Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/595 2 september 2005
4000 Heffing
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
tegen
Het Produktschap Pluimvee en Eieren, verweerder,
gemachtigde: mr.B.M.J. Kloppenburg, werkzaam bij het produktschap.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 8 juli 2004, bij het College binnengekomen op 13 juli 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 juni 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op een door appellant ingediend bezwaarschrift tegen een hem op grond van de Verordening heffingen legpluimveebedrijven 2003 opgelegde heffing.
Bij ongedateerd schrijven, per fax door het College ontvangen op 8 september 2004, heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft bij brief van 22 maart 2005 aanvullende argumenten tegen de opgelegde heffing naar voren gebracht.
Verweerder heeft bij schrijven van 26 april 2005 een reactie gegeven op appellants brief van 22 maart 2005.
Op 29 juli 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, alwaar appellant zich heeft laten bijstaan door H.C. van den Brink van Adviesbureau Van den Brink en waar namens verweerder zijn gemachtigde en J.W.G. van Vijferden, medewerker van het productschap, het woord hebben gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Verordening heffingen pluimveebedrijven 2003 (hierna: de Verordening), luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 2
1. De ondernemer die legkippen houdt of pleegt te houden is aan het productschap een heffing verschuldigd over de door hem in het kalenderjaar 2003 gehouden legkippen.
2. Het tarief van de in het eerste lid bedoelde heffing bedraagt € 0,03997 per legkip, (...)
3. De in het eerste en tweede lid bedoelde heffing is gedurende de gehele productieperiode van een legkip eenmaal verschuldigd en wel zodra de legkippen de leeftijd van 18 weken hebben bereikt, onderscheidenlijk, indien de legkippen na deze leeftijd als zodanig zijn ontvangen, zodra zij zijn ontvangen.
Artikel 8
De voorzitter van het productschap is bevoegd, onder door het bestuur te stellen regelen, van het bepaalde in of krachtens deze verordening ontheffing te verlenen en daaraan voorwaarden te verbinden. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Door middel van een heffingsnota, gedateerd 16 januari 2004 en met nummer 92328, heeft verweerder appellant, onder meer op grond van artikel 2 van Pro de Verordening, een heffing opgelegd ten bedrage van € 2746,83 voor door appellant in het jaar 2003 gehouden leghennen, met geboortedatum 25 juli 2002.
- Appellant heeft bij ongedateerd schrijven bezwaar gemaakt tegen deze heffing.
- Daartoe heeft appellant een in een bijlage bij de heffingsnota opgenomen, maar onjuist, adres gebruikt, waardoor het bezwaarschrift niet door verweerder, maar door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het Ministerie van Justitie is ontvangen.
- De IND heeft het bezwaarschrift geretourneerd aan appellant.
- Appellant heeft het bezwaarschrift vervolgens alsnog naar verweerder gestuurd, waar het op 15 april 2004 is ontvangen.
- Bij antwoordbrief van 3 mei 2004 heeft appellant meegedeeld dat hij in bezwaar wenst te worden gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is het volgende overwogen.
Verweerder acht de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar, omdat het bezwaar op 12 februari 2004 en derhalve tijdig ter post is bezorgd.
De heffing inzake de geplaatste leghennen is opgelegd op grond van de Verordening. De heffing inzake het diergezondheidsfonds is opgelegd op grond van de Verordening bijzondere heffing veeziektenfonds PPE 2003. Op grond van artikel 4 is Pro de ondernemer tevens een heffing van € 0,02509 per legkip verschuldigd ten behoeve van het veeziektenfonds op voet van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Verordening.
Indien en voorzover appellant betoogt dat een lagere heffing zou moeten worden opgelegd, omdat hij de dieren een kortere periode dan gebruikelijk heeft gehouden, zij opgemerkt dat de Verordening niet voorziet in een heffing naar rato van het aantal weken dat de dieren worden gehouden. De heffing wordt opgelegd op het moment dat de legkippen de leeftijd van 18 weken hebben bereikt onderscheidenlijk indien de legkippen na deze leeftijd als zodanig zijn ontvangen, zodra zij zijn ontvangen. Of de dieren al dan niet geïmporteerd zijn doet hier niet aan af; er wordt ook geen onderscheid gemaakt naar herkomst.
Indien en voorzover appellant betoogt dat de heffing verminderd zou moeten worden of onverschuldigd zou zijn, omdat hij in 2003 reeds voor een geruimd koppel een heffing heeft betaald, zij opgemerkt dat van de in artikel 8 genoemde Pro ontheffingsbevoegdheid slechts in uitzonderlijke gevallen gebruikt wordt gemaakt. Hoewel verweerder het betreurt dat de vogelpestcrisis en de daarmee gepaard gaande ruimingen ook voor appellant zowel financiële als emotionele gevolgen heeft gehad, is deze crisis geen reden om de heffing, gelet op de daarmee gediende belangen, niet (opnieuw) op te leggen. Iedere ondernemer die legkippen houdt of pleegt te houden en die als gevolg van de vogelpest een nieuw koppel heeft moeten plaatsen, is wederom een heffing verschuldigd over de ditmaal gehouden legkippen.
Appellant is ondernemer in de zin van de Verordening. Aangezien gesteld noch gebleken is dat het aantal op de factuur vermelde opgezette leghennen onjuist zou zijn, zodat van de juistheid hiervan wordt uitgegaan, is de heffing op basis van voormeld tarief op juiste gronden opgelegd.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in beroep – samengevat en voor zover thans van belang – het volgende aangevoerd.
In bezwaar heb ik aangegeven dat ik het bezwaar nog mondeling wenste toe te lichten. In plaats van een uitnodiging voor een hoorzitting kreeg ik echter de beslissing op bezwaar. Verweerder kan niet zo maar afzien van een hoorzitting.
Verweerder geeft een onjuiste weergave van het bezwaar. De heffing is bedoeld voor 18-weekse hennen, die normaal veertien maanden op het bedrijf blijven. De heffing is dan dusdanig hoog dat evenveel wordt betaald als bijvoorbeeld door een slachtkuikenhouder. Ik heb binnen een jaar drie keer nieuwe leghennen in mijn stal gekregen. Ik heb dus drie keer een heffing moeten betalen, die normaal gesproken bedoeld is voor één jaar. Het gaat om eenmaal een normaal koppel, maar dat ging in verband met de vogelpest eerder weg en tweemaal een ruikoppel; leghennen die al een jaar bij een andere pluimveehouder hebben gezeten. Voor het geruimde koppel is al voor veertien maanden heffing betaald. Als na de economische en emotionele tegenvaller van de vogelpest binnen een paar maanden weer een volledige heffing moet worden betaald, is de redelijkheid ver te zoeken.
Telefonische navraag bij verweerder leert dat voor elke hen in Nederland eenmaal heffing betaald moet worden. Bij koop van ruikippen in Nederland behoeft geen heffing te worden betaald. Bij ruikippen afkomstig uit het buitenland is wel heffing verschuldigd.
Verweerder heeft de bevoegdheid de heffing te verlagen, maar acht dit geval niet ernstig genoeg. Bedrijven buiten het vogelpestgebied hebben gewoon door kunnen draaien. Zij zijn slechts eenmaal heffing verschuldigd omdat ze door konden produceren met 18-weekse hennen. Door het vogelpestjaar moest ik mijn bedrijfsvoering aanpassen en heb ik twee koppels oude kippen opgezet, voordat ik weer met frisse 18 weekse hennen kon beginnen. Deze koppels kwamen deels uit België omdat in Nederland jonge leghennen na de vogelpestuitbraak schaars waren. Dat was al onrendabel, terwijl ook nog driemaal heffing moet worden betaald.
5. Het verweerschrift en verweerders standpunt ter zitting
5.1 In zijn ongedateerde verweerschrift heeft verweerder nog het volgende naar voren gebracht.
Gelet op de jarenlange gelijke systematiek van het opleggen van heffingen op het opzetten van koppels had appellant dienen te weten dat hem voor het opzetten van een ruikoppel een heffing zou worden opgelegd. De vergelijking met de slachtkuikenhouder gaat niet op omdat deze niet onder de Verordening valt.
Ten tijde van het opzetten van de betreffende legkippen bij de onderneming waren ze ouder dan 18 weken. Gelet op het bepaalde in artikel 2, derde lid, van de Verordening is de heffing dan ook terecht opgelegd. Indien de termijn dat een koppel daadwerkelijk op de onderneming aanwezig is, om welke reden dan ook korter is dan gebruikelijk, wordt de heffing niet verlaagd. Uit artikel 2, derde lid, van de Verordening volgt niet dat, indien voor een koppel de heffing is betaald, geen heffing is verschuldigd voor het opzetten van een tweede of derde koppel, zelfs als dat geschiedt binnen een termijn van 14 maanden.
Uitgangspunt van het opleggen van de heffing is het bereiken van de leeftijd van 18 weken. Indien het koppel na deze leeftijd wordt ontvangen op een andere onderneming, wordt er eveneens een heffing opgelegd.
Verweerder ontbreekt de bevoegdheid om ontheffing te verlenen en kan evenmin aangeven wat onder een uitzonderlijke omstandigheid kan worden begrepen op grond waarvan een lagere heffing kan worden opgelegd. Indien deze bevoegdheid al zou bestaan, zou verweerder deze slechts in uitzonderlijke gevallen gebruiken. De vogelpestcrisis en zijn financiële en emotionele gevolgen geven verweerder geen reden om, gelet op de betrokken belangen waaronder een goede diergezondheid, de heffing niet op te leggen. Iedere ondernemer die als gevolg van de vogelpest een nieuw koppel heeft moeten plaatsen, is wederom een heffing verschuldigd. Uitgangspunt bij het vaststellen van de tarieven is, om de heffingen naar evenredigheid te laten drukken op de schakel van de productieketen ten behoeve waarvan een activiteit wordt verricht. Het veronderstelde hogere financiële rendement van ondernemingen, gevestigd buiten de vogelpestgebieden, is geen bijzondere omstandigheid.
Van het horen kon worden afgezien, aangezien de aan de bestreden heffing ten grondslag liggende feiten juist zijn en niet worden bestreden en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de conclusie dat het bezwaar ongegrond is.
5.2 Blijkens zijn pleitnota heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting het volgende verklaard.
" Uitgangspunt bij het opleggen van de heffing is het bereiken van de leeftijd van 18 weken. Indien zij na die leeftijd zijn ontvangen, hetgeen inhoudt dat dit geschiedt bij een andere onderneming dan de onderneming waar zij de leeftijd van 18 weken hebben bereikt, wordt er eveneens een heffing opgelegd. Het opleggen van de heffing staat los van de herkomst van de koppel."
5.3 Ter zitting is namens verweerder in reactie op vragen van het College, samengevat, het volgende verklaard.
De systematiek van het opleggen van heffingen is als volgt. Als een legkip 18 weken oud is, is een heffing verschuldigd. Als via import uit het buitenland kippen worden ontvangen die ouder zijn dan 18 weken, dan is alsnog een heffing verschuldigd. De grondslag van de heffing is het koppel. Ook bij import worden er kosten gemaakt, die door de heffing worden gedekt. Als in 2003 een heffing is betaald, behoeft voor hetzelfde koppel niet in 2004 opnieuw een heffing te worden betaald. Een koppel wordt slechts eenmaal belast, ook als het vervolgens wordt doorverkocht. Bij importkippen wordt wel alsnog een heffing opgelegd. Het uitgangspunt conform de Verordening is, dat voor iedere in Nederland productieve kip, ouder dan 18 weken, eenmaal een heffing is verschuldigd.
Het verzoek om toepassing van artikel 8 van Pro de Verordening is niet aan de voorzitter voorgelegd, omdat het geen kans van slagen had.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Het College stelt vast dat in de loop van deze procedure een wijziging is opgetreden in verweerders uitleg van artikel 2, derde lid, van de Verordening. Naar aanleiding van vragen van de zijde van het College heeft de gemachtigde van verweerder zijn standpunt bijgesteld, zoals hierboven onder randnummer 5.3 is weergegeven.
Uit deze nadere standpuntbepaling volgt dat voor een koppel slechts eenmaal een heffing verschuldigd is, zodat in het geval van aankoop van een koppel legkippen van meer dan 18 weken oud, slechts een heffing is verschuldigd, indien het daarbij gaat om uit het buitenland afkomstige legkippen, waarvoor in Nederland nog geen heffing is betaald.
Naar het oordeel van het College is verweerders nadere standpuntbepaling in overeenstemming met de duidelijke bewoordingen van artikel 2, derde lid, van de Verordening.
Tussen partijen is niet in geschil en ook voor het College staat vast, dat het koppel legkippen afkomstig is uit het buitenland en dat voor dit koppel niet eerder in Nederland heffing is betaald. Op grond van artikel 2, derde lid, van de Verordening is appellant voor dit koppel heffing verschuldigd. Dat dit koppel niet een gehele productieperiode van 14 maanden is gehouden doet aan deze constatering niet af. Voornoemde bepaling hanteert niet, zoals appellant ter zitting heeft bepleit, de hokcapaciteit als maatstaf van de verschuldigheid van de heffing.
Verweerder heeft dan ook terecht, zij het op niet geheel juiste gronden, in bezwaar geoordeeld dat de bestreden heffing conform artikel 2, derde lid, van de Verordening is berekend en opgelegd.
6.2 Ten aanzien van de grief van appellant, dat verweerder er ten onrechte van heeft afgezien hem op zijn bezwaar te horen, overweegt het College het volgende.
Gelet op het belang dat de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hecht aan het horen van een belanghebbende, dient de uitzonderingsbepaling van artikel 7:3 van Pro de Awb restrictief te worden geïnterpreteerd.
De opvatting van verweerder dat redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de conclusie dat de bezwaren ongegrond zijn, is niet juist, zoals blijkt uit de gewijzigde interpretatie van de heffingsgrondslag door verweerder zelf. Verweerder heeft dan ook niet kunnen afzien van het horen en heeft, door dat wel te doen, de in artikel 7:2 van Pro de Awb neergelegde hoorplicht geschonden. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet op hetgeen hieronder wordt overwogen bestaat er geen aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
6.3 Het bezwaarschrift van appellant bevat tevens een verzoek om toepassing van de in artikel 8 van Pro de Verordening opgenomen hardheidsclausule, zoals verweerder ook heeft onderkend.
Zoals het College reeds heeft overwogen in zijn uitspraak van 30 maart 2005 (AWB 03/1505, www.rechtspraak.nl, LJN: AT3913), dient verweerder in een situatie als de onderhavige, alvorens zijn beslissing op het bezwaar te nemen, na te gaan of en in hoeverre aan dit verzoek om ontheffing door de Voorzitter zou kunnen worden tegemoet gekomen. Zijn bevindingen daaromtrent had verweerder vervolgens in de beslissing op bezwaar moeten neerleggen. Door dit na te laten heeft verweerder het besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd, hetgeen evenzeer een grond voor vernietiging van dat besluit is.
Verweerder heeft er inmiddels herhaaldelijk blijk van gegeven dat hij inzake de toepassing van artikel 8 van Pro de Verordening bepaalde maatstaven gehanteerd wenst te zien. Derhalve valt niet in te zien dat de Voorzitter, bij gebrek aan door het bestuur te stellen regels, niet bevoegd of in staat zou zijn op een ontheffingsverzoek te beslissen.
Bij het nemen van die beslissing dient de Voorzitter zich uit te laten over de vraag of de uitbraak van vogelpest – de enige in twintig jaar – een uitzonderlijke omstandigheid is en in hoeverre de gevolgen daarvan onevenredig hebben uitgewerkt in de aan appellant opgelegde heffingen.
6.4 Er zijn termen aanwezig om verweerder op te dragen om het betaalde griffierecht aan appellant te vergoeden. Voorts bestaat aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant, te weten de kosten van de door zijn gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit bestuurskosten procesrecht worden deze kosten vastgesteld op € 322,-- (1 punt ter waarde van € 322,-- voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1).
Beslist wordt als volgt.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder, alvorens een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen, het verzoek om toepassing van artikel 8
van de Verordening aan de Voorzitter voorlegt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellant, vastgesteld op € 322,-- (zegge:
driehonderdtweeëntwintig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 ( zegge:
honderdzesendertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 september 2005.
w.g. F. Stuurop w.g. R. Meijer