Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 02/1490 10 maart 2005
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak als bedoeld in de artikelen 8:73a en 8:75a van de Algemene wet bestuursrecht in de zaak van:
de Maatschap A, te X, verzoekster,
gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen.
1. Ontstaan en loop van het geding
Op 6 augustus 2002 heeft het College van verzoekster een beroepschrift ontvangen tegen verweerders besluit van 5 juli 2002, waarbij het bezwaar van verzoekster tegen verweerders besluit van 20 augustus 1999 tot afwijzing haar in aanmerking te brengen voor hardheidscategorie 4 van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Bhv), ongegrond is verklaard.
Naar aanleiding van de uitspraak van het College van 5 september 2002 in de zaak AWB 02/293 (LJN: AE7590) heeft verweerder verzoekster(s gemachtigde) op 11 december 2002 telefonisch gehoord. Verzoeksters gemachtigde heeft in dit gesprek toegezegd zo spoedig mogelijk zowel de oude (bouw)tekening als die, behorende bij de op 25 november 1993 aan verzoekster verleende milieuvergunning aan verweerder te doen toekomen, teneinde verweerder in staat te stellen te beoordelen of naar aanleiding van die milieuvergunning sprake was van een feitelijke uitbreiding van het (gemiddeld) aantal door verzoekster gehouden varkens.
Op 30 december 2002 heeft het College een verweerschrift ontvangen. Hierin heeft verweerder vooropgesteld dat de op 25 november 1993 aan verzoekster verleende milieuvergunning, waarin is vermeld dat de veranderingen in het bedrijf “het bouwen van een nieuwe varkensstal en het afbreken van een bestaande stal” betreffen, geen inzicht verschaft met betrekking tot de vraag of die vergunning strekt tot een structurele toename van huisvesting voor varkens. Nu bovendien de in het telefoongesprek van 11 december 2002 toegezegde tekeningen niet door verweerder zijn ontvangen, stelt hij zich in dit verweerschrift op het standpunt dat verzoekster niet heeft aangetoond dat sprake was van een milieuvergunning “ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens”, en daarmee niet voldaan is aan een noodzakelijk vereiste is om voor toepassing van hardheidscategorie 4 van het Bhv in aanmerking te kunnen komen.
Met het oog op de in verband met de behandeling van verzoeksters beroep geplande zitting van het College op 19 augustus 2003, heeft de gemachtigde van verzoekster bij brief van 7 augustus 2003 aan het College de (bouw)tekening behorende bij de op 25 november 1993 verleende milieuvergunning en de tekening behorende bij de daaraan voorafgaande milieuvergunning van 28 mei 1991, doen toekomen. Nadat verweerder deze tekeningen door tussenkomst van het College had ontvangen, heeft hij verzocht de mondelinge behandeling van het beroep uit te stellen, teneinde een nader onderzoek in te kunnen stellen naar de feitelijke situatie op het bedrijf van verzoekster.
Op 9 oktober 2003 heeft verweerder naar aanleiding van het vorenstaande een herziene beslissing op het bezwaar van verzoekster genomen, waarin is geconcludeerd dat verzoekster (alsnog) in aanmerking komt voor toepassing van hardheidscategorie 4 Bhv. Blijkens het overzicht van de bedrijfssituatie van verzoekster met volgnummer 12 heeft dit ertoe geleid dat voor verzoekster - terugwerkend tot 1 september 1998 (de datum van inwerkingtreding van de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) en het Bhv) - (voorwaardelijk) 604 verhandelbare en 113 niet verhandelbare (totaal 717) varkensrechten zijn geregistreerd.
Bij brief van 27 november 2003 heeft verzoekster haar beroep ingetrokken en daarbij aan het College verzocht toepassing te geven aan de artikelen 8:73a en 8:75a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij brief van 19 december 2003 heeft verzoekster dit verzoek nader toegelicht.
Verweerder heeft bij brief van 11 februari 2004 geconcludeerd tot afwijzing van het verzoek.
Op 29 juni 2004 heeft een (inlichtingen)comparitie plaatsgevonden, teneinde duidelijkheid te verkrijgen in de - aard en omvang van de - door verzoekster gestelde schade. Ter gelegenheid van deze comparitie heeft de gemachtigde van verzoekster - voor het eerst - meegedeeld dat op 16 februari 2000 (wederom) een nieuwe milieuvergunning aan verzoekster is verleend en dat op grond van deze vergunning door verzoekster maximaal 730 varkens in haar inrichting mogen worden gehouden. Desgevraagd heeft verzoeksters gemachtigde het College meegedeeld dat hij niet eerder melding heeft gemaakt van deze vergunning, omdat hij deze eerst 10 dagen voor de comparitie in zijn bezit heeft gekregen.
Overeenkomstig het ter comparitie besprokene, heeft verzoeksters gemachtigde bij brieven van 1, 5 en 8 juli 2004 het College de op 16 februari 2000 verleende milieuvergunning doen toekomen, alsmede een veesaldokaart met betrekking tot 2003, (overzichten van) de bedrijfsresultaten 2000 t/m 2002 en declaraties van de GIBO-groep aan verzoekster.
Bij brief van 21 juli 2004 heeft verweerder een reactie gegeven op de nadere stukken van verzoekster.
Vervolgens heeft het College het onderzoek in de zaak gesloten.
2. Het standpunt van verzoekster
2.1 Naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Whv heeft verweerder per 1 september 1998 voor verzoekster 547 eenheden varkensrecht geregistreerd. Als gevolg van zijn onjuiste rechtsopvatting, welke ook aan de orde was in de uitspraak van het College in zaak AWB 02/293, heeft verweerder dit aantal bij zijn primaire besluit en vervolgens bij de beslissing op bezwaar van 5 juli 2002 gehandhaafd. Hiermee is de onrechtmatigheid van die besluitvorming gegeven.
Gelet op de herziene beslissing op bezwaar van 9 oktober 2003 had verzoekster vanaf 1 september 1998 recht op 717 varkensrechten. Aangezien het nu eenmaal niet mogelijk is met terugwerkende kracht varkens te houden, heeft verzoekster schade geleden doordat zij jaarlijks gemiddeld minder dan 717 varkens heeft gehouden.
Voor de jaren 1999 t/m 2002 is deze schade, rekening houdend met de daadwerkelijk door verzoekster in die jaren gemiddeld gehouden aantallen varkens van 663, 671, 692 en 696 en met uitgespaarde voederkosten, door de GIBO-groep berekend op € 6.021,--, terwijl de schade over 2003 nog zal worden berekend.
Deze schade moet vermeerderd worden met de wettelijke rente over de gederfde opbrengst per jaar. Verzoekster wijst er in dit verband op dat het aan verweerders onjuiste voorlichting met betrekking tot de mogelijkheid van bezwaar te wijten is, dat pas in de zomer van 2001 bezwaar is gemaakt tegen verweerders primaire besluit van 20 augustus 1999 tot weigering haar in aanmerking te brengen voor toepassing van het Bhv.
Voorts behoren tot de door verzoekster geleden schade de kosten, die zij ter berekening van de bedrijfsschade door het GIBO-accountantskantoor heeft moeten maken, de niet ingevolge de Awb voor vergoeding in aanmerking komende kosten voor rechtsbijstand in bezwaar en beroep (waarbij voorzover vereist de rechtsbijstandsverzekeraar van verzoekster, ARAG, in haar rechten treedt) en de in verband met het beroep betaalde griffierechten.
2.2 Nu de onrechtmatigheid van verweerders aanvankelijke besluitvorming gegeven is, valt naar de opvatting van verzoekster niet in te zien dat geen sprake (meer) zou zijn van causaliteit tussen die onrechtmatigheid en de geleden schade op de grond dat verzoekster pas in augustus 2003 de ter gelegenheid van het telefonisch onderhoud van 11 december 2002 toegezegde (bouw)tekeningen in het geding heeft gebracht. Het causale verband wordt immers niet doorbroken door de relatief late toezending van die tekeningen.
Voorts blijkt uit de naar aanleiding van de comparitie van 29 juni 2004 overgelegde milieuvergunning van 16 februari 2000 dat het verzoekster - anders dan verweerder heeft verondersteld - vanaf deze datum ingevolge de milieuwetgeving ook was toegestaan het alsnog toegekende varkensrecht volledig te benutten.
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Ook indien het College van oordeel zou zijn dat het primaire besluit en de aanvankelijke beslissing op bezwaar van 5 juli 2002 onrechtmatig zijn, is naar de opvatting van verweerder geen sprake van voor vergoeding in aanmerking komende schade aan de zijde van verzoekster. Hiertoe stelt verweerder dat geen sprake is van causaal verband tussen die (eventuele) onrechtmatigheid en de door verzoekster gestelde schade, waartoe verweerder het volgende naar voren heeft gebracht.
3.2 Uit de door verzoekster overgelegde gegevens met betrekking tot de door haar in de jaren 1998 tot en met 2002 gemiddeld gehouden aantallen varkens, leidt verweerder af dat verzoekster zich bij haar bedrijfsvoering kennelijk niets gelegen heeft laten liggen aan het destijds voor haar geregistreerde varkensrecht van 547 eenheden. Ook het aantal in de milieuvergunning genoemde aantal varkens was kennelijk voor verzoekster niet doorslaggevend, nu verzoekster in 1998 en 1999 ingevolge de toen geldende vergunning maximaal 610 varkens mocht houden, terwijl het gemiddeld aantal gehouden varkens in die jaren 663 bedroeg.
Verweerder concludeert op grond van het vorenstaande dat verzoekster zich kennelijk niet gedwongen heeft gevoeld het aantal varkens op haar bedrijf te beperken tot het aantal waarvan zij ingevolge de Whv/Bhv ten tijde van belang diende uit te gaan, en zich evenmin heeft laten beperken tot datgene dat uit de milieuwetgeving voortvloeit. Op grond hiervan stelt verweerder zich op het standpunt dat het er voor moet worden gehouden dat verzoekster steeds het door haar gewenste aantal varkens heeft gehouden.
3.3 Voorzover het College niettemin van oordeel mocht zijn dat wel sprake is van een causaal verband tussen de aanvankelijke berekening van het aan verzoekster toekomende varkensrecht en schade, kan dit naar de opvatting van verweerder geen betrekking hebben op de periode voorafgaand aan de op 16 februari 2000 aan verzoekster verleende milieuvergunning. Tot die vergunningverlening mocht verzoekster immers niet meer dan 610 varkens houden, terwijl het gemiddeld feitelijk aanwezige aantal dat vergunde aantal (ruimschoots) overtrof.
Ook eventuele, door verzoekster overigens niet gestaafde, schade over 2003 komt naar de mening van verweerder niet voor vergoeding in aanmerking. In weerwil van de op 11 december 2002 telefonisch gedane toezegging heeft verzoekster immers pas in augustus 2003, derhalve 8 maanden later, nadere informatie verschaft met betrekking tot de feitelijke situatie op haar bedrijf in relatie tot de op 25 november 1993 verleende milieuvergunning en de voordien geldende milieuvergunning van 1991.
4. De beoordeling van de verzoeken
4.1 Ingevolge de artikelen 8:73a, eerste lid, en artikel 8:75a, eerste lid, Awb kan in geval van intrekking van het beroep omdat het bestuursorgaan aan de indiener van het beroepschrift geheel of gedeeltelijk tegemoet is gekomen, het bestuursorgaan op verzoek van de indiener bij afzonderlijke uitspraak in vergoeding van schade en de kosten van de procedure worden veroordeeld.
Het College stelt voorop dat verweerder naar aanleiding van het beroep van verzoekster is teruggekomen van zijn standpunt, dat ter beantwoording van de vraag of sprake was van een aan verzoekster in het ingevolge artikel 9 Bhv relevante tijdperk verleende milieuvergunning 'ter vergroting van het aantal te houden varkens', uitsluitend van belang was het aantal in die vergunning genoemde aantal varkens(eenheden) ten opzichte van het voordien vergunde aantal. Reeds om die reden is, gelet op de omstandigheden van het geval, sprake van (gedeeltelijk) tegemoetkomen aan verzoekster in de zin van de hiervoor genoemde artikelen van de Awb.
4.2 Gelet op de hiervoor reeds genoemde uitspraak van het College van 5 september 2002 (AWB 02/293) staat voorts vast dat zowel het primaire besluit van 20 augustus 1999 als de beslissing op bezwaar van 5 juli 2002 zijn gebaseerd op een onjuiste rechtsopvatting van verweerder en derhalve onrechtmatig zijn.
4.3 Ter beoordeling van de vraag of sprake is van voor vergoeding in aanmerking komende schade aan de zijde van verzoekster, dient tevens - naar verweerder terecht naar voren heeft gebracht - te worden voldaan aan het vereiste van causaliteit tussen die schade en de onrechtmatigheid van verweerders besluiten.
Uit de door verzoekster verschafte gegevens met betrekking tot de door haar in de jaren 1998 tot en met 2002 gemiddeld gehouden aantallen varkens blijkt dat zij in al die jaren meer varkens heeft gehouden dan het aantal, dat zij op basis van de haar toen bekende varkensrechten zou hebben mogen houden. Het College concludeert hieruit met verweerder dat appellante zich bij haar bedrijfsvoering in die jaren kennelijk niet heeft laten leiden c.q. beperken door verweerders onrechtmatige besluiten. Dat de overschrijding van het toen aan verzoekster bekende varkensrecht meer zou hebben bedragen, indien zij er reeds destijds mee bekend zou zijn geweest dat zij over een groter varkensrecht kon beschikken - welke premisse ten grondslag ligt aan de door verzoekster gestelde schade - is gesteld noch gebleken. In ieder geval kan voor de feitelijke omvang van de overschrijding geen reden worden gevonden in het ingevolge de toepasselijke milieuvergunning(en) vergunde aantal varkens, nu verzoekster tot 16 februari 2000 ook dit aantal heeft overschreden. Verweerder heeft zich bij gebreke aan aanwijzingen voor het tegendeel dan ook terecht op het standpunt gesteld dat verzoekster kennelijk steeds zoveel varkens heeft gehouden, als voor haar mogelijk en wenselijk was. Dit wordt naar het oordeel van het College ook bevestigd door het feit, dat verzoekster in evengenoemde milieuvergunning van 2000 kennelijk geen reden heeft gevonden het aantal varkens in dat jaar (significant) uit te breiden.
4.4 Hierbij komt dat op degene, die stelt schade te hebben geleden als gevolg van onrechtmatig (overheids)handelen, rechtens de verplichting rust die schade zoveel mogelijk te beperken.
Uit het aanvullend beroepschrift van 1 oktober 2002 blijkt dat verzoekster(s gemachtigde) reeds toen op de hoogte was van (onder meer) de uitspraak van het College van 5 september 2002 in de zaak AWB 02/293. In verband hiermee heeft verzoekster zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit vernietigd diende te worden en dat verweerder bij de nieuw te nemen beslissing op haar bezwaar rekening zou dienen te houden met nader in te brengen gegevens, waaruit zou blijken dat de aan verzoekster in 1993 verleende milieuvergunning wel degelijk strekte tot een feitelijke uitbreiding van het aantal te houden varkens. In het aanvullend beroepschrift heeft verzoekster zich voorts het recht voorbehouden die gegevens eventueel in het kader van de toen nog lopende beroepsprocedure in het geding te brengen. Zoals blijkt uit hetgeen hiervoor in rubriek 1 van deze uitspraak is weergegeven, heeft verzoekster(s gemachtigde) vervolgens op 11 december 2002 aan verweerder toegezegd die nadere gegevens zo spoedig mogelijk aan hem te doen toekomen, doch zijn deze door verweerder pas in augustus 2003 ontvangen. Het College concludeert hieruit dat verweerder door toedoen, meer in het bijzonder nalaten, van verzoekster niet (veel) eerder dan bij de herziene beslissing op bezwaar in staat was te concluderen dat door verzoekster aan de voorwaarden voor toekenning van extra varkensrechten werd voldaan en vervolgens tot die toekenning over heeft kunnen gaan.
4.5 Op grond van hetgeen hiervoor in 4.3 en 4.4 is overwogen, komt het College tot het oordeel dat voor een veroordeling van verweerder in door verzoekster - beweerdelijk - geleden schade geen aanleiding bestaat.
4.6 Nu verweerder mede als gevolg van zijn gewijzigde rechtsopvatting met betrekking tot de uitleg van (artikel 9 van) het Bhv bij de herziene beslissing op bezwaar aan verzoekster is tegemoetgekomen, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten, die verzoekster heeft moeten maken. Deze kosten worden met in achtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op € 483,-- (1,5 punt en een waarde van € 322,-- per punt).
Voorts gaat het College er in verband met de herziene beslissing op bezwaar en de daarin vervatte erkenning van verweerder dat het bestreden besluit was gebaseerd op een onjuiste rechtsopvatting, vanuit dat verweerder het door verzoekster in verband met haar beroep betaalde griffierecht van € 218,-- zal vergoeden.
5. De beslissing
Het College:
- wijst het verzoek tot schadevergoeding af;
- verstaat dat de Staat aan verzoekster vergoedt het door haar gestorte griffierecht ten bedrage van € 218,-- (zegge:
tweehonderdachttien euro);
- veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure aan de zijde van verzoekster begroot op € 483,-- (zegge:
vierhonderddrieëntachtig euro), onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten aan verzoekster moet
vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. M.S. Hoppener