Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 04/740 13 oktober 2005
11236 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling varkensleveringen
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. G.J.R. Lutje Schipholt, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Zwolle,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. T.C. Topp en mr. S.P. Koopman, werkzaam op verweerders ministerie respectievelijk bij de Voedsel- en Waren Autoriteit.
1. De procedure
Bij uitspraak van 24 september 2002 heeft het College in de zaak no. AWB 01/644 het beroep van appellante tegen een besluit van verweerder van 27 juni 2001, waarbij de weigering van een ontheffing in het kader van de op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) vastgestelde Regeling varkensleveringen na bezwaar werd gehandhaafd, gegrond verklaard. Bij die uitspraak is dat besluit vernietigd en is aan verweerder opgedragen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen.
Bij uitspraak van 6 april 2004 heeft het College in de zaak no. AWB 03/472 het beroep van appellante tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar
niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het besluit van 22 mei 2003, ter uitvoering van de eerdervermelde uitspraak van het College, waarbij de afwijzende beslissing op het verzoek om ontheffing wederom werd gehandhaafd, gegrond verklaard. Bij die uitspraak is dat besluit vernietigd en is aan verweerder opgedragen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen.
Bij besluit van 27 juli 2004 heeft verweerder, ter uitvoering van evenvermelde uitspraak van het College, opnieuw beslist op het bezwaar van appellante.
Bij brief van 6 september 2004, bij het College binnengekomen op 7 september 2004, heeft appellante beroep ingesteld tegen laatstbedoeld besluit. Bij brief van 7 oktober 2004 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 3 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij brief van 19 augustus 2005 heeft appellante een nader stuk in het geding gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 september 2005, waar partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante is tevens verschenen C, directeur van D B.V..
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 107, eerste en derde lid, van de Gwd is het volgende bepaald:
"1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daar niet tegen verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen.
(…)
3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken."
In de Regeling varkensleveringen (hierna: Regeling), welke regeling mede berust op de in afdeling 3 van hoofdstuk II geplaatste artikelen 17, eerste lid, 18 en 30, eerste lid, Gwd, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
c. varkenshouderijbedrijf: locatie van een landbouwbedrijf, niet zijnde een spermawincentrum of een quarantaineruimte, waar, anders dan voor recreatieve of educatieve doeleinden, een of meer varkens worden gehouden dan wel een locatie die voor het zodanig houden bestemd is;
(…)
g. B-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat krachtens artikel 3 is Pro aangewezen als B-bedrijf;
(…)
Artikel 3
De minister wijst op aanvraag van de exploitant diens varkenshouderijbedrijf aan als een B-bedrijf, indien op het varkenshouderijbedrijf vrouwelijke varkens worden gehouden voor het bedrijfsmatig produceren van biggen.
(…)
Artikel 7
Het is de exploitant van een varkenshouderijbedrijf verboden een of meer varkens te vervoeren van of naar, af te voeren of te doen afvoeren van een varkenshouderijbedrijf of een verzamelcentrum, dan wel te ontvangen of aan te voeren op een varkenshouderijbedrijf.
(…)
Artikel 10
1. In afwijking van artikel 7 is Pro het de exploitant van een B-bedrijf toegestaan een of meer varkens naar dat bedrijf te vervoeren of te doen vervoeren en op dat bedrijf aan te voeren en te ontvangen, voorzover:
a. vrouwelijke varkens worden aangevoerd afkomstig van ten hoogste één A-bedrijf, C-bedrijf of varkenshouderijbedrijf buiten Nederland;
b. mannelijke varkens worden aangevoerd afkomstig van ten hoogste één A-bedrijf, C-bedrijf, varkenshouderijbedrijf buiten Nederland, spermawincentrum of quarantaineruimte;
c. de aan te voeren varkens een gewicht hebben van ten minste 25 kg per dier, en
d. de periode tussen het aanvoeren van varkens ten minste zes weken bedraagt;
(…)"
In de toelichting bij de Regeling is onder meer het volgende vermeld:
"In onderhavige regeling worden de toegestane contacten afhankelijk gesteld van de veterinaire waarborgen die het desbetreffende bedrijf biedt.
Daartoe kunnen de exploitanten van varkenshouderijbedrijven kiezen tussen vier verschillende regimes, de zogenoemde A-bedrijven, B-bedrijven, C-bedrijven en D-bedrijven. Bij elk type bedrijf behoort een specifiek eisenpakket, dat bepalend is voor het toegestaan aantal contacten met andere varkenshouderijbedrijven. Ondernemers kunnen het type kiezen dat het best bij hun bedrijfsvoering past.
Bij het vaststellen van genoemde eisenpakketten is een zorgvuldige afweging gemaakt tussen de desbetreffende veterinaire eisen en de bedrijfseconomische effecten daarvan.
(…)
Een vermeerderaar zal in de regel voor de aanwijzing als B-bedrijf kiezen.
(…)
Tot slot zullen vleesvarkensbedrijven in de regel als D-bedrijf in de zin van de regeling worden beschouwd. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert te B een varkenshouderijbedrijf, waaraan ingevolge de Regeling de B-status is toegekend. Dit bedrijf functioneerde, in elk geval ten tijde van het indienen van het in geding zijnde verzoek van appellante om een ontheffing, feitelijk als vermeerderaar (B-bedrijf) en vleesvarkensbedrijf (D-bedrijf), waarbij haar varkens van drie bedrijven, waaronder een B-bedrijf, werden betrokken.
- Tengevolge van de vervoersvoorschriften van de op 1 april 2000 van kracht geworden Regeling is appellante niet langer in staat de bedrijfsvoering, zoals die 17 jaar lang heeft plaatsgevonden, voort te zetten.
- Bij een door verweerder op 5 september 2000 ontvangen brief heeft appellante verweerder verzocht haar ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 10, eerste lid, sub a, van de Regeling. Appellante heeft verweerder daarbij het volgende voorstel gedaan:
“ (…) Ondergetekende verzoekt om ontheffing zodat hij eens in de zes weken zowel aanstaande moederzeugen als biggen aan kan voeren. Ondergetekende stelt voor dat hij beide transporten op dezelfde dag, tegelijk, laat plaatsvinden. Op die manier beperkt ondergetekende de kans op verspreiding van besmettelijke dierziekten tot een minimum.”
- Bij besluit van 30 januari 2001 is het verzoek om ontheffing afgewezen.
- Tegen deze afwijzing heeft appellante een bezwaarschrift ingediend.
- Het hierop door verweerder genomen besluit is door het College bij zijn onder rubriek 1 genoemde uitspraak van 24 september 2002 vernietigd. De overwegingen welke het College tot die uitspraak hebben geleid, zijn opgenomen in rubriek 6 van die uitspraak, waarnaar wordt verwezen.
- Het ter uitvoering van deze uitspraak door verweerder opnieuw genomen besluit op bezwaar is door het College bij zijn onder rubriek 1 genoemde uitspraak van 6 april 2004 vernietigd. De overwegingen welke het College tot die uitspraak hebben geleid, zijn opgenomen in rubriek 5 van die uitspraak, waarnaar wordt verwezen.
- Op 30 juni 2004 is appellante naar aanleiding van het bezwaarschrift gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard voor zover gericht tegen afwijzing van het verzoek om ontheffing, het bestreden besluit van 22 mei 2003 (naar het College begrijpt: 30 januari 2001) ingetrokken en appellante alsnog ontheffing verleend, waaraan voorschriften zijn verbonden. Daartoe heeft verweerder voor zover hier van belang het volgende overwogen.
“ (…).
U vervoert in het kader van zowel vermeerderings- als mesterijactiviteiten op uw bedrijf een deel van de biggen die uzelf produceert op uw B-bedrijf naar verscheidene stallen op uw B-bedrijf waar u deze varkens vervolgens zelf afmest. Daarnaast wilt u van een ander B-bedrijf varkens, zijnde biggen met een gewicht van ten hoogste 25 kg, aanvoeren op uw B-bedrijf om ook deze biggen verder af te mesten.
U hebt aangegeven aan eventuele extra te stellen eisen te willen voldoen, teneinde de veterinaire risico's te kunnen beperken. Naar aanleiding van het bovenstaande heb ik na ampel beraad besloten dat in casu sprake is van een bijzondere situatie, gelet op de specifieke situatie van uw bedrijf en de bijzondere omstandigheden van uw geval. Hiervoor kan binnen mijn beleid een ontheffing onder voorwaarden worden verleend. Ik heb derhalve, gelet op artikel 107 Gwwd Pro, besloten tot het verlenen van een ontheffing.
Nu u op 13 juli jl. geweigerd hebt om zelf een beschrijving te maken van uw werkwijze om uw vermeerderings- en mestgedeelte van uw bedrijf gescheiden te houden, heb ik als voorwaarde (nr. 5) bij de ontheffing opgenomen dat dit besluit in werking treedt, zodra u hierover een protocol hebt opgesteld dat is goedgekeurd door de VWA/RVV. Deze voorwaarde is essentieel, vooral uit veterinair en controletechnisch oogpunt. B- en D-bedrijven bieden in tegenstelling tot A- en C-bedrijven geen andere veterinaire waarborgen, anders dan beperkingen in hun aan- en afvoer. Doordat u van een ander B-bedrijf naar uw B-bedrijf biggen aanvoert en tevens van uw B-bedrijf weer biggen afvoert naar andere D-bedrijven kunnen verschillende vervoersstromen op uw bedrijf met elkaar in contact komen. Derhalve is het noodzakelijk om uw vermeerderings- en mestactiviteiten strict gescheiden te houden, teneinde de risico's op insleep van ziekten te beperken. Voorts moet bij een controle vastgesteld kunnen worden waar in welke stal u dieren houdt. Tevens moet het mogelijk zijn om vast te kunnen stellen dat u ook de verschillende stromen gescheiden houdt.
Ik verleen u toestemming om in afwijking van het gestelde in artikel 7 jo Pro. artikel 10 RVL Pro varkens, zijnde biggen met een gewicht van ten hoogste 25 kg, afkomstig van één ander bedrijf dat is aangewezen als B-bedrijf, als bedoeld in artikel 3 RVL Pro, te vervoeren, of te doen vervoeren naar en aan te voeren of te ontvangen op uw bedrijf met UBN *, gevestigd aan de [straat, te B, op uw naam gesteld en aangewezen als een B-bedrijf, als bedoeld in artikel 3 RVL Pro.
Aan deze ontheffing zijn de volgende voorschriften verbonden:
(…).
2. In afwijking van artikel 10, tweede lid RVL, mag u van uw B-bedrijf met UBN * jaarlijks naar ten hoogste 8 andere D-bedrijven varkens afvoeren;
3. Naast de voorwaarde van artikel 10, eerste lid, RVL dient u de biggen aan te voeren op dezelfde dagen dat u vrouwelijke en/of mannelijke varkens aanvoert;
4. De aanvoer van biggen van het andere B-bedrijf mag eenmaal per 6 weken plaatsvinden;
(…)
13. De ontheffing kan worden ingetrokken indien blijkt:
- dat de hiervoor gestelde voorschriften aan de ontheffing niet worden nageleefd;
- de bovengenoemde B-bedrijven hun bedrijfsvoering staken, dan wel de aanwijzing van de B-bedrijven wijzigen;
- dat gedurende 6 maanden geen gebruik wordt gemaakt van het vervoer als bedoeld in deze ontheffing.
14. De ontheffing treedt in werking zodra het onder punt 5 vereiste protocol is goedgekeurd en tevens de aanvraag van een ander B-bedrijf orn naar uw B-bedrijf biggen te mogen vervoeren is ingediend en goedgekeurd.
(…).”
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep – samengevat weergegeven – het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante heeft bezwaren tegen de voorwaarden met de nummers 2, 3, 4, 13 en 14. Voor het opnemen van deze voorwaarden wordt geen rechtvaardiging gevonden in de doelstelling(en) van de Regeling. Voorts zijn deze voorwaarden niet redelijk ten opzichte van de Regeling en leggen deze onnodig beperkingen op aan de bedrijfsvoering van appellante.
Tot slot is niet duidelijk aan welke voorwaarden de toeleverende bedrijven moeten voldoen. Omdat verweerder dit niet aan appellante kan uitleggen, is niet voldaan aan het rechtszekerheidsbeginsel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In beroep komt appellante uitsluitend op tegen de aan de ontheffing verbonden voorschriften 2, 3, 4, 13 en 14, zodat de omvang van het geschil hiertoe beperkt is.
5.2 Het College deelt niet het standpunt van verweerder dat appellante wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De omstandigheid dat appellante bezig is haar bedrijfsvoering te reorganiseren om aan de Regeling te voldoen, welke reorganisatie overigens nog niet is voltooid, is immers het gevolg van het oorspronkelijke besluit van verweerder tot afwijzing van de door appellante gevraagde ontheffing. Daarbij is van belang dat appellante in het kader van haar verzoek om schadevergoeding belang heeft bij een antwoord op de vraag of het thans bestreden besluit rechtmatig is. Dat appellante geweigerd zou hebben haar medewerking te verlenen aan het inzichtelijk maken van haar bedrijfssituatie, betekent, wat daar van zij, ook niet dat zij geen procesbelang meer heeft.
5.3 Evenmin volgt het College verweerder in zijn standpunt dat het beroepschrift geen gronden bevat en om die reden niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Hoewel aan verweerder moet worden toegegeven dat de uiteenzetting van appellante in haar brief van 7 oktober 2004 summier is, heeft zij hierin voldoende duidelijk gemaakt dat en waarom zij het niet eens is met de aan de ontheffing verbonden voorschriften, zodat sprake is van gronden als bedoeld in artikel 6:5, eerste lid aanhef en onder d, Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De conclusie is derhalve dat appellante ontvankelijk is in haar beroep, nu van andere beletselen voor de ontvankelijkheid evenmin is gebleken.
5.4 Partijen houdt verdeeld de vraag of verweerder op juiste gronden de voorschriften 2, 3, 4, 13 en 14 aan de ontheffing heeft verbonden.
Voorop moet worden gesteld dat verweerder op grond van artikel 107, derde lid, Gwd aan een ontheffing voorschriften kan verbinden. Niet is gebleken dat de in geschil zijnde voorschriften in strijd zijn met (het doel van) de Regeling.
Verweerder heeft uiteengezet dat het bedrijf van appellante een verhoogd veterinair risico doet ontstaan, omdat appellante door de verleende ontheffing van een ander B-bedrijf biggen mag aanvoeren. Om het veterinaire risico op dit punt te beperken en in overeenstemming te brengen met doel en strekking van de Regeling heeft verweerder in het tweede voorschrift bepaald dat appellante van haar B-bedrijf jaarlijks naar ten hoogste acht andere D-bedrijven varkens mag afvoeren, in plaats van de in artikel 10, tweede lid, Regeling genoemde twaalf (andere) bedrijven. Voorts heeft verweerder ter zitting verklaard dat in incidentele gevallen ontheffing kan worden verleend van het aantal D-bedrijven waarnaar appellante varkens mag afvoeren. Gelet hierop valt niet in te zien dat verweerder dit voorschrift ten onrechte aan de ontheffing heeft verbonden.
Ten aanzien van de voorschriften 3 en 4 overweegt het College dat deze overeenstemmen met de voorschriften zoals door appellante bij haar verzoek om ontheffing voorgesteld, weergegeven in rubriek 2.1 van deze uitspraak, zodat appellante niet wordt gevolgd in haar stelling dat deze voorschriften onredelijk bezwarend voor haar zouden zijn. Ook overigens komen beide voorschriften het College niet onredelijk voor.
Met betrekking tot voorschrift 14 overweegt het College als volgt. Niet valt in te zien waarom verweerder de inwerkingtreding van de ontheffing niet afhankelijk zou mogen stellen van de goedkeuring van het in voorschrift 5 genoemde protocol, tegen welk laatste voorschrift appellante overigens geen beroep heeft ingesteld. Voorts heeft verweerder niet ten onrechte de inwerkingtreding van de ontheffing afhankelijk gesteld van de indiening en goedkeuring van de aanvraag van een ander B-bedrijf om naar het B-bedrijf van appellante biggen te mogen vervoeren. Immers, eerst aan de hand van de gegevens van dat andere bedrijf kan verweerder nagaan of het vanuit veterinair oogpunt bezien verantwoord is dat dat bedrijf biggen vervoert naar het B-bedrijf van appellante.
Aangezien voorschrift 13 accessoir is aan de overige voorschriften en dit voorschrift het College ook overigens niet onredelijk voorkomt, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder dit voorschrift in redelijkheid niet aan de ontheffing heeft kunnen verbinden.
5.5 Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. B. Verwayen en mr. J.L.W. Aerts in tegenwoordigheid van mr. A. Venekamp, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2005.
w.g. M. A. van der Ham w.g. A. Venekamp