Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 04/861 12 april 2005
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. R.D.A. van Boom, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. ‘t Hart, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 21 oktober 2004 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 september 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het door appellant gemaakte bezwaar tegen een aan hem opgelegde last onder dwangsom, gedateerd 10 september 2003, ongegrond verklaard.
Op 24 december 2004 is een verweerschrift ingekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2005, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Appellant is voorts in persoon verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna ook: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4
1. (…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
3. Voor de toepassing van het (…) tweede lid wordt met het verrichten van (…) taxivervoer, gelijkgesteld het aanbieden van dat vervoer, tenzij dit aanbieden geschiedt door tussenpersonen die bemiddelen in dat vervoer bij wijze van dienstverlening of in de uitoefening van hun beroep of bedrijf.
(…)
Artikel 93
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen. "
Aan de memorie van toelichting bij het wetsontwerp Wet personenvervoer 2000 (TK 25 910, nr. 3) wordt met betrekking tot artikel 4 van Pro de Wet het volgende ontleend:
"Zoals in het algemeen deel toegelicht, wordt het in verband met de aanpak van illegale taxivervoerders, ofwel snorders, zinvol geacht de wet aan te passen door het aanbieden van vervoer gelijk te stellen met daadwerkelijk vervoer (…)
Het aanbieden van dit vervoer zonder vergunning is daarmee strafbaar gesteld.
(…)
Voorts kan ook worden opgetreden tegen het mondeling of feitelijk aanbieden van vervoer, zoals dat in de praktijk gebeurt bij uitgaanscentra, stations en luchthavens. Het bewijs hiervan vergt meer inspanning dan het bewijs van schriftelijk aanbieden, maar ook hier is het evident dat het lastige bewijs dat daadwerkelijk passagiers tegen betaling worden vervoerd achterwege kan blijven. (…)
Ook kan met deze nieuwe bepaling de categorie snorders, die met een als taxi uitziende auto rondrijden, worden bestreden. Degene die met een als taxi uitziende auto (met opschrift of lichtbalk "taxi") rondrijdt of op een standplaats staat, biedt feitelijke taxivervoer aan en is zonder vergunning strafbaar."
In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voorzover hier van belang het volgende bepaald:
"Artikel 5:22
De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang bestaat slechts indien zij bij of krachtens de wet is toegekend. (…)
Artikel 5:24
1. Een beslissing tot toepassing van bestuursdwang wordt op schrift gesteld.
De schriftelijke beslissing is een beschikking.
2. De beschikking vermeldt welk voorschrift is of wordt overtreden.
3. De bekendmaking geschiedt aan de overtreder, aan de belanghebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager.
(…)
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. Voor het opleggen van een dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.”
2.2 Bij het beoordelen van de zaak gaat het College uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Blijkens een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal van 17 oktober 2003 is door B, inspecteur bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat Divisie Vervoer, Sector Handhaving, Afdeling Personenvervoer en aangewezen als buitengewoon opsporingsambtenaar, op 10 september 2003 om omstreeks 19.50 uur op het stationsplateau te Utrecht, zijnde een taxistandplaats, tijdens een controle geconstateerd dat zich daar een auto met het kenteken * bevond, welk kenteken is geregistreerd ten name van appellant. Aan het proces-verbaal wordt het volgende ontleend:
"(…)
Ik zag dat het betreffende motorrijtuig onbemand was. (…)
Verder zag ik, verbalisant, dat het motorrijtuig was voorzien van blauwe kentekenplaten als bedoeld in artikel 3 lid 2 onder Pro 3 van de Regeling kentekens en kentekenplaten. Voorts was het motorrijtuig voorzien van een daklicht met als opschrift "taxi". Achter de voorruit was een vergunningsbewijs zichtbaar aanwezig. Dit vergunningsbewijs was gesteld ten name van C B.V. (…).
Mij, verbalisant, was bekend, dat C B.V. voornoemd, niet meer de beschikking had over een geldige vergunning.
De uitzonderingsbepalingen, genoemd in artikel 2 lid 2 en Pro 3 van de Wet personenvervoer 2000 en de vrijstellingsbepalingen van artikel 2 van Pro het Besluit personenvervoer 2000, waren hier niet van toepassing.
Gezien het vorenstaande was hier sprake van het aanbieden van vervoer als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet personenvervoer 2000. (…)
Tevens zij vermeld dat het bewuste motorrijtuig ongeveer een uur op het Stationsplateau onbemand heeft stil gestaan [onderstr. CBb]
Ik had mijn dienstvoertuig voor het betreffende motorrijtuig geplaatst. Ik verbalisant, was in mijn dienstvoertuig aan het telefoneren met het Openbaar Ministerie te Utrecht. Op dat moment werd het motorrijtuig weggereden met hoge snelheid. [onderstr. CBb] Vervolgens ben ik het motorrijtuig gevolgd. Inmiddels reed een ander motorrijtuig tussen mijn dienstvoertuig en het motorrijtuig, zijnde de taxi. Dit motorrijtuig (…) ging halverwege de afrit van het Stationsplateau stil staan en blokkeerde zodoende de weg. (…) In verband hiermede heb ik, verbalisant, het motorrijtuig met als kenteken * niet langer kunnen volgen. (…)
In verband hiermede heb ik A als verdachte gehoord en hem in kennis gesteld van de gepleegde overtreding.
Nadat ik de verdachte had medegedeeld dat hij niet tot antwoorden verplicht was, hoorde ik dat hij verklaarde:
"Ik ben eigenaar van het motorrijtuig met als kenteken *. Ik had dit motorrijtuig geparkeerd op het Stationsplateau te Utrecht. Ik beschik niet over een taxivergunning. Ik het motorrijtuig daar ongeveer twee uur laten staan. Het motorrijtuig is voorzien van een taxameter. Ook lag er een vergunningsbewijs in van mijn oude werkgever, zijnde C B.V..
Ik ben op zoek naar een vennootschap onder firma om daar als vennoot taxivervoer te gaan verrichten. Dit lukt mij tot op heden nog niet erg. Ik ben per 5 september als vennoot toegetreden tot V.o.f. Taxibedrijf D II (…)
De taxi, die u gecontroleerd hebt, had ik ongeveer 9 maanden. (...)
Ik ben op 10 september 2003 naar het Stationsplateau te Utrecht gereden met een vriend. Ik heb de auto op een taxistandplaats gezet. Vervolgens ben ik naar een café op Jaarbeursplein gelopen. Ik had daar een afspraak (…). Op dat moment heb ik tegen een vriend van mij gezegd dat hij de auto moest weghalen. (…) De intentie van mij was, dat ik de auto op het Stationsplateau als taxi zou gaan parkeren met het taxibord op het dak. Als namelijk het taxibord er niet op zit mag ik niet op de taxistandplaats op het Stationsplateau staan. (…)
Ik ben het niet een met uw stelling dat ik taxivervoer aan het aanbieden was."
- Verweerder heeft appellant bij brief van 14 november 2003 op de hoogte gebracht van een concept-beschikking, gedateerd 10 september 2003, inhoudende het voornemen aan appellant een last onder dwangsom op te leggen.
- Bij brief van 23 november 2003 heeft appellant zijn zienswijze op het concept-besluit gegeven. Hierin heeft appellant, onder verwijzing naar zijn hiervoor weergegeven verklaring, gesteld dat zijn voertuig op het taxiplatform stond geparkeerd en dat het niet zijn bedoeling was te suggereren dat zijn taxi aan taxivervoer meedeed. Appellant heeft slechts gebruik gemaakt van de parkeermogelijkheid op de taxistandplaats.
- Bij brief van 27 november 2003 heeft verweerder appellant de definitieve last onder dwangsom doen toekomen, welke last evenals het conceptbesluit is gedateerd
10 september 2003. De last houdt in dat appellant zich dient te onthouden van overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Wet. Voorts is in de last bepaald dat appellant, vanaf de tweede dag nadat deze aan hem is verzonden, bij elke geconstateerde overtreding een dwangsom zal verbeuren van € 20.000,--, totdat een maximum van € 200.000,-- is bereikt.
- Bij brief van 2 december 2003 heeft verweerder appellant bericht dat zijn zienswijze niet meer in behandeling wordt genomen, omdat deze te laat is ontvangen.
- Tegen het op 27 november 2003 verzonden besluit heeft appellant bij brief van 2 januari 2004 bezwaar gemaakt.
- Op 7 september 2004 heeft een hoorzitting plaatsgehad. Aan het verslag van de hoorzitting wordt het volgende ontleend:
"(…)
De voorzitter geeft aan dat de zienswijze, door de te late reactie niet is meegenomen in de beslissing van 27 november 2003, maar dat deze nu wel zal worden betrokken bij het nemen van de beslissing op het bezwaarschrift.
(…)
Desgevraagd geeft A aan dat hij rond 17:00 uur de auto geparkeerd heeft op de taxistandplaats op het plateau naast het Centraal Station in Utrecht. A merkt op dat het rustig was en er zich op dat moment geen taxi’s bevonden op de taxistandplaats en dat hij wegens parkeergebrek in de omgeving besloten had gebruik te maken van de taxistandplaats om aldaar zijn auto te parkeren.
(…)
De verbalisant stelt dat de auto van A niet achter in de rij van taxi’s stond geparkeerd, maar op de taxistandplaats vlak bij het bordje "taxistandplaats" en dicht bij de uitgang van Station Utrecht Centraal.
(…) De verbalisant geeft aan dat de auto lang onbeheerd bleef staan. (…)
Gemachtigde van A erkent dat sprake is van oneigenlijk gebruik van de taxistandplaats (…)
Gemachtigde van A geeft aan dat A wel in de auto zou zitten als hij taxivervoer had willen aanbieden. De gemachtigde benadrukt dat het, gezien het uiterlijk van de auto en plaats van parkeren, begrijpelijk is dat de verbalisant die conclusie heeft getrokken, echter, het is niet de juiste conclusie geweest. "
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer overwogen dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet blijkt dat de nadruk is komen te liggen op de bestrijding van illegaal taxivervoer. In het kader van de aanpak van illegaal taxivervoer is het zinvol geacht het aanbieden van vervoer gelijk te stellen met het daadwerkelijk verrichten van vervoer. Hiermee kan het lastige bewijs dat daadwerkelijk passagiers tegen betaling worden vervoerd, achterwege blijven. Degene die met een als taxi uitziende auto (met opschrift of lichtbalk "taxi") rondrijdt of op een standplaats staat, biedt feitelijk taxivervoer aan en is zonder vergunning strafbaar.
Uit het proces-verbaal van de bijzondere opsporingsambtenaar B volgt dat op 10 september 2003 is geconstateerd dat het aan appellant toebehorende voertuig stond op het stationsplateau te Utrecht, zijnde een taxiplaats, en was voorzien van blauwe kentekenplaten en een daklicht met als opschrift "taxi". Achter de voorruit was voorts een vergunningbewijs aangebracht, dat evenwel stond op naam van een onderneming die inmiddels niet meer bestaat.
Naar het oordeel van verweerder komen de omstandigheden waaronder de als taxi uitziende auto van appellant werd aangetroffen, gelet op hetgeen dienaangaande in de memorie van toelichting is opgemerkt, overeen met het hetgeen de wetgever bij (thans) artikel 4, derde lid, van de Wet voor ogen stond met de uitbreiding van het verbod zonder vergunning taxivervoer te verrichten.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, onder handhaving van hetgeen hij heeft gesteld in bezwaar, ter ondersteuning van het beroep onder meer aangevoerd dat geen sprake is geweest van daadwerkelijk gebruik van zijn auto voor taxivervoer. Hij heeft het voertuig wel op het taxiplateau geparkeerd en daarbij tijdelijk gebruik gemaakt van een taxistandplaats, doch zulks slechts om te voorkomen dat hij voor het parkeren van het voertuig moest betalen.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat de datum van het - door verweerder als zodanig aangemerkte - primaire besluit (27 november 2003), evenals die van het daaraan ten grondslag liggende concept-besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom, namelijk 10 september 2003, zijnde de datum van de vermeende overtreding van het verbod van artikel 4, derde lid, van de Wet, niet juist kunnen zijn. Immers, zowel het concept-besluit als het primaire besluit zijn later dan 10 september 2003 genomen en bekend gemaakt. Nu het primaire besluit inmiddels is vervangen door de beslissing op bezwaar van 9 september 2004 en gesteld noch gebleken is dat appellant als gevolg van de onjuiste datering van het primaire besluit in zijn (rechtsbeschermings)belang is geschaad, zal het College aan die onjuiste datering geen gevolgtrekking verbinden.
Vervolgens staat ter beoordeling de vraag of verweerder heeft kunnen besluiten tot het opleggen van de last onder dwangsom, inhoudende dat appellant zich dient te onthouden van overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Wet. Deze vraag moet ontkennend worden beantwoord waartoe als volgt wordt overwogen.
Ingevolge artikel 4, derde lid, van de Wet wordt, voorzover hier van belang, voor de toepassing van het in het tweede lid vervatte verbod taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning, het aanbieden van dat taxivervoer met het verrichten van dat vervoer gelijkgesteld.
Zoals hiervoor in rubriek 2.1 van deze uitspraak is weergegeven is in de memorie van toelichting dienaangaande - onder meer - opgemerkt dat degene die met een als taxi uitziende auto op een standplaats staat, "feitelijk" taxivervoer aanbiedt.
Naar het oordeel van het College kan, mede gezien die toelichting, niet worden staande gehouden dat, gezien de omstandigheden waaronder het voertuig van appellant is aangetroffen, de in artikel 4, derde lid, van de Wet bedoelde situatie zich heeft voorgedaan. Weliswaar staat ook voor het College vast dat de auto van appellant eruit zag als een taxi en dat het voertuig op 10 september 2003 op het Stationsplateau te Utrecht nabij het bord "taxistandplaats" heeft gestaan. Echter, het voertuig stond daar gedurende tenminste een uur onbemand. Nu door de verbalisant evenmin is geconstateerd dat appellant zich in de - directe - nabijheid van deze auto bevond, kan bij potentiële klanten niet de indruk zijn ontstaan dat hun op dat moment door appellant taxivervoer werd aangeboden.
Het is immers niet een (als taxi uitziend) voertuig dat taxivervoer aanbiedt, maar "degene die" met dat voertuig op een taxistandplaats staat. Verweerder heeft derhalve aan hetgeen door de verbalisant B is gerelateerd ten onrechte de conclusie verbonden dat appellant het verbod van artikel 4, tweede en derde lid, van de Wet heeft overtreden.
Ook het feit dat het voertuig vervolgens, zoals door de verbalisant gerelateerd, met hoge snelheid is weggereden, kan niet leiden tot de slotsom dat appellant zich op 10 september 2003 aan overtreding van artikel 4 van Pro de Wet heeft schuldig gemaakt, aangezien - nog daargelaten of die snelheid niet in de weg staat aan het aanbieden van taxivervoer - immers niet is geconstateerd dat appellant op dat moment de bestuurder van dit voertuig was.
Alle feiten en omstandigheden van het geval in aanmerking nemende, valt de juistheid van de stelling van appellant, inhoudende dat hij zijn voertuig slechts - zij het op oneigenlijke wijze - had geparkeerd op de taxistandplaats, niet zonder meer uit te sluiten.
Gelet op het vorenstaande, is verweerder ten onrechte tot de conclusie gekomen dat sprake was van overtreding van artikel 4, tweede en derde lid, van de Wet, zodat hij evenzeer ten onrechte de last onder dwangsom heeft opgelegd en bij het bestreden besluit het daartegen gerichte bezwaar ongegrond heeft verklaard.
Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd.
Het College ziet aanleiding te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van dat besluit.
Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling. Met inachtneming van het bepaalde in het Besluit bestuurskosten procesrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 322,--, waarbij de zwaarte van de zaak is bepaald op gemiddeld). Tenslotte bepaalt het College dat het betaalde griffierecht aan appellant wordt vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellant, vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro), te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,-- (zegge: honderdzesendertig euro)
wordt vergoed door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 april 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. L. van Duuren