Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 04/302 7 juni 2005
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij de Dienst Regelingen (voorheen: Bureau Heffingen) te Assen.
1. Het procesverloop
Naar aanleiding van een op 18 september 1998 ontvangen melding van appellant heeft verweerder appellant geïnformeerd over het aantal varkensrechten dat voor zijn bedrijf is geregistreerd. In deze berekening is rekening gehouden met de generieke korting van 10 %, zoals geregeld in (de artikelen 6 en 7 van) de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv).
Bij brieven van 3 februari 2000 en 11 september 2001 heeft verweerder appellant meegedeeld dat hij gelet op de Whv en de (daarop gebaseerde) Regeling voorloper-bedrijven varkenshouderij (hierna: Rvv) niet in aanmerking komt voor een vermindering van de generieke korting.
Bij besluit van 27 februari 2004 heeft verweerder het bezwaar dat appellant tegen voormelde mededelingen heeft gemaakt niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 9 april 2004, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Op 1 mei 2004 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 22 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 15 maart 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2. De beoordeling van het beroep
2.1 In de Whv (de eerste leden van de artikelen 6 en 7) is bepaald dat bij de berekening van het varkensrecht een korting van 10 % wordt toegepast ten opzichte van het gemiddeld in het referentiejaar (onderscheidenlijk 1996 of 1995) gehouden aantal varkens.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, Whv geldt een lager kortingspercentage indien op het bedrijf vanaf 9 juli 1997 tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Whv fokzeugen in groepshuisvesting werden gehouden. In artikel 24, tweede lid, aanhef en eerste gedachtestreepje, Whv is bepaald dat indien is voldaan aan het eerste lid, aanhef en onder a, het kortingspercentage van 10 wordt verminderd met het aantal procentpunten dat wordt bepaald door 5 te vermenigvuldigen met het aantal in groepshuisvesting gehouden fokzeugen, en te delen door het varkensrecht zoals dat zonder toepasssing van dit artikel zou gelden.
Op grond van artikel 24, vijfde lid, Whv zijn bij de Rvv (van 29 juli 1998, Stcrt. 149, blz. 6, zoals nadien gewijzigd) nadere regels gesteld, waarbij aan de toepasselijkheid van het eerste en tweede lid van dat artikel nadere voorwaarden zijn verbonden. De artikelen 1, 2 en 3 Rvv luiden voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
c. referentieperiode: periode van 10 juli 1997 tot en met 31 augustus 1998;
d. individuele voerligbox: voor de individuele huisvesting van fokzeugen bestemd hok waarin een fokzeug kan verblijven vanaf het moment dat zij dekrijp is, onderscheidenlijk van de biggen gespeend is, totdat zij in de kraamstal wordt gehuisvest.
(…)
2. Voor de toepassing van de artikelen 2 en 3, wordt een individuele voerligbox gelijkgesteld met 2,5 varkenseenheden per jaar en wordt het fokzeugenrecht in aanmerking genomen zoals dit zonder toepassing van artikel 24 van Pro de wet zou gelden.
Artikel 2
Een bedrijf als bedoeld in artikel 24, eerste lid, onderdeel a, van de wet had gedurende de gehele referentieperiode minder individuele voerligboxen dan 57% van het fokzeugenrecht en hield in die periode fokzeugen niet aangebonden.
Artikel 3
1. Voor de toepassing van artikel 24, tweede lid, eerste gedachtestreepje, van de wet is het aantal in groepshuisvesting gehouden fokzeugen gelijk aan 100% van het fokzeugenrecht indien het aantal individuele voerligboxen gedurende de gehele referentieperiode kleiner was dan of gelijk aan 32% van het fokzeugenrecht en is het aantal in groepshuisvesting gehouden fokzeugen telkens vier procentpunten minder dan 100% van het fokzeugenrecht voor elk procentpunt dat het aantal individuele voerligboxen groter was dan 32% van het fokzeugenrecht.
(…)"
In paragraaf 2 van de toelichting bij de Rvv is met betrekking tot groepshuisvesting voor fokzeugen onder meer het volgende opgemerkt:
"Aan het vereiste van groepshuisvesting wordt een proportionele invulling gegeven. De hoogte van de kortingsvrijstelling is recht evenredig met het aantal fokzeugen dat in groepshuisvesting wordt gehouden. Dit aantal is moeilijk rechtstreeks vast te stellen. De bezetting van de voor groepshuisvesting bestemde stalruimte is sterk wisselend en de oppervlakte per dier verschilt per bedrijf. Van volledige groepshuisvesting is sprake als de zeugen ten minste 11 weken van de productiecyclus in groepshuisvesting verblijven. Van groepshuisvesting kan niet meer worden gesproken als de zeugen minder dan 5,5 weken (38 dagen) van de productiecyclus in groepshuisvesting worden gehouden. Vanwege de geringe controlemogelijkheden kan bij het vaststellen van het criterium voor de kortingsvrijstelling niet worden uitgegaan van het feitelijk aantal zeugen in groepshuisvesting. Zoals ook in de memorie van toelichting bij de wet al is aangegeven biedt het aantal individuele voerligboxen wel een bruikbaar criterium voor het toekennen van de kortingsvrijstelling. (…) Omdat het om individuele hokken gaat, is het aantal ligplaatsen hier wel exact vast te stellen. Er bestaat een rechtstreeks verband tussen het aantal individuele voerligboxen en het aantal in groepshuisvesting gehouden fokzeugen. Hoe kleiner het aantal individuele voerligboxen, hoe korter de tijd dat de fokzeugen er kunnen verblijven en hoe langer de tijd dat zij noodzakelijkerwijs in groepshuisvesting verblijven. (…) Daarmee is de verhouding tussen het aantal individuele voerligboxen, uitgedrukt in varkenseenheden per jaar, en het fokzeugenrecht van het betrokken bedrijf een geschikt criterium om de hoogte van de kortingsvrijstelling te kunnen berekenen. De percentages worden als volgt bepaald. Bij de bouw van fokzeugenstallen wordt uitgegaan van een onderbezetting van 10%, dus een stalcapaciteit van 110% van het fokzeugenrecht. In de praktijk betekent dit dat op een bedrijf 25% van het fokzeugenrecht aan kraamhokruimte aanwezig is en 85% van het fokzeugenrecht aan plaatsen voor guste en dragende zeugen. Bij een productiecyclus van 166 dagen houdt dit in dat zeugen gedurende 35 dagen in het kraamhok vertoeven en 131 dagen in een andere stalruimte. Bij minimaal 11 weken in groepshuisvesting resteren dan maximaal 54 dagen (131-77) in individuele voerligboxen. Als maximaal aantal zeugen in individuele voerligboxen mag dan aanwezig zijn: 54/166 = 32% (afgerond) van het fokzeugenrecht. Bij maximaal 5,5 weken (38 dagen) in groepshuisvesting resteren maximaal 93 dagen in voerligboxen. Als maximaal aantal zeugen in individuele voerligboxen mag dan aanwezig zijn: 93/166 = 56% (afgerond).
Er is dus sprake van groepshuisvesting voor zeugen als het aantal individuele voerligboxen minder is dan 57% van het fokzeugenrecht en van volledige groepshuisvesting als het aantal individuele voerligboxen ten hoogste 32% bedraagt. Alleen als het aantal individuele voerligboxen 32% of minder dan 32% van het fokzeugenrecht is, mag een varkenshouder aangeven dat hij al zijn fokzeugen (100% van zijn fokzeugenrecht) in groepshuisvesting houdt.
De kortingsregeling is evenredig aan het aantal fokzeugen dat in groepshuisvesting gehouden wordt en omgekeerd evenredig aan het aantal individuele voerligboxen. Is het aantal voerligboxen gelijk aan of kleiner dan 32% van het fokzeugenrecht, dan is er sprake van volledige groepshuisvesting voor fokzeugen en geldt de maximale kortingsvrijstelling van 5%. Is het aantal individuele voerligboxen 57% of meer, dan is er geen sprake meer van groepshuisvesting. Tussen de 32% en 57% neemt de kortingsvrijstelling geleidelijk af van 5% tot nul. Toepassing van de rekenregel in artikel 24, tweede lid, eerste gedachtestreepje, van de wet brengt mee dat voor elk procentpunt dat het aantal voerligboxen groter is dan 32% van het fokzeugenrecht, de groepshuisvesting telkens 4 procentpunten kleiner is dan (100% van) het fokzeugenrecht en de kortingsvrijstelling telkens 0,2 procentpunt kleiner."
In de memorie van toelichting (hierna: MvT) bij het wetsvoorstel van de Whv (TK 1997-1998, 25 746, nr. 3, blz. 70/71) is met betrekking tot de (thans) in artikel 24 bedoelde Pro ministeriële regeling onder meer opgemerkt dat deze uiteraard betrekking zou hebben op administratieve bescheiden en bewijsstukken, waarmee aannemelijk gemaakt moet worden dat voldaan is aan de voorwaarden om voor een verhoging van het basisrecht [lees: verlaging van de korting van 10%, CBb] in aanmerking te komen. Wat betreft de groepshuisvesting voor zeugen wordt in de MvT noodzakelijk geacht verdergaande regels te stellen; zo is vermeld dat zal moeten worden vastgesteld wat de gemiddelde periode moet zijn gedurende welke de zeugen in groepshuisvesting gehouden worden en zal voor het bepalen van het relevante deel van de fokzeugen naar alle waarschijnlijkheid de verhouding van het aantal individuele voerboxen in verhouding tot het fokzeugenrecht een relevant criterium zijn. In de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer is ter verklaring van het feit dat in artikel 24, tweede lid, Whv (onder meer) voor bedrijven als bedoeld in het eerste lid, onder a, geen sprake is van een vast percentage maar van een proportionele verhoging van het fokzeugenrecht, opgemerkt dat het van de concrete situatie op het bedrijf afhangt of het hele bedrijf of slechts een deel daarvan voldoet aan de van belang zijnde voorwaarden (EK 1997-1998, 25 746, nr. 192c, blz. 71).
2.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 3 februari 2004 in de zaak AWB 03/495 (www.rechtspraak.nl, LJN AO3792) en de in die zaak vermelde uitspraak van het College in de zaken Rooks e.a. van 1 juni 1999 (AWB 98/1350 t/m 1366, AB 1999, 315) op het standpunt gesteld dat een mededeling over de hoogte van het uit de toepasselijke wetgeving voortvloeiende varkensrecht niet op rechtsgevolg is gericht en derhalve niet kan worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierbij heeft verweerder eveneens onder verwijzing naar die College-uitspra(a)k(en) overwogen dat als in bepaalde gevallen de hoogte van het varkensrecht afhangt van een melding bij Bureau Heffingen, dit niet betekent dat de gegevens die bij die melding zijn verstrekt aan enige nadere beoordeling te onderwerpen zijn. In het verweerschrift en ter zitting van het College heeft verweerder bovendien gewezen op de College-uitspraak van 8 juni 2004 in de zaak AWB 03/435 (www.rechtspraak.nl, LJN AP1560).
2.3 Appellant stelt zich op het standpunt dat de hierboven vermelde College-uitspraken niet van belang zijn voor de beantwoording van de vraag of verweerders weigering ten aanzien van hem een andere korting dan 10 % toe te passen als besluit dient te worden aangemerkt. In de gevallen waarop de uitspraken van 3 februari 2004 en 8 juni 2004 zien waren weliswaar eveneens artikel 24 Whv Pro en de daarop gebaseerde Rvv aan de orde, maar ging het om de vraag of de stal waarover de desbetreffende bedrijven beschikten moest worden aangemerkt als groen-labelstal.
Appellant stelt primair dat het onderhavige geschil zich toespitst op een - wezenlijk - andere vraag en dat het College zich nog niet heeft uitgelaten over het rechtskarakter van het antwoord op die vraag, namelijk of door appellant wordt voldaan aan het vereiste van 'groepshuisvesting' als bedoeld in artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, Whv. In dat verband is tevens aan de orde de op het vijfde lid van artikel 24 Whv Pro gebaseerde Rvv.
In de opvatting van appellant valt niet in te zien waarom de onderhavige situatie wezenlijk afwijkt van toepassing van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Bhv), waarover het College in de uitspraak Georgius van 19 juni 2001 (www.rechtspraak.nl, LJN AB2221) heeft geoordeeld dat de reacties van verweerder(s Bureau Heffingen) wel besluiten ingevolge artikel 1:3 Awb Pro zijn.
Met betrekking tot zijn inhoudelijke argumenten heeft appellant verwezen naar de gronden in bezwaar, aan de beoordeling waarvan verweerder in verband met diens - onjuiste - opvatting omtrent het besluitbegrip niet is toegekomen. In bezwaar heeft appellant aangevoerd dat het begrip 'groepshuisvesting' in de Whv niet is gedefinieerd en dat de wijze waarop dit begrip in de Rvv is uitgewerkt niet strookt met de Whv, noch met de werkelijkheid van het onderhavige geval, zoals deze onmiskenbaar blijkt uit het door hem overgelegde AID-rapport. Voorzover de Rvv niet in strijd is met de Whv behoren de omstandigheden van het onderhavige geval aanleiding te vormen van de uitleg van het begrip groepshuisvesting in de Rvv af te wijken, aldus appellant.
2.4 Het College overweegt naar aanleiding van het door partijen over en weer aangevoerde als volgt.
Het College volgt appellant in zijn betoog dat de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde rechtsvraag verschilt van die, waarop de uitspraken van het College van 3 februari 2004 en 8 juni 2004 betrekking hadden. Daarin was immers - uitsluitend - aan de orde of de bedrijven van de desbetreffende appellanten beschikten over een groen-labelstal. Gelet op de definitiebepaling van artikel 1 Rvv Pro dient daaronder kort gezegd te worden verstaan een stal, waarvoor een Groen Label als bedoeld in het Convenant Groen Label (Stcrt. 1993, 21) is afgegeven. Verweerder kan en moet in een dergelijk geval volstaan met de constatering of voor de betreffende stal een groen-label is verstrekt; voor enige beoordeling is derhalve geen plaats.
In het onderhavige geval is verweerder gesteld voor de beantwoording en beoordeling van de vraag of appellant gedurende de referentieperiode (10 juli 1997 tot en met 31 augustus 1998) de fokzeugen op zijn bedrijf in groepshuisvesting heeft gehouden. Gelet op de wijze waarop dit in artikel 2 Rvv Pro nader is uitgewerkt moest verweerder derhalve beoordelen of het aantal (overeenkomstig artikel 1, tweede lid, Rvv in varkenseenheden uitgedrukte) op het bedrijf aanwezige individuele voerligboxen in de referentieperiode minder bedroeg dan 57% van het fokzeugenrecht en zo ja, of voldaan is aan de bijkomende voorwaarde dat de fokzeugen op het bedrijf in de relevante periode niet aangebonden werden gehouden. Anders dan bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een door een andere instantie verstrekt groen label (een objectief gegeven), behoort verweerder zich in een geval als het onderhavige derhalve een zelfstandig oordeel te vormen over de vraag of aan de voorwaarden voor een (gedifferentieerde) lagere korting dan 10 % is voldaan.
Uit de hiervoor in paragraaf 2.1 weergegeven wetsgeschiedenis van de Whv blijkt met betrekking tot de onderhavige categorie van gevallen dat ook de wetgever ervan uit is gegaan dat de mate waarin een andere korting dan de wettelijke voorziene 10% van toepassing is, afhankelijk is een beoordeling van de concrete situatie op het bedrijf.
De beantwoording van de vraag of een andere korting dan 10 % van toepassing is, volgt in deze gevallen dan ook niet rechtstreeks uit de wettelijke bepalingen.
Het vorenstaande brengt mee dat in een geval als het onderhavige sprake moet zijn van een beoordeling van de individuele omstandigheden van het betrokken bedrijf gedurende de referentieperiode. De uitkomst van een dergelijke beooordeling moet naar het oordeel van het College dan ook worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb Pro.
Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat het bezwaar van appellant niet was gericht tegen een besluit en derhalve niet-ontvankelijk is.
Het beroep is derhalve gegrond.
2.5 Met het oog op verweerders nieuw te nemen beslissing op het bezwaar van appellant overweegt het College ten overvloede als volgt.
In artikel 24, vijfde lid, Whv is aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de bevoegdheid toegekend nadere regels te stellen voor de toepassing van dit artikel, waarbij aan de toepasselijkheid van het eerste en tweede lid nadere voorwaarden verbonden kunnen worden. De op artikel 24, vijfde lid, Whv gebaseerde Rvv berust derhalve op uitdrukkelijke gedelegeerde regelgevende bevoegdheid.
Appellant heeft bij zijn op 17 september 1998 gedagtekende melding aangegeven dat hij zijn fokzeugen in groepshuisvesting houdt en daarbij verwezen naar het bijgevoegde AID-rapport van 29 juli 1998, waarin het huisvestingssysteem op het bedrijf van appellant door de AID-controleur als (een zeer diervriendelijke, eenvoudige) groepshuisvesting is gekwalificeerd.
Aangezien de bevindingen van de AID niet anders kunnen worden gekwalificeerd dan een momentopname staat met het rapport, anders dan appellant stelt, niet zonder meer vast dat door hem is voldaan aan het bepaalde in artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, Whv.
Hierbij komt dat zowel blijkens de wetsgeschiedenis van de Whv als de toelichting bij de Rvv - mede gelet op de geringe controlemiddelen met betrekking tot de feitelijk in groepshuisvesting geplaatste dieren - bij de beoordeling van de vraag of in de relevante periode sprake was van groepshuisvesting acht moet worden geslagen op de verhouding tussen het aantal aanwezige individuele voerligboxen in verhouding tot het fokzeugenrecht.
Verweerder zal zich dan ook alsnog aan de hand van de concrete omstandigheden zoals die zich in de relevante periode op het bedrijf van appellant hebben voorgedaan dienen uit te laten over de verhouding als hiervoor weergegeven.
2.6 Aangezien het beroep gegrond is, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellant in verband daarmee gemaakte proceskosten, die gelet op het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht worden bepaald op € 644,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een wegingsfactor 1).
Voorts dient het door appellant betaalde griffierecht ad € 136,- aan hem te worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door appellant in verband met het beroep gemaakte proceskosten ad € 644,- (zegge
zeshonderd en vierenveertig euro);
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ad € 136,- (zegge: honderd en zesendertig euro) moet worden vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die voormelde bedragen aan appellant moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. B.van Velzen