Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/739 5 april 2005
17000 Warenwet
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: minister), te Den Haag,
gemachtigde: mr. F. Drop, werkzaam bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 20 mei 2003 in het geding tussen
de minister en
A (hierna: A), wonende te B,
gemachtigde: mr. S.J.O. Dijkstra, advocaat te Rotterdam.
1. De procedure
De minister heeft bij brief van 4 juli 2004, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 20 mei 2003, reg.nr. BC 02/2312 NIF + BC 02/3265 NIF.
Bij brief van 10 juli 2003 heeft de minister de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 22 september 2003 heeft de minister de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 11 november 2003 heeft A een reactie op het beroepschrift ingediend.
Op 22 februari 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Voorts waren aanwezig mr. R.A. van Geffen voor de minister en A.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Warenwet is met ingang van 1 februari 2001 gewijzigd in verband met de invoering van het stelsel van bestuursrechtelijke boeten wegens overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens de Warenwet. Voor zover hier van belang bepaalde deze wet in de hier relevante periode als volgt.
"Artikel 32a
1. Ter zake van de in de bijlage omschreven overtredingen kan Onze Minister een boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend.
2. De hoogte van de boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste fl. 10.000,-- bedraagt.
3. Onze Minister kan de boete lager stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
(…)
Artikel 32b
1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt een bijlage vastgesteld, die bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op te leggen boete bepaalt.
(…)"
Ter uitvoering van artikel 32b van de Warenwet is in de bijlage bij het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten voor nader omschreven overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens de Warenwet, per overtreding de hoogte van de daarop gestelde boete vastgesteld.
Het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen bepaalt als volgt.
"Artikel 2
1. Het is verboden eet- en drinkwaren te bereiden, te behandelen, te verpakken, te bewaren of te vervoeren, anders dan met inachtneming van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften.
(….)
Artikel 15
1. Eet- of drinkwaren of grondstoffen, welke gekoeld moeten worden bewaard teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene bacteriën tegen te gaan, moeten:
(…)
b. voor zover door de bereider geen bijzondere bewaartemperatuur op de voorverpakking is vermeld of de waar niet is voorverpakt, zodanig worden vervoerd of in voorraad worden gehouden dat de temperatuur van de waar ten hoogste 7°C bedraagt;
(….)"
Aan overtreding van voormelde voorschriften van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen is in de bijlage bij het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten een geldboete verbonden, die vóór de invoering van de euro voor ondernemingen met minder dan 50 werknemers was vastgesteld op fl. 1.000,-- voor een te hoge bewaartemperatuur van bederfelijke etenswaren. Met ingang van 1 januari 2002 is het Boetebesluit in verband met de invoering van de euro gewijzigd en is het genoemde boetebedrag gewijzigd in € 450,--.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 27 mei 2001 heeft een controlerend ambtenaar van de Keuringsdienst van Waren tijdens een festival in Rotterdam een inspectie uitgevoerd. A heeft tijdens dat festival etenswaren verkocht. De controlerend ambtenaar heeft geconstateerd dat de bij A aanwezige kipstukken een temperatuur van 17,5 graden en 12,5 graden hadden.
- De controlerend ambtenaar heeft op 13 augustus 2001 proces-verbaal opgemaakt betreffende de inspectie op 27 mei 2001.
- Op 31 oktober 2001 heeft het hoofd Bureau Bestuurlijke Boetes Keuringsdienst van Waren namens de minister aan A zijn voornemen kenbaar gemaakt tot oplegging van een boete.
- Na A in de gelegenheid te hebben gesteld zijn zienswijze tegen zijn voornemen naar voren te brengen, heeft het hoofd Bureau Bestuurlijke Boetes Keuringsdienst van Waren namens de minister bij besluit van 21 december 2001 een boete opgelegd van totaal fl. 1000,-- wegens het volgende beboetbare en bewezen geachte feit:
"Beboetbaar feit: De temperatuur van de niet-voorverpakte eet- of drinkwaar
welke gekoeld moet worden bewaard, teneinde
microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene micro-
organismen tegen te gaan, was tijdens de bewaring en/of het
in voorraad hebben hoger dan 7° C.
Overtreding van: artikel 2, lid 1 j° artikel 15, lid 1 van het Warenwetbesluit
Bereiding en behandeling van levensmiddelen.
Boetebedrag: fl. 1.000,--"
- Hiertegen heeft A bezwaar gemaakt.
- Nadat de VWS-commissie bezwaarschriften Awb ter zake advies had uitgebracht aan de minister, heeft deze bij besluit van 18 juli 2002 het bezwaar van A ongegrond verklaard.
- Tegen dat besluit heeft A beroep ingesteld bij de rechtbank.
- Bij besluit van 12 november 2002 heeft het hoofd Bureau Bestuurlijke Boetes Keuringsdienst van Waren namens de minister de boetebeschikking van 21 december 2001 gewijzigd in die zin dat het boetebedrag wordt verminderd van fl. 1.000,-- (€ 453,78) tot € 450,--.
- Bij besluit van 14 november 2002 heeft het hoofd van de Afdeling Bovensectorale Wetgeving en Juridische Procedures van de Directie Wetgeving en Juridische Zaken namens de minister de beslissing op bezwaar herzien in die zin dat het bezwaar van A gegrond wordt verklaard, voor zover het de hoogte van de opgelegde boete betreft en dat het in het bestreden besluit genoemde boetebedrag van fl. 1.000,-- wordt gewijzigd in € 450,--.
- Vervolgens heeft de rechtbank op het beroep beslist met de aangevallen uitspraak.
3. De uitspraak van de rechtbank
Bij de in hoger beroep aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 12 november 2002 vernietigd wegens strijd met artikel 32a, eerste lid, van de Warenwet. Voorts heeft de rechtbank de besluiten van 18 juli 2002 en van 14 november 2002 vernietigd wegens strijd met artikel 32a, derde lid, van de Warenwet.
4. Het standpunt van de minister in hoger beroep
In hoger beroep heeft de minister de volgende grieven tegen de uitspraak van de rechtbank aangevoerd.
4.1 De rechtbank heeft ten onrechte aangenomen dat het hoofd van het Bureau Bestuurlijke Boetes namens de minister bij zijn wijzigingsbeschikking van 12 november 2002 de beslissing op bezwaar heeft gewijzigd, en dat het hoofd aldus in strijd met het bepaalde in artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft gehandeld. Het besluit van 12 november 2002 is alleen een wijzing van het primaire besluit van 21 december 2001. Het hoofd van het Bureau Bestuurlijke Boetes heeft de bevoegdheid om namens de minister boetebeschikkingen te wijzigen, ook als over de boetebeschikking al een beslissing is gegeven op een bezwaar dat tegen de boetebeschikking was gericht.
4.2 Voorts heeft de rechtbank bij haar uitleg van artikel 32a, derde lid, van de Warenwet de bedoeling van de wetgever miskend. De rechtbank overweegt dat de rechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan een besluit tot het opleggen van een boete volgens het wettelijke tarief niet marginaal maar vol moet toetsen aan het evenredigheidsbeginsel, in die zin dat de rechter steeds moet beoordelen of de hoogte van de boete evenredig is aan de ernst van de verweten overtreding, de mate van verwijtbaarheid van de overtreding en de financiële draagkracht van de overtreder. Anders dan de rechtbank aanneemt heeft het derde lid naar zijn aard slechts beperkte toepassing. Uitsluitend in uitzonderlijke gevallen heeft de minister de bevoegdheid om af te wijken van de boetebedragen uit de Bijlage. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest dat de minister zich van geval tot geval moet afvragen of het gerechtvaardigd is om een boete op te leggen met de in de Bijlage genoemde hoogte of altijd in alle gevallen ambtshalve moet onderzoeken of hij zijn matigingsbevoegdheid kan benutten. In het geval van A is er geen aanleiding om de boete te matigen
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De minister heeft aangevoerd dat de rechtbank het besluit van 12 november 2002 ten onrechte als wijziging van het besluit op bezwaar van 18 juli 2002 heeft aangemerkt.
Het College overweegt dienaangaande dat het besluit van 12 november 2002 niet strekte tot wijziging van het besluit op bezwaar van 18 juli 2002. Het besluit van 12 november 2002 is dan ook alleen een wijziging van het besluit van 21 december 2001, de beslissing in primo. De grief van de minister treft doel. De rechtbank heeft ten onrechte met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb het beroep geacht mede gericht te zijn tegen het besluit van 12 november 2002 en dat besluit vernietigd.
Daaruit volgt dat het hoger beroep voorzover dit is gericht tegen de vernietiging van het besluit van 12 november 2002 door de rechtbank, doel treft. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
5.2 Omtrent het betoog van de minister dat de rechtbank de bedoeling van de wetgever heeft miskend bij haar uitleg van artikel 32a, derde lid van Warenwet overweegt het College als volgt.
Ingevolge de wettelijke regeling, zoals deze sinds 1 februari 2001 geldt, komt aan de minister de bevoegdheid toe om terzake van overtreding van bij of krachtens de Warenwet gegeven voorschriften een bestuurlijke boete op te leggen.
Niet in geschil zijn de bevindingen van de controlerend ambtenaar bij zijn inspectiebezoek van 27 mei 2001. Deze bevindingen, die zijn neergelegd in het boeterapport, rechtvaardigen de conclusie dat A voormelde voorschrift van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen heeft overtreden.
De rechtbank heeft onder uiteenzetting van het door de minister gevoerde beleid geoordeeld dat deze in het onderhavige geval bevoegd was gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Het College volgt de rechtbank in haar oordeel dat de minister in het voorliggende geval in redelijkheid heeft kunnen besluiten gebruik te maken van de hem gegeven bevoegdheid.
5.3 De minister heeft A beboet wegens overtreding van de hiervoor in paragraaf 2.2. vermelde overtreding van krachtens de Warenwet gegeven voorschriften, op grond waarvan de boete door de minister wordt bepaald aan de hand van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten en de daarbij behorende bijlage. Ingevolge artikel 32a, derde lid, van de Warenwet kan de minister de boete lager stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
Het College overweegt dat de onderhavige bestuurlijke boete is aan te merken als punitieve sanctie. Artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De Warenwet schrijft voor dat het bedrag van de boete wordt bepaald als voorzien in de bijlage als bedoeld in artikel 32b van de wet. Deze bijlage bevat een systeem van gefixeerde boetebedragen naar gelang de zwaarte van de overtreding. De wetgever heeft hier reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het College acht, in aanmerking genomen dat het hier gaat om overtreding in het kader van een bedrijfsuitoefening, van voorschriften welke zijn gesteld in het belang van de volksgezondheid, de in de bijlage vastgestelde boete van € 450,-- voor het soort gedragingen als hier aan de orde, niet onevenredig hoog.
Gelet op dit door de wetgever gekozen stelsel van uniforme - niet al te hoge - boetebedragen, waarbij in beginsel wordt geabstraheerd van de omstandigheden waaronder de overtreding wordt begaan, moet - uit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent straftoemetingsbeleid - sprake zijn van zeer bijzondere en zwaarwegende omstandigheden, wil gebruikmaking van de matigingsmogelijkheid geboden zijn.
5.4 Naar het oordeel van het College is de financiële situatie van A geen dermate bijzondere en zwaarwegende omstandigheid, dat op grond daarvan - al dan niet na nader onderzoek - tot een lagere boete dan de uit de bijlage bij de wet voortvloeiende diende te worden besloten. De minister heeft terecht geen aanleiding gezien de opgelegde boete te matigen wegens bijzondere omstandigheden. A heeft in bezwaar en tijdens de procedure bij de rechtbank weliswaar gewezen op zijn slechte financiële situatie, maar hij heeft geenszins aannemelijk gemaakt - ook in hoger beroep niet - dat de boete zodanig nadelige gevolgen voor hem heeft, dat de gevolgen van de boetebeschikking niet in juiste verhouding staan tot de aard en de ernst van de verweten gedraging. De vraag of de aan A opgelegde boete op grond van bijzondere omstandigheden moet worden verlaagd of anderszins gewijzigd, moet dan ook ontkennend worden beantwoord. Het College kan het oordeel van de rechtbank dat de minister zijn matigingsbevoegdheid ex artikel 32a, derde lid, van de Warenwet niet op juiste wijze heeft gebruikt dan ook niet onderschrijven. De grief van de minister dienaangaande slaagt.
5.5 Gelet op het vorenstaande slaagt het hoger beroep ook voor zover het is gericht tegen de vernietiging van het besluit van 18 juli 2002 en de vernietiging van het besluit van 14 november 2002. De aangevallen uitspraak komt derhalve voor vernietiging in aanmerking. Het College zal, doende wat de rechtbank had behoren te doen, het beroep van A tegen de besluiten van 18 juli 2002 en 14 november 2002 ongegrond verklaren.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep.
6. De beslissing
Het College
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het door A bij de rechtbank ingediende beroep voorzover dit betrekking heeft op het besluit van 18 juli 2002 en het
besluit van 14 november 2002 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. J.H. van Kreveld, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 april 2005.
w.g. mr. B. Verwayen w.g. mr. A. Graefe