Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
AWB 05/524 12 augustus 2005
16090 Meststoffenwet
Regeling erkenning monsternemers Meststoffenwet
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
1. A h.o.d.n. Transportbedrijf A, te X, verzoeker,
2. B B.V., te Y, verzoekster,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Bij besluit van 20 juli 2005 heeft verweerder de erkenning van Transportbedrijf A als monsternemer Meststoffenwet voor de duur van zes weken geschorst, ingaande op 8 augustus 2005 en eindigend op 19 september 2005. Tevens is beslist dat deze maatregel wordt gepubliceerd in de vakbladen en op de website van het LNV-loket van verweerder.
Tegen dit besluit hebben verzoekers bij brief van 25 juli 2005 een bezwaarschrift ingediend.
Bij brief van 25 juli 2005, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, hebben verzoekers aan de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot schorsing van het besluit van 20 juli 2005 tot zes weken nadat verweerder heeft beslist op het bezwaarschrift. Voorts hebben verzoekers verzocht verweerder op te dragen binnen twee dagen, althans in de eerstvolgende editie van de Boerderij en het Agrarisch Dagblad na de uitspraak op het verzoekschrift over te gaan tot rectificatie van de reeds gedane aankondiging van het besluit, zulks onder verbeurte van een dwangsom van € 10.000,- per dag of dagdeel dat verweerder geen gevolg geeft aan de uitspraak.
Bij brief van 28 juli 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 1 augustus 2005 heeft verweerder een reactie op het verzoekschrift ingediend.
Bij brief van 3 augustus 2005 hebben verzoekers nadere stukken overgelegd.
De voorzieningenrechter heeft het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening behandeld ter zitting van 4 augustus 2005, waar partijen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden, aanwezig waren. Aan de zijde van verzoekers is voorts verschenen C, directeur bij verzoekster. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen D, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Regeling erkenning monsternemers Meststoffenwet (Stcrt. 1997, 248; nadien gewijzigd, hierna: Regeling) luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
"Artikel 2
1. De bepaling van het gewicht en de bemonstering van dierlijke meststoffen worden uitgevoerd door een erkende monsternemer.
2. De minister verleent een erkenning aan een monsternemer indien deze voldoet aan de in deze regeling gestelde voorwaarden.
(…)
Artikel 5
1. De erkende monsternemer draagt er zorg voor dat de werkzaamheden waarop de hem verleende erkenning betrekking heeft, overeenkomstig de Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen en ook voor het overige naar behoren worden uitgevoerd.
2. De bepaling van het gewicht en de bemonstering van dierlijke meststoffen worden uitsluitend uitgevoerd door een persoon die beschikt over een getuigschrift als bedoeld in bijlage 2, en die op naam van een erkende monsternemer is geregistreerd overeenkomstig artikel 6.
3. Indien de erkende monsternemer een intermediaire onderneming is, voldoet hij aan de administratieve verplichtingen voorgeschreven in de artikelen 7, 9, 10, 11 en 12 van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet.
4. Indien de erkende monsternemer een intermediaire onderneming is, voert hij tevens een administratie waaruit blijkt welke transporten van dierlijke meststoffen door hem zijn verzorgd. De administratie bevat in ieder geval de naam, het adres en de woonplaats van de leverancier en de afnemer van elke vracht dierlijke meststoffen en het gewicht van die vrachten. De gegevens betreffende deze transporten zijn uiterlijk twee weken nadat deze hebben plaatsgevonden, in de administratie verwerkt.
5. Bij de bemonstering gebruikte bemonsteringsapparaten en verpakkingsapparaten zijn overeenkomstig artikel 6 geregistreerd Pro bij de Dienst Regelingen.
6. De erkende monsternemer meldt aan de Dienst Regelingen op een door de Directeur van de Dienst Regelingen ter beschikking gesteld formulier binnen zes weken iedere wijziging in de gegevens die door hem aan de Dienst Regelingen zijn verstrekt.
Artikel 7
1. Indien de erkende monsternemer niet of niet meer voldoet aan de voor erkenning gestelde voorwaarden genoemd in artikel 3 of Pro niet voldoet aan de verplichtingen genoemd in artikel 5 kan Pro de minister:
a. de erkenning of de daaraan verbonden voorschriften wijzigen,
b. nadere voorschriften aan de erkenning verbinden,
c. de erkenning voor een bepaalde periode schorsen, of
d. de erkenning intrekken.
2. Gedurende een schorsing van de erkenning gebruikt de erkende monsternemer zijn bemonsteringsapparaten niet en worden de automatische bemonsteringsapparaten en verpakkingsapparaten die op naam van de erkende monsternemer wiens erkenning is geschorst, staan geregistreerd in het register, bedoeld in artikel 6, eerste lid, niet overgeschreven op naam van een andere erkende monsternemer.
3. De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, kunnen worden gepubliceerd.
4. De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, onderdelen c en d, worden gepubliceerd.
(…)"
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoeker exploiteert een bedrijf voor mestvervoer onder de naam Transportbedrijf A.
- In het najaar 2003 en januari 2004 heeft de Algemene Inspectiedienst de onderneming van verzoeker gecontroleerd.
- Op 9 juli 2004 heeft de Dienst Regelingen van verweerder de afdoeningsrapporten nr. 19257 van 20 mei 2004 en nr. 19762 (ongedateerd) van de Algemene Inspectiedienst ontvangen.
- Bij brief van 21 juni 2005 heeft verweerder verzoeker meegedeeld dat hij voornemens is om de erkenning van verzoeker als monsternemer Meststoffenwet in het kader van de Regeling voor zes weken te schorsen.
- Bij brief van 4 juli 2005 heeft verzoeker een schriftelijke zienswijze ingediend.
- Op 14 juli 2005 heeft verzoeker de zienswijze mondeling toegelicht.
- Vervolgens heeft verweerder op 20 juli 2005 het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat bij het onderzoek van de Algemene Inspectiedienst in 2003 en 2004 de volgende feiten zijn geconstateerd: (-) het niet invullen van code 43 op negen vervoersbewijzen, (-) het niet invullen van code 92 op vier vervoersbewijzen, (-) mestcode niet ingevuld op drie vervoersbewijzen, (-) vervalsen vervoerder op twee vervoersbewijzen, (-) niet of valselijk invullen code monsternemer op drie vervoersbewijzen, (-) niet invullen nettogewicht van de vracht op twee vervoersbewijzen, (-) het niet volledig invullen van vier vervoersbewijzen, (-) geen monster genomen van dierlijke mest bij twee vervoersbewijzen, (-) niet hebben van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen tijdens twee transporten, (-) gezondheidscertificaat en vervoersbewijs komen niet overeen bij twee vervoersbewijzen,
(-) het exporteren van mest zonder exportvergunning en/of gezondheidscertificaat ingeval van vier vervoersbewijzen, (-) het exporteren van pluimveemest afkomstig van besmette en verdachte bedrijven uit het vogelpestgebied zonder gezondheidscertificaten en toestemming van de Vlaamse mestbank ingeval van vier vervoersbewijzen en (-) het niet bijhouden van de administratie van transporten van dierlijke meststoffen.
Verzoeker heeft hiermee de voorwaarden en verplichtingen van artikel 5, eerste tot en met vierde lid, van de Regeling overtreden.
Verweerder ziet voldoende reden om thans een bestuurlijke maatregel te treffen. Verzoeker heeft de overtredingen niet weerlegd. Dat terzake ook een strafrechtelijk onderzoek loopt, sluit het opleggen van een bestuurlijke maatregel niet uit, nu in het bestuursrechtelijk onderzoek andere feiten worden aangehaald dan in het strafrechtelijk onderzoek. De maatregel is, gezien het aantal geconstateerde feiten en de zwaarte van de overtredingen, passend en conform de interne gedragslijn van verweerder opgelegd. Volgens bedoelde gedragslijn wordt bij meer dan 10 foute vervoersbewijzen of bij meerdere overtredingen met betrekking tot 10 of meer vervoersbewijzen een voornemen tot schorsing van de erkenning uitgedaan. De maatregel is bovendien ingegeven door het feit dat een intermediaire onderneming als die van verzoeker in het mineralenaangiftesysteem van het Meststoffenwet een cruciale rol vervult. Verweerder acht een termijn van nog geen jaar tussen de datum van ontvangst van de onderzoeksresultaten van de Algemene Inspectiedienst, 9 juli 2004, en het kenbaar maken van het voornemen tot schorsing van de erkenning op 21 juni 2005 niet onredelijk lang.
4. Het standpunt van verzoekers
Verzoekers hebben ter ondersteuning van hun verzoek het volgende aangevoerd.
Met ingang van 8 augustus 2005 wordt hen de bedrijfsvoering onmogelijk gemaakt. Zij zullen hierdoor grote schade lijden in de vorm van omzetverlies en cliënten kwijtraken. De schorsing raakt bovendien het personeel van verzoekers. In het kader van de lopende reorganisatie van het bedrijf van verzoeker - de transportactiviteiten zijn ondergebracht in de B.V. - moeten de bemonsteringsapparaten worden overgeschreven naar de B.V. Gedurende de schorsing van de erkenning lijkt dit op grond van de regelgeving niet mogelijk te zijn.
Er loopt op dit moment nog een strafrechtelijk onderzoek naar een deel van de feiten die door verweerder zijn opgevoerd. Verweerder zou de uitkomst van de strafzaak moeten afwachten. Verzoekers hebben de juistheid van de stellingen in het bestreden besluit en de daaraan ten grondslag liggende rapportages van de Algemene Inspectiedienst betwist.
Verzoekers zijn van mening dat het besluit tot schorsing van de erkenning onvoldoende is gemotiveerd. Zij achten de opgelegde maatregel onevenredig, mede gelet op het tijdsverloop in deze zaak en de wijzigingen in de bedrijfsvoering die sinds het einde van het onderzoek hebben plaatsgevonden. Verweerder heeft onzorgvuldig gehandeld door pas een jaar na ontvangst van de onderzoeksresultaten van de Algemene Inspectiedienst over te gaan tot handhaving. De opgelegde maatregel mist thans zijn effect omdat in het bedrijf reeds wijzingen hebben plaatsgevonden die ertoe strekken dat eventuele problemen uit het verleden in de toekomst niet meer zullen plaatsvinden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge het bepaalde in artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie juncto artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover de daartoe uitgevoerde toetsing in het navolgende een oordeel meebrengt over de zaak ten gronde, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter.
5.2 Met betrekking tot het door verzoekers gestelde spoedeisend belang overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Verzoeker exploiteert een eenmanszaak. Deze onderneming heeft de erkenning als monsternemer en de apparatuur waarmee de monsternemingen worden uitgevoerd op haar naam geregistreerd staan. De schorsing van de erkenning als monsternemer houdt in dat gedurende de schorsing de werkzaamheden waarop de erkenning betrekking heeft niet mogen worden uitgevoerd en dat de bemonsteringsapparaten niet mogen worden gebruikt en niet mogen worden overgeschreven op de naam van een ander. Dit betekent dat aan verzoeker met ingang van de schorsing de bedrijfsuitoefening gedurende enkele weken onmogelijk wordt gemaakt. Hierin is naar het oordeel van de voorzieningenrechter voor verzoeker een spoedeisend belang gelegen. Of ook aan de zijde van verzoekster sprake is van enig spoedeisend belang kan hier in het midden blijven.
Het belang van verzoeker dient te worden afgewogen tegen het belang dat voor verweerder gelegen is in de handhaving van zijn beslissing. Verweerder heeft hiertoe gesteld dat het op dit moment het mestseizoen is. Na 15 september mag geen dierlijke mest meer worden uitgereden. Juist omdat thans door de onderneming veel mesttransporten worden uitgevoerd, acht verweerder, mede gelet op de rol die een intermediaire onderneming in het mineralenaangiftesysteem van de Meststoffenwet vervult, een acuut belang tot handhaving aanwezig. Op grond van de verklaringen die door de chauffeurs en de bedrijfsleiding in het kader van het AID-onderzoek zijn afgelegd, bestaat bij verweerder het vermoeden dat die aan de erkenning verbonden voorwaarden en verplichtingen vaker zijn overtreden dan aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd.
Naar voorlopig oordeel kan aan de opgelegde maatregel, mede gelet op het tijdsverloop tussen de - kennisneming door verweerder van de - gestelde overtredingen en de oplegging, een verdergaande strekking dan het (enkel) beëindigen van normovertreding door verzoeker, een punitief karakter niet worden ontzegd. Dat verzoeker sindsdien soortgelijke overtredingen heeft begaan, heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt. Vrees voor herhaling acht de voorzieningenrechter dan ook voorshands niet gewettigd. Daar komt bij dat verweerder, nadat hij de rapportage van de Algemene Inspectiedienst op 9 juli 2004 heeft ontvangen, een jaar heeft gewacht voordat hij is overgegaan tot handhaving. De beslissing tot oplegging van de maatregel is naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet ingegeven door de actuele situatie maar is gericht op het bevorderen van de naleving van rechtsvoorschriften door toevoeging van een geïndividualiseerd, concreet nadeel.
Nu het gaat om een punitieve sanctie, dienen - met het oog op artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden - aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen worden gesteld. Verzoekers hebben ter zitting gemotiveerd verweer gevoerd ten aanzien van de specifieke beweerdelijke overtredingen en de juistheid van de stellingen in het bestreden besluit en de daaraan ten grondslag liggende rapportages betwist. Meer in het bijzonder hebben zij gesteld dat in bepaalde gevallen correct is gehandeld en dat bepaalde feiten onderdeel zijn van de nog lopende strafrechtelijke procedure. De weinige omissies die wel zijn voorgekomen rechtvaardigen geenszins de schorsing van de erkenning, aldus verzoekers.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter vergt beantwoording van de vraag of de stellingen en conclusies van verzoekers juist zijn, nader onderzoek, waarvoor de onderhavige procedure zich niet leent. Verweerder heeft de stellingen van verzoekers ter zitting niet kunnen ontkrachten. Op grond van de beschikbare gegevens staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook voorshands onvoldoende vast dat verzoeker de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde overtredingen heeft begaan. Dat verzoekers hun verweer pas ter zitting hebben gevoerd, kan hen niet worden verweten, nu zij pas in het kader van de onderhavige procedure beschikking hebben gekregen over de rapportages van de Algemene Inspectiedienst.
Daar komt bij dat in deze zaak sprake is van samenloop met een lopende strafrechtelijke procedure ten aanzien van verzoeker. Voor zover de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde overtredingen zien op hetzelfde feitencomplex dient zich de vraag aan of hier niet mogelijk sprake is van een dubbele bestraffing waarbij het ne bis in idem-beginsel van toepassing zou kunnen zijn.
Alles overziend is de voorzieningenrechter van oordeel dat het belang van verweerder bij de effectuering van de opgelegde maatregel niet opweegt tegen het belang van verzoeker bij de schorsing van het bestreden besluit. Verweerder heeft zo lang gewacht met het opleggen van een maatregel dat naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake moet zijn van een heel bijzondere situatie wil effectuering van de maatregel gerechtvaardigd zijn zolang het bestreden besluit niet in rechte vast staat. Een dergelijke situatie is gesteld noch gebleken.
Het vorenoverwogene leidt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat het treffen van voorzieningen als na te melden aangewezen is.
De voorzieningenrechter ziet voorts aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op
€ 644,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,- per punt).
6. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het besluit van verweerder van 20 juli 2005, kenmerk BH/200516394;
- bepaalt dat deze schorsing vervalt zes weken na verzending aan verzoeker van de beslissing op het bezwaarschrift van
25 juli 2005 of zoveel eerder als het geschil tot een einde zal zijn gekomen;
- treft de voorlopige voorziening dat, voor zover de bij besluit van 20 juli 2005 opgelegde maatregel in de vakbladen en de
website van het LNV-loket is gepubliceerd, de Dienst Regelingen zo spoedig mogelijk na de verzending van deze uitspraak
over gaat tot rectificatie in de media waarin publicatie heeft plaatsgevonden;
- veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,- (zegge zeshonderd en
vierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan verzoeker het betaalde griffierecht ad € 276,- (zegge: tweehonderd en zesenzeventig euro)
vergoedt;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die voormelde bedragen aan verzoeker moet vergoeden, en
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2005.
w.g. H.C. Cusell w.g. A. Graefe