Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/1504 31 augustus 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A V.O.F., te X, gemeente Y, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.E. Slor, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 22 december 2003, bij het College binnengekomen op
30 december 2003, beroep ingesteld tegen een ongedateerd besluit van verweerder, verzonden op 25 november 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders gedeeltelijke weigering subsidie te verlenen ingevolge de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Appellante heeft bij brief van 29 januari 2004 de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 6 mei 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het College heeft verweerder bij brief van 9 juli 2004 verzocht een schriftelijke uiteenzetting te geven over de gebruikte meetmethode.
In reactie op voornoemd verzoek heeft verweerder het College bij brief van 30 augustus 2004 een afschrift doen toekomen van een schrijven van 17 augustus 2004 van drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
Op 6 juli 2005 heeft de behandeling ter zitting plaatsgevonden, waarbij namens appellante de heer en mevrouw A en namens verweerder zijn gemachtigde zijn verschenen. Voorts heeft de heer Honig, voornoemd, op verzoek van het College een toelichting gegeven op de satellietbeelden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb 2001, L327; blz. 11), zoals deze luidde ten tijde van belang, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 31
Berekeningsgrondslag
1. (…)
2. Wanneer de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle of een controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag, onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
3. (…)
Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. (…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderzins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
2. (…)"
De Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) bevatte ten tijde van belang onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 3
Aan producenten van akkerbouwgewassen die een aanvraag oppervlakten indienen wordt door de minister jaarlijks ter zake van met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakten of braakgelegde oppervlakten overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 2419/2001, verordening 2316/1999, verordening 2461/1999, deze regeling en het overeenkomstig artikel 3 van Pro de raadsverordening opgestelde regioplan, subsidie verstrekt.
Artikel 12
1. Behoudens de gevallen waarin artikel 34, 34a of de kortingen en uitsluitingen, bedoeld in artikel 32 tot Pro en met 35 van verordening 2419/2001 van toepassing zijn, vervalt het recht op een subsidie naar de mate van de ernst en omvang van de geconstateerde overtreding indien blijkt dat de producent een of meer bepalingen van de raadsverordening, van de in artikel 1 genoemde Pro verordeningen of van deze regeling geheel of gedeeltelijk niet heeft nageleefd of indien bij zijn aanvraag tot subsidieverlening onjuiste gegevens zijn verstrekt.
(…)."
De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 7:2
1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
Artikel 7:3
Van het horen van belanghebbenden kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c. de belanghebbenden hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord, of
d. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
– Appellante heeft op 7 mei 2002 middels het formulier Gecombineerde opgave 2002 in het kader van de Regeling een Aanvraag oppervlakten ingediend. Appellante heeft daarbij subsidie gevraagd voor 13,81 hectare snijmaïs.
– Bij brief van 16 september 2002 is appellante bericht dat haar aanvraag onvolledig en/of (deels) onjuist is. Daarbij is opgemerkt dat van de percelen 5 (perceelsnummer 1488938469), 10 (1488938469), 16 (1527238416) en 17 (1508237976) de aangevraagde oppervlakte respectievelijk 2,00, 5,00, 4,32 en 2,49 hectare – in totaal 13,81 hectare – bedraagt, terwijl respectievelijk 1,86, 4,79, 3,77 en 2,38 hectare – in totaal 12,80 hectare – door middel van een satellietcontrole is geconstateerd. Appellante is voorts in de gelegenheid gesteld om een met objectief bewijsmateriaal ondersteund verzoek in te dienen om de geconstateerde oppervlakte aan te passen.
– Appellante heeft bij brief van 29 september 2002 gereageerd op voornoemd schrijven. Zij heeft er daarbij onder meer op gewezen dat de in geding zijnde percelen alle grenzen aan een bosperceel of houtwal, waardoor een aantal rijen maïs via de satelliet niet zichtbaar zou zijn.
– Bij besluit van 16 december 2002 heeft verweerder appellante € 4077,56 aan subsidie toegekend. Daarbij is overwogen dat, aangezien het verschil tussen de opgegeven en de geconstateerde oppervlakte meer dan 3%, maar minder dan 20% bedraagt, subsidie wordt uitbetaald voor de geconstateerde oppervlakte, verminderd met twee keer het verschil. De voor subsidie in aanmerking komende oppervlakte is op grond van deze berekening bepaald op 10,78 (12,80 – (1,01 x 2)) hectare.
– Appellante heeft bij brief van 21 januari 2003 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
-– Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar – kennelijk – ongegrond verklaard. Dienaangaande is het volgende overwogen.
Uit het door appellante aangevoerde en uit het door haar overgelegde bewijsmateriaal blijkt niet dat de door LASER geconstateerde situatie onjuist is. Aan de hand van de satellietbeelden is van de percelen 5,10, 16 en 17 vastgesteld dat ze met minder snijmaïs zijn beteeld dan is opgegeven. Bij het vaststellen van de oppervlakte is rekening gehouden met storende effecten zoals overhangende bomen.
De aangevraagde oppervlakte maïs is 13,81 hectare, de geconstateerde oppervlakte 12,80 hectare. Het verschil uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte is 7,89%. Aangezien het verschil groter is dan 3%, doch niet groter dan 20%, wordt het subsidiebedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil. Deze sanctie volgt rechtstreeks uit de Europese verordening, die verweerder niet de mogelijkheid geeft hiervan af te wijken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft – samengevat – het volgende aangevoerd tegen het bestreden besluit.
De opgegeven oppervlakten zijn als volgt bepaald. Bij de kadastrale percelen worden de beteelbare oppervlakten opgegeven; bij de deelpercelen worden deze opgemeten met een loopwiel. De percelen worden verdeeld in rechthoeken en driehoeken. Zo wordt de oppervlakte berekend. Daarna worden de deelpercelen bij elkaar opgeteld. Op deze wijze wordt de beteelbare oppervlakte van het kadastrale perceel bepaald. Op de percelen 5, 10 en 17 kloppen de opgegeven oppervlakten, met de kanttekening dat deze percelen aan een of meer zijden grenzen aan een bomenrij. De bij het bezwaarschrift gevoegde foto’s maken duidelijk dat vier tot zes rijen maïs in de schaduw van deze bomen staan. Bij perceel 5 ligt aan de lange zijde (ongeveer 240 meter) een rug tussen een bomenrij en maïs van 1 meter. Aan de korte zijde (ongeveer 90 meter) stond de maïs tot aan de bomenrij. De korte zijde van perceel 10 (ongeveer 100 meter) is hetzelfde als de lange zijde van perceel 5. Aan de lange zijde (ongeveer 350 meter) is de maïs tot aan de rij met hoge, ver overhangende bomen gezaaid. Op perceel 17 staat de bomenrij aan de voorkant (ongeveer 100 meter) en de maïs is ook hier tot aan de bomenrij gezaaid. Op perceel 16 is een berekeningsfout gemaakt. Hier is ook een bomenrij aanwezig aan de bovenzijde van het perceel. Ongeveer 100 meter maïs is tot aan de bomenrij gezaaid. De juiste oppervlakte is 4,10 hectare.
Bij de bedrijfsregistratie percelen van LASER is een kaart gevoegd van perceel 16 met een ingetekende oppervlakte van 4 hectare.
Er is meer maïs geteeld dan is ingediend. De 12,8 hectare is dus wel degelijk gezaaid. De percelen zijn zo grondig mogelijk berekend. Het was gunstiger de maïspercelen kleiner op te geven, zodat er meer grasland was.
Appellante acht onjuist dat geen hoorzitting heeft plaatsgevonden. Hierdoor is haar de mogelijkheid ontnomen haar standpunt in bezwaar nader toe te lichten. Nu heeft zij de extra stap van beroep moeten nemen, met de daaraan verbonden kosten.
5. Het verweerschrift en de reactie van GeoRas
5.1 In zijn verweerschrift heeft verweerder aangevoerd dat het niet horen van appellante in de bezwaarprocedure niet afdoet aan de juistheid van de gehanteerde meetmethode. De meetgegevens zijn, volgens verweerder, objectief vastgesteld, terwijl appellante haar bevindingen niet met objectief bewijsmateriaal kan staven. Derhalve kon worden volstaan met het bezwaarschrift als kennelijk ongegrond af te handelen.
5.2 In zijn reactie van 17 augustus 2004 heeft de heer Honig het volgende opgemerkt over de gehanteerde meetmethode.
" N.a.v. ons telefoongesprek van vandaag en de brief van het CBb dd. 09-07-2004 kan ik opmerken dat de Europese Commissie i.h.a. een tolerantie hanteert van 0,5 beeldpunt (in het geval van Landsat beelden 15m) m.b.t. het opmeten van percelen. Voor het opmeten van percelen wordt i.h.a. gebruik gemaakt van luchtfoto's. De tolerantie voor het bepalen van de oppervlakte is door de Europese Commisie bepaald op 1,5 meter voor luchtfoto's en op 3 meter voor SPOT 5 satellietbeelden. Voor de berekening van de marge wordt dit getal vermenigvuldigd met de omtrek van het perceel. Deze marge staat vermeld op het rapportageformulier. Indien percelen geheel of gedeeltelijk worden begrensd door lijnen van de digitale topografische kaart, dan worden deze lijnen ook gebruikt voor intekening als de begrenzing van een perceel niet (of niet duidelijk) op de luchtfoto te zien is. Indien de begrenzing van een perceel niet duidelijk is door overhangende bomen (of de schaduw daarvan), dan wordt eerst gekeken of er kleine "gaten" in de bomenrij zijn waarbij eventueel de gewasgrens te zien is. Als de perceelsgrens niet te zien is, dan wordt gebruikgemaakt van de digitale topografische kaart. De perceelsgrens valt dan samen met de topografische grens. Dit is ook het geval bij de percelen van A V.o.f."
5.3 Ter zitting heeft de heer Honig samengevat nog het volgende opgemerkt.
De berekening van de oppervlakte vindt plaats aan de hand van een technisch tekenprogramma, met als ondergrond het satellietbeeld. Daarop wordt zo nauwkeurig mogelijk met behulp van blauwe lijnen de omtrek van het perceel ingetekend. De computer geeft dan als uitslag een oppervlakte. In het onderhavige geval kon een deel van de perceelgrens worden gezien. Voor een deel moest de topografische grens worden gevolgd, omdat we met schaduw en boomkronen te maken hadden. Bij perceel 5 en 10 is dat aan één kant gebeurd. Bij perceel 17 zit de perceelsgrens vrijwel op de topografische grens. De grens aan de achterkant is niet nauwkeurig te bepalen, omdat dat één lang perceel met maïs was. Je moet je dan aan de opgave houden, omdat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen de maïs waarvoor subsidie is gevraagd en de maïs waarvoor dat niet het geval is. De grens is moeilijk vast te stellen. Voor perceel 16 geldt dat op het beeld de grens van de maïs zichtbaar is, deze grens wordt ook aangehouden. Het beeld was duidelijk. De kaart waarop appellante zich beroept geeft de ingetekende percelen van voorgaande jaren aan en kan derhalve geen uitspraak doen over de in geding zijnde periode.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Appellante heeft zich onder meer beklaagd over schending van de in artikel 7:2 van Pro de Awb opgenomen hoorplicht. Het College dient derhalve allereerst te beoordelen of verweerder gebruik heeft kunnen maken van de in artikel 7:3 van Pro de Awb gegeven bevoegdheid om in een aantal concreet omschreven gevallen af te zien van het horen van een belanghebbende tijdens de bezwaarprocedure.
Appellante heeft in haar bezwaarschrift beargumenteerd, en ondersteund door fotomateriaal, aangevoerd dat de aan het primaire besluit ten grondslag liggende meting niet juist zou (kunnen) zijn. Zij heeft er in dit verband op gewezen dat de in geding zijnde percelen alle grenzen aan een bosperceel of houtwal, waardoor een aantal rijen maïs via de satelliet niet zichtbaar zouden zijn en heeft zich afgevraagd of hiermee bij de bestudering van de satellietbeelden rekening is gehouden. Onder de geschetste omstandigheden kan het bezwaarschrift dan ook niet anders worden begrepen dan – mede – in te houden een verzoek om verduidelijking van de gehanteerde meetmethode.
Verweerder heeft evenwel de grieven van appellante zonder hoorzitting en zonder ander kenbaar nader onderzoek verworpen. Naar uit het verweerschrift blijkt is eerst naar aanleiding van het beroepschrift, dat een herhaling van de stellingen van appellante bevat, nadere informatie over de gehanteerde meetmethode ingewonnen bij GeoRas. Verweerder heeft blijkbaar pas in de brief van 9 juli 2004 van het College grond gezien voor een schriftelijke weergave van deze informatie. Het feit dat het College, nadat verweerder zijn verweerschrift had ingediend, nog aanleiding zag om een toelichting te verzoeken op de gehanteerde rekenmethode, is een aanwijzing te meer dat in ieder geval niet zonder meer kon worden uitgegaan van de kennelijke juistheid van het primaire besluit.
Het College stelt vast dat verweerder heeft miskend dat een hoorzitting in het kader van de bezwaarprocedure bij uitstek de plaats is waar bij een rechtzoekende bestaande (feitelijke) vragen over de gehanteerde meetmethode kunnen en moeten worden beantwoord. Dat zich in casu een van de in artikel 7:3 van Pro de Awb opgenomen uitzonderingen op de hoorplicht voordoet, is het College voorts niet gebleken. Het beroep dient derhalve wegens schending van de hoorplicht gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
6.2 Tijdens de behandeling van het beroep ter zitting heeft appellante haar vragen kunnen stellen en is aan haar en het College door de heer Honig uitleg gegeven over de gehanteerde methodiek. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting en gelet op de gedingstukken constateert het College dat het alsnog houden van een hoorzitting en het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar niet tot een voor appellante gunstiger uitkomst zal kúnnen leiden en derhalve in feite een onnodige en ongewenste herhaling van zetten zou zijn. Het College ziet dan ook grond om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
Het bestreden besluit is gebaseerd op een beoordeling van de van de betrokken percelen gemaakte satellietfoto’s, die de basis vormen voor de vaststelling van de hoeveelheid subsidiewaardige hectares. De gehanteerde beoordelingsmethode is in de brief van 17 augustus 2004 en ter zitting van het College aan de hand van de satellietbeelden en in reactie op vragen van het College en van appellante, door de heer Honig nader toegelicht. Het College acht het na deze toelichting voldoende aannemelijk dat bij de berekening van het aantal subsidiewaardige hectares rekening is gehouden met de bomenrij en dat, waar de aanwezigheid van bomen het op de satellietfoto’s vaststellen van de gewasgrens onmogelijk maakte, is uitgegaan van de topografische grens van het in geding zijnde perceel.
Zoals het College reeds eerder heeft overwogen kan, als uit een satellietbeeld kan worden opgemaakt dat een bepaald perceel niet (geheel) subsidiewaardig is, slechts concreet en overtuigend tegenbewijs ertoe leiden dat zo'n perceel niettemin (geheel) voor subsidie in aanmerking kan worden gebracht. Daarbij zal de aannemelijkheid van de uit de satellietbeelden getrokken conclusies moeten worden afgewogen tegen de kracht van het door de aanvrager aangevoerde bewijs.
Het College is van oordeel dat appellante, tegenover de duidelijke aanwijzingen die aan de satellietbeelden kunnen worden ontleend, onvoldoende tegenbewijs heeft kunnen aandragen voor haar stelling dat haar opgave juist is en dat geen, althans onvoldoende rekening is gehouden met overhangende bomen. Appellante heeft ter ondersteuning van de juistheid van haar opgave niet meer naar voren gebracht dan een berekening die, naar uit het aanvullend beroepschrift blijkt, is gebaseerd op bij benadering weergegeven lengtes en breedten. Aan deze berekening kan niet het gewicht worden toegekend dat appellante daaraan toegekend wenst te zien. De heer Honig heeft voorts genoegzaam onderbouwd waarom de kaart uit 2003, waarop appellante zich ten aanzien van perceel 16 beroept, niet afdoet aan de juistheid van de berekening. Deze kaart kan immers geen uitsluitsel bieden over de latere omvang van de maïspercelen.
Dat appellante naar beste weten de oppervlakte heeft opgegeven en dat het voor haar wellicht zelfs gunstiger zou zijn geweest om de maïspercelen kleiner op te geven, doet niet af aan de juistheid van verweerders standpunt dat appellante meer hectare maïs heeft opgegeven dan zijn geconstateerd. Evenmin kan bij de vaststelling van de geconstateerde hoeveelheid maïs betekenis toekomen aan percelen waarop maïs is geteeld die niet zijn aangevraagd.
Verweerder heeft bijgevolg terecht en op goede gronden geoordeeld dat van de aangevraagde 13,81 hectare slechts 12,80 hectare subsidiewaardig is en dat appellante derhalve, gelet op het bepaalde in artikel 31, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, slechts aanspraak kan maken op subsidie voor 10,78 hectare.
6.3 Er zijn termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb. Het College heeft deze kosten in de onderhavige procedure vastgesteld op € 61,20, te weten tweemaal een NS-dagretour Eindhoven – Den Haag Centraal, tweede klasse, voor de heer en mevrouw A.
7. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure welke aan de zijde van appellante worden vastgesteld op € 61,20,--
(zegge: eenenzestig euro en twintig cent), te betalen door de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,-- (zegge
tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, Mr. F. Stuurop en mr. D. Roemers, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2005.
wg. J.A. Hagen wg. R. Meijer