Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/895 31 augustus 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en A-B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. ir. J.L. Mieras, werkzaam bij de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie, te Goes,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 1 november 2004, bij het College binnengekomen op 4 november 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder appellantes bezwaar tegen drie, op 4 juni 2004 verzonden, besluiten, waarbij zijn eerdere besluiten tot toekenning aan appellante van akkerbouwsteun over de jaren 2000, 2001 en 2002 zijn herzien en de uitbetaalde subsidie is teruggevorderd, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft bij brief van 15 november 2004 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en op 13 december 2004 een verweerschrift ingediend.
Op 1 april 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden. Aan de zijde van appellante waren voorts aanwezig A en A-B. Voor verweerder waren verder aanwezig drs. B.M. Vogt en drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 7
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", “blijvende teelten”, "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(...)
Artikel 14
In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag teru te betalen (...)''
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 32
(...)
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(...)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 48
Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
(...)
Artikel 49
Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente.
(...)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
5. (...)
Artikel 53
Intrekking
1. Verordening (EEG) nr. 3887/92 wordt ingetrokken. Zij blijft evenwel van toepassing op steunaanvragen voor verkoopseizoenen of premieperioden die beginnen vóór 1 januari 2002.
(...)
Artikel 54
Inwerkingtreding
1. Deze verordening treedt in werking op de dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.
2. Zij is van toepassing op steunaanvragen voor verkoopseizoenen of premieperioden die op of na 1 januari 2002 ingaan."
(…)”
Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (Pb EG 1995, L 312/1) bepaalt, voorzover hier van belang:
“Artikel 2
1. (…)
2. Geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan Gemeenschapsbesluit. Ingeval van latere wijziging van de bepalingen van een Gemeenschapsbesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft met haar aanvraag oppervlakten 2003 op grond van de Regeling EG- steunverlening akkerbouwgewassen (hierna de Regeling) voor dat jaar 13.79 ha maïs opgegeven voor akkerbouwsteun.
- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, aan verweerder gerapporteerd dat de percelen 14 en 15 uit de aanvraag oppervlakten met een oppervlakte van 2.75 ha, niet aan de definitie van akkerland voldoen.
- Bij besluit van 15 januari 2004 heeft verweerder in een en ander aanleiding gevonden de door appellante gevraagde akkerbouwsteun te weigeren, omdat het verschil tussen gevraagde en geconstateerde oppervlakte 2.67 ha ofwel 24,01% van de geconstateerde oppervlakte bedroeg. Nu het verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte heeft verweerder geen steun toegekend voor de gewasgroep maïs.
Appellante heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
- Bij drie besluiten van 17 mei 2004, die op 4 juni 2004 werden verzonden, heeft verweerder zijn eerdere besluiten op de aanvragen akkerbouwsteun van appellante over de jaren 2000, 2001 en 2002, waarin dezelfde percelen als die met de volgnummers 14 en 15 uit de aanvraag 2003 geheel dan wel vrijwel geheel voor subsidie in aanmerking werden gebracht, herzien. Omdat het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte groter was dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, heeft hij voor de jaren 2000 en 2001 op grond van het bepaalde in artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 de gevraagde steun alsnog geheel geweigerd. Voor het jaar 2002 bedroeg dit verschil eveneens meer dan 20%; ook voor dit jaar werd de gevraagde steun daarom, dit maal op grond van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, geheel geweigerd. De reeds uitbetaalde steun over genoemde drie jaren - zijnde € 5372,69 over het jaar 2000,
€ 5713,34 over het jaar 2001 en € 5064,79 over het jaar 2002 - heeft hij teruggevorderd.
- Appellante heeft bij brief van 17 juni 2004 bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 17 mei 2004.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 20 september 2004 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Door middel van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat de percelen met de volgnummers 16 en 17 uit de aanvraag 2000, de volgnummers 13 en 14 uit de aanvraag 2001 en de volgnummers 14 en 15 uit de aanvraag 2002 gedurende de jaren 1987 t/m 1991 niet als akkerland in gebruik zijn geweest. Appellante heeft tijdens de hoorzitting bevestigd dat deze percelen in de jaren 1988 t/m 1991 grasland waren. Met betrekking tot het jaar 1987 heeft appellante een verklaring van de vorige eigenaar overgelegd, waarin verklaard wordt dat er toen maïs zou hebben gestaan. Deze achteraf opgestelde verklaring toont, nu nader objectief bewijsmateriaal ontbreekt, niet onomstotelijk aan dat toen, in afwijking van de bevindingen van GeoRas, op de bewuste percelen inderdaad maïs heeft gestaan.
Ten onrechte stelt appellante dat de interpretatie van GeoRas van de satellietbeelden niet deugdelijk kan zijn, omdat deze, nu legenda omtrent de betekenis van de op de beelden waar te nemen kleuren ontbreken, kennelijk subjectief is. Interpretatie van de kleuren op de beelden is echter niet mogelijk aan de hand van vaste uitgangspunten, omdat de betekenis van kleuren, mede gelet op seizoensinvloeden, kan verschillen. Daarom is er ook geen sprake van dat GeoRas niet tot een objectieve analyse is gekomen.
Verweerder bestrijdt dat bij appellante vertrouwen gewekt kan zijn doordat hij in eerdere jaren voor de genoemde percelen wel premie toegekend heeft. Ook voor hem is pas door de rapportage van GeoRas naar aanleiding van de aanvraag 2003 duidelijk geworden dat deze percelen niet voldoen aan de definitie van akkerland. Verweerder kon appellante dus niet eerder dan hij gedaan heeft mededelen dat er met deze percelen een probleem zou zijn. Dat appellante stelt dat zij andere percelen, die wel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoen, had kunnen opgeven als zij eerder geweten had dat de genoemde percelen niet premiewaardig zijn, kan haar niet baten omdat wijziging van de aanvragen 2000, 2001 en 2002 niet meer mogelijk is, nu er geen sprake is van een kennelijke fout in die aanvragen.
Tenslotte heeft verweerder overwogen dat appellante wordt geacht de Regeling te kennen en ingestemd te hebben met de daarin neergelegde voorwaarden. Derhalve wist zij dat een aanvraag van subsidie voor een perceel dat niet voldoet, geheel voor haar rekening en risico zou komen.
Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de bevindingen van Georas met betrekking tot de percelen 14 en 15 uit de aanvraag 2003 in het kader van het beroep niet meer ter discussie kunnen worden gesteld, omdat appellante nagelaten heeft bezwaar te maken tegen verweerders besluit van 15 januari 2004.
4. Het standpunt van appellante
Ten onrechte heeft verweerder Georas gevolgd in zijn bevinding dat de hiervoor genoemde percelen in 1997 niet met maïs waren bebouwd. Het tegendeel is middels de verklaring van de vorige eigenaar aangetoond. Daarenboven is Georas niet op een inzichtelijke wijze tot zijn bevinding gekomen. Er ontbreken immers legenda op basis waarvan objectief kan worden vastgesteld hoe GeoRas tot zijn conclusie is gekomen.
Nu verweerder tot drie maal toe de bewuste percelen premiewaardig heeft bevonden is bij appellante het vertrouwen gewekt dat de bewuste percelen wel degelijk premiewaardig waren. Gelet hierop had verweerder van het opleggen van een korting moeten afzien nu er geen sprake is van schuld als bedoeld in artikel 44, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Tenslotte is hier sprake van onevenredig zware sancties.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij zijn besluit van 15 januari 2004 heeft verweerder appellantes aanvraag voor akkerbouwpremie over het jaar 2003 geheel afgewezen, omdat de percelen 14 en 15 uit deze aanvraag niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldeden en daarmee het verschil tussen aangegeven en geconstateerde oppervlakte groter dan 20% van de geconstateerde oppervlakte was.
Appellante heeft tegen dat besluit geen bezwaar gemaakt.
Dat ontneemt appellante niet het recht om, als verweerder aan zijn bevindingen vervolgens de conclusie verbindt, dat de toegekende premie over eerdere jaren teruggevorderd moet worden, alsnog deze bevindingen ter discussie te stellen. In dit opzicht staat ieder besluit op zich. Derhalve komt appellante hier de vrijheid toe om te bewijzen, dat zij percelen voor premie in aanmerking heeft gebracht die aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoen.
5.2 Appellante heeft tijdens de hoorzitting erkend dat de door verweerder niet voor akkerbouwsteun in aanmerking gebrachte percelen in de jaren 1988 t/m 1991 grasland waren. Appellante neemt het standpunt in dat op deze percelen in 1987 maïs heeft gestaan.
Verweerder baseert zich op de door GeoRas op grond van satellietbeelden getrokken conclusie dat de betrokken percelen in 1987 als blijvend grasland in gebruik zijn geweest.
Appellante heeft aangevoerd dat de bevindingen van Georas niet gevolgd hadden mogen worden, omdat deze niet op een inzichtelijke wijze tot stand zijn gekomen.
5.3 Deze twijfel omtrent de waarde van de door GeoRas getrokken conclusies kan niet tot het oordeel leiden dat daarmee is aangetoond dat de bewuste percelen in 1987 wel als akkerland in gebruik waren. Het College overweegt daartoe als volgt.
De interpretatie van satellietbeelden vergt een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze feiten of omstandigheden aanvoert, op basis waarvan de subsidiewaardigheid van dit perceel alsnog kan worden vastgesteld.
Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
5.4 Appellante heeft een op 15 september 2004 gedagtekende verklaring overgelegd van D, de vorige eigenaar van de bewuste percelen, waarin deze verklaart dat de percelen in 1987 met maïs waren bebouwd.
Met deze achteraf opgestelde verklaring heeft appellante niet objectief verifieerbaar aangetoond dat de bevindingen van GeoRas onjuist zouden zijn. Het opgeven van een perceel waarvan ten tijde van de opgave niet vast staat dat het aan de voorwaarden van de regeling voldoet, komt, gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de producent, voor rekening en risico van de aanvrager.
Het College moet er daarom vanuit gaan dat over de jaren 2000, 2001 en 2002 telkens voor twee percelen premie is aangevraagd, waarvan niet kan worden vastgesteld, dat deze in de zin van Verordening (EG) nr. 1251/1999 daarvoor in aanmerking gebracht hadden kunnen worden.
5.5 Vervolgens moet de vraag beantwoord worden of deze bevinding ook rechtvaardigt dat:
- een besluit tot toekenning van steun voor dat perceel, dat genomen is voordat bekend werd dat het perceel niet voor premie in aanmerking kan worden gebracht, op die grond mag worden ingetrokken;
- ter zake van het opvoeren van het betrokken perceel in de aanvraag of aanvragen die tot die eerdere toekenning(en) geleid heeft of hebben, alsnog een sanctie mag worden opgelegd;
- een op basis van die eerdere toekenning(en) reeds uitbetaald bedrag aan steun, waarop achteraf geen recht blijkt te bestaan, mag worden teruggevorderd.
5.6 Het College overweegt ter zake dat verweerder terecht het standpunt inneemt dat de eerste en de derde vraag hun beantwoording vinden in artikel 14 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 voor de jaren tot en met 2001 en voor latere jaren in artikel 49 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001; verweerder is verplicht om toekenning van steun ongedaan te maken en het op basis van die toekenning uitbetaalde bedrag terug te vorderen als achteraf komt vast te staan, dat de aanvrager op die steun geen aanspraak kon maken.
5.7 Wat betreft de tweede vraag verwijst het College naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002, C-304/00, Jur. I-10737, inzake W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm). Daaruit blijkt dat indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een grotere oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun herzien wordt, voor ieder van die jaren de uit de Verordeningen (EEG) nr. 3887/92 en (EG) nr. 2419/2001 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95.
Dit betekent dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd. Naar het Hof heeft vastgesteld, is zulks niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.
5.8 De opgelegde sancties vinden voor de jaren 2000 en 2001 hun grondslag in Verordening (EEG) nr. 3887/92, en voor het jaar 2002 in Verordening (EG) nr. 2419/2001. Gelet op artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 kan een overtreder zich ook voor de jaren tot 2002 op eventueel minder strenge bepalingen in Verordening (EG) nr. 2419/2001 beroepen.
Op grond van eerstgenoemde verordening moet van het opleggen van sancties worden afgezien als de aanvrager het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend of als er sprake is van overmacht. Daaromtrent is hier niets gesteld of gebleken.
Voorzover appellante heeft willen betogen dat de toekenning van akkerbouwpremie over eerdere jaren een erkenning als hierbovenbedoeld zou opleveren, wijst het College dit betoog van de hand. Aan toekenning van akkerbouwpremie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en vervolgens artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan een fysieke controle onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit.
5.9 In artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft. Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen. In het geval van appellante is niet gebleken dat zij over een schriftelijke verklaring beschikt die werd opgemaakt vóór zij tot het aanvragen van subsidie voor de betrokken percelen onver de jaren 2000, 2001 en 2002 is overgegaan. Het beroep op afwezigheid van schuld kan daarom niet slagen.
5.10 Gelet op al het voorgaande moet het beroep ongegrond verklaard worden.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2005.
w.g. J.A. Hagen w.g. F.W. du Marchie Sarvaas