Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
AWB 05/538 21 september 2005
10720 Regeling superheffing 1993
overdracht
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
Maatschap A, J.L.G.M en M.H.H.M. A en A.H.G. A, te X, verzoekster,
gemachtigde: mr. F.W. van Dijk, advocaat te Wageningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. M. Offerman en L.J. Koers, werkzaam bij verweerders Centrale Organisatie Superheffing).
1. De procedure
Bij besluit van 7 juli 2005 heeft verweerder onder meer beslist op het bezwaarschrift van verzoekster tegen een besluit tot weigering van registratie van de tijdelijke overdracht van 10.000 kilogram quotum voor de heffingsperiode 2004/2005.
Verzoekster heeft bij brief van 29 juli 2005, binnengekomen bij het College op 1 augustus 2005, beroep ingesteld tegen dit besluit. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 05/537. Bij brief van gelijke datum heeft zij de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat het verweerder niet wordt toegestaan met inning van superheffing door te gaan anders dan voor het bedrag dat, uitgaande van de juistheid van de in geding zijnde transactie, zou zijn verschuldigd.
Verweerder heeft bij brief van 16 augustus 2005 een inhoudelijke reactie gegeven op het verzoek.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 15 september 2005, waarbij de gemachtigden de respectieve standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 16, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 1788/2003 (hierna: de Verordening) luidt als volgt:
" Tijdelijke overdracht
1. Aan het einde van elk tijdvak van twaalf maanden staan de lidstaten voor het betrokken tijdvak de tijdelijke overdracht toe van een deel van de individuele referentiehoeveelheid die de producent die hierover beschikt, niet voornemens is te gebruiken."
Artikel 5, eerste lid, van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 (hierna: de Regeling) bepaalt het volgende
"1. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 16, eerste lid, van de raadsverordening kan een producent in de betrokken heffingsperiode een deel van zijn individuele referentiehoeveelheid die hij niet voornemens is zelf te gebruiken, tijdelijk overdragen aan een andere producent. "
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Op 14 februari 2005 heeft verweerder een meldingsformulier tijdelijke overdracht fabrieksquotum ontvangen inzake de registratie van de tijdelijke overdracht aan verzoekster van 10.000 kilogram fabrieksquotum voor de heffingsperiode 2004/2005.
- Bij de zogenaamde beschikking registratie fabrieksquotum heffingsperiode 2004/2005 van 18 februari 2005 is verzoekster de registratie van de tijdelijke overdracht bericht. In de bij de beschikking behorende Toelichting wordt het volgende opgemerkt:
"5. Goedkeuring
De registratie van de overgang van het fabrieksquotum en/of consumentenquotum houdt geen onvoorwaardelijke goedkeuring van de overgang van het quotum in. Het blijft dan ook mogelijk dat na de registratie onderzoek wordt gedaan of de wijziging al dan niet de strekking heeft gehad de bepalingen van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 te ontgaan."
- Bij besluit van 28 februari 2005 heeft verweerder de registratie van de tijdelijke overdracht alsnog geweigerd, omdat de vervreemder op dat quotum al leveringen had doen plaatsvinden.
- Verzoekster heeft op 8 april 2005 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 februari 2005.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het bestreden besluit de bezwaren van verzoekster ongegrond verklaard. Daartoe is, voor zover thans van belang, het volgende overwogen.
Het superheffingstelsel is erop gebaseerd dat een producent superheffing is verschuldigd voor zover zijn leveringen zijn referentiehoeveelheden overschrijden. Uit een uitspraak van het College van 20 september 2000 (AWB 99/466, www.rechtspraak.nl, LJN AB2337) blijkt dat elke levering aan een koper, de aan de producent voor de lopende heffingsperiode ter beschikking staande referentiehoeveelheid die voor overdracht gebruikt zou kunnen worden, vermindert.
Artikel 16, eerste lid, van de Verordening juncto artikel 5 van de Regeling bepaalt dat een producent in een heffingsperiode, een deel van zijn referentiehoeveelheid dat hij voornemens is niet zelf te gebruiken, tijdelijk kan overdragen aan een andere producent. Volgens de toelichting bij het meldingsformulier tijdelijke overdracht fabrieksquotum 2004/2005 moet een tijdelijke overdracht quotum betreffen dat niet door de vervreemder zal worden gebruikt. In het onderhavige geval had de vervreemder reeds geleverd op het over te dragen quotum, zodat registratie van de tijdelijke overdracht terecht is afgewezen.
4. Het standpunt van verzoekster
Verzoekster heeft het volgende naar voren gebracht.
De ratio van de uitspraak van het College van 20 september 2000 is dat overdracht van een heffingvrije hoeveelheid niet mag betekenen dat de inningplichtige koper een extra risico loopt. Daarvan is hier geen sprake, omdat verzoekster zowel bij niet als bij wel registratie over te weinig heffingsvrije hoeveelheid beschikt. Onduidelijk is hoe verweerders standpunt zich verdraagt met de mogelijkheid om tot 1 februari van het betreffende heffingsjaar een heffingshoeveelheid te vervreemden of verkrijgen, terwijl daarna nog twee maanden kan/moet worden geleverd op de eigen heffingsvrije hoeveelheid. Op moment van melding van een transactie kan niet met zekerheid worden gezegd of een verkrijger of vervreemder een heffingsvrije hoeveelheid kan verkrijgen.
Verweerder heeft onzorgvuldig gehandeld door te besluiten op een moment dat verzoekster geen vervangende heffingsvrije hoeveelheid meer kon verkrijgen. Ook is de beschikking van 18 februari 2005 rechtens onaantastbaar. Het stond verweerder dan ook niet vrij daar van terug te komen.
Voorts is verweerders interpretatie van de regelgeving onjuist. Allereerst omdat pas aan het einde van een heffingsjaar (op 1 april), kan worden bepaald of en zo ja in welke mate de vervreemder zijn heffingsvrije hoeveelheid heeft overschreden. Ook had de vervreemder, gelet op de datum van de melding van de transactie, alle mogelijkheid om een heffingsvrije hoeveelheid aan te kopen. Het stelsel kent geen verbod om meer te produceren dan de toegekende heffingsvrije hoeveelheid. Een producent mag een deel van zijn hoeveelheid vervreemden, ook al dat zou betekenen dat daardoor meer heffing moet worden betaald.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 8:81 Awb juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Verzoekster heeft ter zitting een toelichting gegeven op de gevolgen van de weigering om de tijdelijke overdracht te registeren voor de continuïteit van haar onderneming. Zij heeft gesteld dat, gelet op de opstelling van haar bank en van de koper, het reële gevaar bestaat dat haar onderneming dient te worden beëindigd als het bestreden besluit niet wordt geschorst. Verweerder heeft bevestigd de heffing bij de koper op korte termijn te zullen innen. Gelet op het feit dat de koper voornemens is de heffing te verhalen door het gehele melkgeld in te houden, hetgeen betekent dat verzoeksters bedrijf gedurende langere tijd geen inkomsten uit de melkproductie zal verkrijgen, is het bestaan van een spoedeisend belang niet onaannemelijk. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoekster naar voren heeft gebracht evenwel geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
Verzoekster heeft primair aangevoerd dat het verweerder niet vrijstond terug te komen van de door de beschikking van 18 februari 2005 bevestigde registratie van de tijdelijke overdracht.
Verweerder heeft, desgevraagd, ter zitting verklaard voor verzoeken om registratie van tijdelijke overdracht een systeem te hanteren, waarbij alle ongeveer 20.000 inkomende verzoeken via een geautomatiseerd systeem worden verwerkt. Het overgrote deel van deze verzoeken wordt geregistreerd, hetgeen wordt gevolgd door een beschikking; bij een gering aantal blijft registratie reeds op dat moment achterwege omdat niet wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden. Op grond van onder meer van de kopers verkregen informatie en bij verweerders medewerkers aanwezige kennis wordt vervolgens nog een beperkt aantal reeds geregistreerde verzoeken aan een nader onderzoek onderworpen, waarna een enkele beschikking weer wordt ingetrokken. In de Toelichting bij de beschikkingen wordt nadrukkelijk op de mogelijkheid van nader onderzoek en intrekking gewezen. Dat de registratie kan worden teruggedraaid, mag volgens verweerder ook overigens bekend worden verondersteld bij de producenten.
Gelet op punt 3 van de pleitaantekeningen van de gemachtigde van verzoekster voor de hoorzitting van 15 juni 2005 acht de voorzieningenrechter het voldoende aannemelijk dat ook verzoekster van voornoemd voorbehoud op de hoogte was.
De voorzieningenrechter hecht er aan op te merken, dat een dergelijk systeem, waarin besluiten worden genomen onder het voorbehoud dat uit nader onderzoek geen reden zal blijken om ze weer in te trekken, in het Nederlandse administratieve recht niet goed te plaatsen is. De vraag of een dergelijk systeem toelaatbaar is, is echter bij het voorliggende verzoek om een voorlopige voorziening niet aan de orde. Verweerder heeft immers zijn besluit tot registratie, waaraan dit voorbehoud was verbonden, ingetrokken. Nu verzoekster dit voorbehoud niet had aangevochten, moet verweerder – naar voorlopig oordeel – tot zodanige intrekking bevoegd worden geacht.
Verzoekster heeft er wel op gewezen dat verweerder de mogelijkheid om van een registratie terug te komen, nadrukkelijk heeft beperkt tot situaties waarin wordt vastgesteld dat de overdracht de strekking heeft gehad de bepalingen van de Regeling te ontgaan.
De voorzieningenrechter overweegt dienaangaande als volgt.
In zijn voornoemde uitspraak van 20 september 2000 heeft het College uitgemaakt dat elke levering aan een koper door een producent geschiedt ten laste van zijn referentiehoeveelheid. Naar gelang een producent aan een koper levert, vermindert voor de lopende heffingsperiode de referentiehoeveelheid, waardoor overdracht daarvan niet langer mogelijk is. Weliswaar is deze jurisprudentie gevormd onder de vigeur van de voorlopers van de Verordening en de Regeling, respectievelijk Verordening (EEG) nr. 3950/92 en de Regeling superheffing 1993, maar de voorzieningenrechter ziet vooralsnog geen aanleiding om te veronderstellen dat het College in verband met het van kracht worden van de nieuwe regelgeving, die in ieder geval op het thans relevante punt materieel geen wijziging lijkt in te houden, tot een verandering van deze jurisprudentie zal komen.
Uitgangspunt van de beoordeling in het voorliggende geval dient dan ook te zijn dat tijdelijke overgang van een referentiehoeveelheid waarop reeds ten volle is geleverd, niet mogelijk is.
Het is voldoende aannemelijk dat op de in geding zijnde, voor tijdelijke overdracht bestemde 10.000 kilogram referentiehoeveelheid reeds geleverd is. Dat betekent dat verzoekster om registratie van de overdracht van een referentiehoeveelheid heeft verzocht, waarvan overdracht in het licht van de vigerende regelgeving niet mogelijk is. Verweerder heeft onder deze omstandigheden kunnen oordelen dat de overdracht de strekking heeft de bepalingen van de Regeling te ontgaan. Derhalve valt er naar voorlopig oordeel een voldoende grondslag aan te wijzen voor intrekking van de registratie. Aangezien verzoekster het verzoek tot registratie op de laatste dag van de daarvoor geldende termijn heeft ingediend, zou er ook bij een onmiddellijke afwijzing voor verzoekster weinig tot geen mogelijkheid meer hebben bestaan voor het afsluiten van een vervangende transactie.
Verzoekster heeft subsidiair een aantal argumenten aangevoerd die in haar visie tot de conclusie zouden moeten leiden dat tijdelijke overdracht van een referentiehoeveelheid in het onderhavige geval wel mogelijk is. Deze argumenten doen naar voorlopig oordeel evenwel niet af aan de kern van de in voornoemde uitspraak neergelegde redenering en hebben de voorzieningenrechter er dan ook niet van kunnen overtuigen dat dient te worden afgeweken van de vaste jurisprudentie van het College op dit punt.
Het verzoek dient op grond van vorenstaande overwegingen te worden afgewezen.
Voor veroordeling van een partij in de proceskosten van de wederpartij, acht de voorzieningenrechter geen termen aanwezig.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 september 2005.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R. Meijer