijf van wie of waarvan het dier is gekomen, en de datum van aankomst;
e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register heeft gecontroleerd en de datum waarop de controle is verricht."
De preambule en de artikelen 36, 38 en 48 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb 2001, L327, blz. 11), luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
"(33) Kortingen en uitsluitingen moeten worden vastgesteld met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en van de bijzondere problemen die door overmacht of door buitengewone en natuurlijke omstandigheden kunnen worden veroorzaakt. De kortingen en uitsluitingen moeten gedifferentieerd z?n naar de ernst van de onregelmatigheid en gaan tot algehele uitsluiting van een of meerdere steunregelingen gedurende een bepaalde termijn.
(34) Bij de vaststelling van kortingen en uitsluitingen moet rekening worden gehouden met de bijzondere kenmerken van de verschillende regelingen die onder het geïntegreerde systeem vallen. (…) In steunaanvragen "dieren" hebben onregelmatigheden tot gevolg dat de betrokken dieren niet voor steun in aanmerking komen. (…) Met betrekking tot steunaanvragen "dieren" moeten kortingen worden toegepast vanaf het eerste dier waarbij onregelmatigheden worden ontdekt, maar deze kortingen moeten, ongeacht de hoogte ervan, minder streng zijn wanneer slechts bij hoogstens drie dieren onregelmatigheden worden ontdekt. In alle overige gevallen moet de hoogte van de sanctie afhankelijk zijn van het percentage dieren waarbij onregelmatigheden worden ontdekt.
Artikel 36 - Berekeningsgrondslag
(…)
3. Wanneer het in een steunvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, wordt de steun, onverminderd de artikelen 38 en 39, berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren.
Wanneer een bedrijfshoofd door overmacht of buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 48 zijn Pro verplichting om de dieren aan te houden niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij het recht op steun voor het aantal dieren dat hiervoor in aanmerking kwam op het tijdstip waarop de overmacht of de buitengewone omstandigheid is ingetreden.
4. Wanneer overtredingen van de identificatie- en registratieregeling voor runderen worden vastgesteld, gelden de volgende bepalingen:
(…)
b) wanneer het bij de vastgestelde onregelmatigheden gaat om foute vermeldingen in het register of de dierpaspoorten, wordt het betrokken dier slechts als niet geconstateerd beschouwd, wanneer deze fouten bij ten minste twee controles binnen een periode van 24 maanden worden geconstateerd. In alle overige gevallen worden de betrokken dieren reeds na de eerste ontdekking van een onregelmatigheid als niet geconstateerd beschouwd.
Het bepaalde in artikel 12 is Pro van toepassing op de melding en het registreren van gegevens in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen.
Artikel 38 - Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor steun wordt aangevraagd
(…)
2. Wanneer ten aanzien van meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedr?fshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken,
gekort:
(…)
Indien het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20 %, wordt het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedr?fshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd.
(…)
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
(…)
Artikel 48 - Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
2. Als buitengewone omstandigheden kan de bevoegde instantie bijvoorbeeld aanvaarden:
(…)
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van het bedrijfshoofd;
(…)"
Bij de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: Regeling) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4.6
Premie wordt de producent slechts verstrekt ten behoeve van runderen die:
(…)
c. overeenkomstig de bepalingen gesteld bij en krachtens verordening 1760/2000 zijn geïdentificeerd en geregistreerd.
Artikel 7.1
1. Een premie wordt de producent slechts verleend:
(…)
c. indien de producent een bedrijfsregister bijhoudt;
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft zich door middel van het toezenden van een door haar ingevuld deelnameformulier op 24 januari 2000 opgegeven als deelnemer aan de slachtpremieregeling.
- In de loop van het jaar 2002 zijn namens appellante door het slachthuis op diverse data aanvragen voor slachtpremie ingediend.
- In het eerste, derde en vierde kwartaal van 2002 heeft appellante, telkens bij afzonderlijke aanvraag, premie aangevraagd voor het aanhouden van in totaal 13 mannelijke runderen.
- Op 7 februari 2003 heeft de Algemene Inspectiedienst van verweerders ministerie (hierna: AID) in het kader van de slachtpremieregeling een fysieke controle op het bedrijf van appellante uitgevoerd, waarbij is gebleken dat 8 aangevraagde runderen niet in het bedrijfsregister waren vermeld. In het naar aanleiding van deze controle opgemaakte "rapport fysieke controle" is bij punt 68 het volgende opgemerkt:
"Gedurende de periode jan. t/m april 2002 hebben de producenten zowel fysiek alsook mentaal een terugval ondervonden, waardoor enkele afgevoerde dieren welke voor de slachtpremie in aanmerking komen niet in het Bedr. Reg. werden genoteerd. Wel zijn daarvan de onderliggende stukken in de Bedr. Administratie terug te vinden en aanwezig!"
- Bij besluit van 2 juni 2003 heeft verweerder appellante een bedrag van € 1.714,44 toegekend in verband met zijn drie premieaanvragen voor het aanhouden van mannelijke runderen. Bij de berekening van dit bedrag is een korting van 37,20% toegepast vanwege geconstateerde afwijkingen bij aangevraagde dieren.
- Bij besluit van 4 juni 2003 heeft verweerder appellante voor het premiejaar 2002 een bedrag van € 1.798,04 slachtpremie toegekend. Bij de berekening van dit bedrag is een korting toegepast.
- Tegen het besluit van 4 juni 2003 heeft appellante bij brief van 7 juli 2003 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 17 februari 2004 heeft verweerder zijn besluit van 2 juni 2003 heroverwogen en na herberekening appellante een premiebedrag van € 0,-- toegekend voor het aanhouden van mannelijke runderen. Bij deze herberekening is een korting van 100% toegepast als gevolg van geconstateerde afwijkingen bij aangevraagde dieren.
Bij dit besluit heeft verweerder voorts de reeds uitbetaalde premie ten bedrage van € 1.714,44 teruggevorderd.
- Bij besluit van 19 februari 2004 heeft verweerder zijn besluit van 4 juni 2003 heroverwogen en na herberekening appellante voor het premiejaar 2002 een slachtpremie van € 0,-- toegekend.
Bij dit besluit heeft verweerder voorts de reeds uitbetaalde premie ten bedrage van € 1.798,04 teruggevorderd.
- Bij brief van 14 maart 2004 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen verweerders besluiten van 17 februari 2004 en 19 februari 2004.
- Op 16 maart 2004 is appellante naar aanleiding van haar bezwaren door een ambtelijke commissie van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit en in het verweerschrift heeft verweerder het navolgende overwogen.
Voor het premiejaar 2002 heeft appellante ten behoeve van 43 runderen premie aangevraagd. Bij een fysieke controle door de AID is gebleken dat ten aanzien van acht van de dertig voor slachtpremie opgegeven runderen afwijkingen zijn vastgesteld in de zin dat niet aan de identificatie- en registratieverplichtingen was voldaan. Deze acht runderen waren ten tijde van de fysieke controle namelijk niet in het bedrijfsregister opgenomen. Derhalve zijn slechts 22 van de voor slachtpremie opgegeven runderen geconstateerd. Voorts zijn alle dertien door appellante voor aanhoudpremie opgegeven mannelijke runderen geconstateerd.
Het kortingspercentage is berekend over de 35 geconstateerde runderen.
Aangezien het totaal aantal geconstateerde afwijkingen groter is dan drie en het percentage afwijkingen groter is dan 20%, is op basis van artikel 38 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 de premie, waarop appellante overeenkomstig artikel 36, derde lid, van die verordening aanspraak zou kunnen maken, geweigerd. Deze weigering is toegepast op de aangevraagde dieren voor alle over het jaar 2002 ingediende premieaanvragen voor rundvee en op grond hiervan zijn appellantes aanvragen mannelijke runderen en slachtpremie 2002 afgewezen.
De gestelde omstandigheid dat appellante tussen februari 2002 en april 2002 vanwege een verbouwing en andere drukke werkzaamheden oververmoeid en bijna overspannen is geweest en om die reden onbedoeld het bedrijfsregister niet volledig heeft bijgehouden, vormt voor verweerder geen aanleiding als een situatie van overmacht als bedoeld in artikel 48 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan te merken. Appellante heeft de door haar gestelde overmachtsituatie niet conform het bepaalde in het eerste lid van voormeld artikel 48 binnen Pro tien werkdagen vanaf het moment van intreden hiervan onder overlegging van relevant bewijs bij verweerder gemeld. Voorts is verweerder niet gebleken dat appellante haar bedrijfsvoering voor het overige niet heeft kunnen voortzetten.
De opgelegde sanctie is niet in strijd met het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel. In de communautaire regelgeving is met die beginselen rekening gehouden. Ook het in Verordening (EG) nr. 2419/2001 uitgewerkte sanctieregime, dat bestaat uit een trapsgewijze toepassing van de sancties en waarbij de mate van afwijking verband houdt met de mate van de sanctie, is met deze beginselen rekening gehouden. Verweerder verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1997 (C-354/95, Jur. 1997, blz. I-4559; www.europa.eu.int; National Farmers' Union).
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep onder meer het volgende aangevoerd.
De door verweerder opgelegde sanctie voor het niet opnemen van de gegevens van acht runderen in het bedrijfsregister is vanwege de hieraan voor appellante verbonden consequenties, waaronder het feit dat het jaar 2002 als referentiejaar voor het nieuwe communautaire landbouwbeleid geldt, onevenredig zwaar.
De gegevens van de in het bedrijfsregister ontbrekende runderen waren voor de controleur op eenvoudige wijze terug te vinden in de bedrijfsadministratie van appellante. De runderen stonden daarin op datum vermeld. Enkel de ID-codes van de acht afgevoerde runderen ontbraken daarin, maar van enkele dieren waren wel de nummers van de oormerken opgeschreven.
Van januari 2002 tot mei 2002 heeft een verbouwing van de woning van appellante plaatsgevonden en gedurende die tijd is de bedrijfsadministratie in de slaapkamer bewaard en opgestapeld. Als gevolg van de beslommeringen rond deze verbouwing in relatie tot haar gezinstaken en de bedrijfsvoering is appellante oververmoeid geraakt en ten bewijze hiervan heeft zij een doktersverklaring overgelegd. Zij heeft deze overmachtsituatie niet binnen tien dagen bij verweerder gemeld, omdat zij er niet op bedacht was dat zij een fout had gemaakt. Zij heeft dus niet opzettelijk verzuimd het bedrijfsregister bij te houden. Dit alles moet als een overmachtsituatie worden gezien.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is niet in geschil en voor het College staat vast dat door appellante ten tijde hier van belang een bedrijfsregister werd bijgehouden.
Uit het controlerapport van de AID van 7 februari 2003 en hetgeen naar aanleiding hiervan door appellante is verklaard, moet echter de conclusie worden getrokken dat wat betreft acht runderen het bedrijfsregister door appellante niet volledig is bijgehouden in de zin dat daarin niet de ID-codes van deze van het bedrijf van appellante afgevoerde runderen waren verwerkt. Verweerder heeft derhalve terecht geconstateerd dat appellante niet aan de desbetreffende verplichting, zoals neergelegd in de in § 2.1 van deze uitspraak vermelde regelingen heeft voldaan.
Appellantes betoog dat de gegevens van deze acht runderen wel in de bedrijfsadministratie konden worden teruggevonden en ook door de controleur zijn teruggevonden, doet aan vorenstaande constatering niet af. De vermelding van deze gegevens elders in de bedrijfsadministratie van appellante volstaat naar het oordeel van het College niet om in één oogopslag de bestemming van deze runderen te kunnen vaststellen, hetgeen juist de bedoeling van een bedrijfsregister is.
5.2 Evenmin kan het beroep van appellante op overmacht haar baten. De omstandigheid dat de door appellante bepleite overmacht niet conform het bepaalde bij artikel 48, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 tijdig bij verweerder is aangemeld, doch pas in de bezwaarfase aan de orde is gesteld, vormt op zichzelf reeds een belemmering om het beroep op overmacht te honoreren.
5.3 Uit het vorenstaande volgt dat, nu het totaal aantal geconstateerde afwijkingen groter is dan drie en het percentage afwijkingen groter is dan 20%, verweerder appellante de premie, waarop zij met toepassing van artikel 36, derde lid, en artikel 38 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 aanspraak zou kunnen maken, terecht heeft geweigerd.
5.4 Het College overweegt voorts dat de door verweerder opgelegde sanctie niet in strijd geacht kan worden met het evenredigheidsbeginsel. Deze sanctie vloeit rechtstreeks voort uit het bepaalde in artikel 38 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 en dit artikel voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel, dat naar het oordeel van het College niet in strijd geacht kan worden met het evenredigheidsbeginsel.
5.5 De slotsom is dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een kostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2005.
w.g. J.A. Hagen w.g. M.S. Hoppener