Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/952 19 oktober 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Vennootschap onder Firma A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. M.J.C. Mol, werkzaam bij de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 17 november 2004, bij het College per fax binnengekomen op 22 november 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 17 mei 2004, waarbij een eerder besluit tot toekenning aan appellante van akkerbouwsteun over het jaar 2002 is herzien en reeds uitbetaalde steun is teruggevorderd.
Bij brief van 21 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 7 september 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante zijn verschenen C en D. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 7
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…)”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. (…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 48
Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
(...)
Artikel 49
Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente.
(...)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
5. (…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met het formulier Gecombineerde opgave 2002 heeft appellante in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) akkerbouwsteun aangevraagd voor onder meer het maïsperceel 3 met een aangevraagde oppervlakte van 2.45 ha.
- Bij besluit van 11 december 2002 heeft verweerder de aanvraag goedgekeurd en appellante akkerbouwsubsidie toegekend tot een bedrag van € 7628,05.
- Naar aanleiding van de aanvraag oppervlakten waarmee appellante akkerbouwsteun heeft aangevraagd voor het jaar 2003 heeft GeoRas een teledetectieonderzoek ingesteld. Bij controlerapport van 15 oktober 2003 heeft GeoRas gerapporteerd dat het door appellante voor akkerbouwsteun opgegeven maïsperceel 3 met een oppervlakte van 2.20 ha gemeten is op 2.29 ha en dat het niet voldoet aan de voorwaarden voor steunverlening.
- Daartoe in de gelegenheid gesteld door verweerder heeft appellante, onder overlegging van polisovereenkomsten en facturen, bij brief van 20 november 2003 uiteengezet waarom het perceel 3 naar haar mening wel steunwaardig is.
- Bij een niet overgelegd besluit op de aanvraag oppervlakten 2003 heeft verweerder vervolgens vastgesteld dat het perceel 3 niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet.
Tegen dit besluit heeft appellante geen bezwaar gemaakt
- Aangezien het perceel 3 uit de aanvraag 2003 grotendeels samenvalt met perceel 3 uit de aanvraag akkerbouwsteun van appellante voor het jaar 2002 heeft verweerder bij besluit van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, zijn eerdere beslissing van 11 december 2002 op deze aanvraag herzien.
- Bij dit besluit heeft verweerder vastgesteld dat van perceel 3 slechts 0.16 ha voor steunverlening in aanmerking komt. Door het alsnog niet steunwaardig verklaren van 2.29 ha van dit perceel ontstaat een verschil tussen de met de aanvraag 2002 aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte maïs dat 14,10 % bedraagt van de geconstateerde oppervlakte. Na toepassing van artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, leidt dit tot een terugvordering van € 2590,80 op de reeds voor maïs uitbetaalde akkerbouwsteun.
- Bij brief van 12 juni 2004 heeft appellante tegen het besluit tot terugvordering bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, zonder appellante de gelegenheid te bieden te worden gehoord omtrent haar bezwaar, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat hij op grond van artikel 49 van Pro verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht is om de ten onrechte betaalde steun terug te vorderen, tenzij sprake is van een betaling die werd verricht tengevolge van een, voor appellante niet als zodanig herkenbare, fout. Daarvan is niet gebleken.
Dat appellante aanvoert dat zij, als verweerder eerder had bekendgemaakt dat perceel 3 niet aan de voorwaarden voldeed, twee jaar eerder met dit gegeven rekening had kunnen houden kan haar niet baten. Appellante had zich er zelf van behoren te vergewissen dat het perceel voldeed aan de voorwaarden alvorens het op te geven. Hiernaast heeft zij door het ondertekenen van het aanvraagformulier verklaard kennis te hebben genomen van en in te stemmen met de gestelde voorwaarden en verplichtingen. Het opgeven van percelen die niet aan de voorwaarden voldoen, komt derhalve geheel voor haar rekening en risico.
Voorzover appellante zich beroept op het ontstaan van vertrouwen omdat verweerder in het verleden haar aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd en daardoor de betrokken percelen ten onrechte als akkerland heeft aangemerkt, faalt dit beroep. Deze omstandigheden staan er niet aan de in de weg dat later aan meer gedetailleerde gegevens wordt getoetst zoals satellietbeelden, die inmiddels ter beschikking van verweerder zijn gekomen. Evenmin beletten deze omstandigheden om terug te komen van eerdere besluiten.
Ter zitting heeft verweerder hier aan toegevoegd dat de beslissing omtrent de steunwaardigheid van perceel 3 onherroepelijk is geworden nu tegen de beslissing op de aanvraag 2003 geen bezwaar is gemaakt. Appellante heeft overigens ook nu nog steeds niet op overtuigende wijze aangetoond dat het perceel wel aan de voorwaarden voldoet.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Dat in het verleden voor perceel 3 wel steun is toegekend berust op een fout van verweerder, die voor appellante niet kenbaar was. Reeds daarom kan van terugvordering geen sprake zijn.
Onbegrijpelijk is dat verweerder stelt dat appellante door te tekenen voor de voorwaarden van de Regeling ook bekend geweest moet zijn met het feit dat perceel 3 niet aan de voorwaarden voor steun voldeed.
Door eerder wel steun toe te kennen voor perceel 3 is bij appellante het vertrouwen gewekt dat het perceel inderdaad steunwaardig was. Daarenboven staat de leer van de formele rechtskracht er aan in de weg dat het perceel nu plotseling niet meer steunwaardig wordt bevonden.
Nu er bij de door GeoRas geproduceerde satellietbeelden geen legenda beschikbaar is, is het voor appellante niet vast te stellen hoe GeoRas tot zijn conclusie is gekomen. Er is derhalve sprake van een subjectieve en dus niet voldoende gemotiveerde beoordeling.
Het had op de weg van verweerder gelegen tevoren duidelijkheid te scheppen over de vraag of een perceel steunwaardig is. Door dit na te laten heeft verweerder appellante, die door het tijdsverloop niet meer kan achterhalen of een perceel premiewaardig is, in een onmogelijke positie gebracht.
Ter zitting heeft appellante hier nog aan toegevoegd dat zij in ieder geval in 1992 maïs heeft geteeld op perceel 3. Eens in de 3 tot 4 jaar scheurde zij in het voorjaar het grasland, nadat daarvan een eerste snede gras was gehaald, waarna maïs werd ingezaaid. Direct na het oogsten van de maïs werd dan weer gras gezaaid. Dit is vermoedelijk ook in 1987 of 1988 gebeurd. Verder heeft appellante opgemerkt dat op de beelden geen verschil is te zien met percelen van de buren waarop zeker wel maïs heeft gestaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tegen het besluit van verweerder met betrekking tot de aanvraag 2003, waarbij werd vastgesteld sat perceel 3 op basis van de bevindingen van GeoRas niet voor steunverlening in aanmerking kan worden gebracht, heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
Dat ontneemt appellante niet het recht om, als verweerder aan zijn bevindingen vervolgens de conclusie verbindt, dat de toegekende premie over een eerder jaar teruggevorderd moet worden, alsnog deze bevindingen ter discussie te stellen. In dit opzicht staat ieder besluit op zich. Derhalve komt appellante de vrijheid toe om te bewijzen, dat perceel 3 dat zij voor het jaar 2002 voor premie in aanmerking heeft gebracht - dit perceel is hetzelfde als perceel 3 uit de aanvraag over 2003- aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoet.
5.2 Op grond van het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is verweerder verplicht ieder jaar vijf procent van de aanvragen om akkerbouwsteun aan een gedegen onderzoek te onderwerpen. Van dat onderzoek, dat mede met behulp van teledetectie kan plaatsvinden, kan deel uitmaken een onderzoek naar het gebruik van de opgegeven percelen op 31 december 1991, in verband met het bepaalde in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999.
De interpretatie van satellietbeelden vergt een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
5.3 De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.4 In de onderhavige zaak heeft appellante betoogd dat zij waarschijnlijk in 1987 of 1988 op perceel 3 maïs heeft geteeld. Met deze enkele mededeling, die niet onderbouwd is met nadere bewijsstukken op perceelsniveau, is appellante er niet in geslaagd het bewijs te leveren dat op perceel 3 in een van de referentiejaren inderdaad maïs is geteeld.
Op de stelling van appellante dat perceel 3 en omliggende percelen van de buren, waar in haar herinnering zeker wel maïs geteeld is, dezelfde kleur vertonen op de satellietbeelden heeft drs. Honig ter zitting een reactie gegeven. Op de voorjaarsbeelden van 25 april 1987 en 13 mei 1988 is op perceel 3 een lichte kleur te zien, die volgens hem wijst op kort gras. De najaarsbeelden van 2 oktober 1987 en 9 september 1988 laten een kleurschakering zien die wijst op gras van gemiddelde lengte. Zelfs indien appellante direct na het oogsten van de maïs gras gezaaid zou hebben, zou dit op de najaarsbeelden niet de kleur van volgroeid gras hebben kunnen geven. Op omliggende percelen is op het najaarsbeeld duidelijk de bruine kleur, die wijst op maïs, te zien. Het College acht deze uitleg overtuigend.
Het College is daarom van oordeel dat appellante evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat GeoRas de satellietbeelden onjuist heeft geïnterpreteerd.
Het College concludeert derhalve dat niet geoordeeld kan worden dat perceel 3 in de referentiejaren anders dan als grasland in gebruik is geweest, waarmee vast staat dat het niet voldoet aan de voorwaarden voor steunverlening.
5.5 Het College vindt geen aanleiding om hier te oordelen dat premie is uitbetaald als gevolg van een fout van de bevoegde instantie. De aanvrager is immers zelf verantwoordelijk voor het indienen van een juiste aanvraag. Als verweerder op basis van door de aanvrager verstrekte onjuiste gegevens tot een toekenning en uitbetaling is gekomen, kan dit dan ook geen reden vormen om van terugvordering af te zien, indien later bij controle blijkt dat het perceel niet aan de voorwaarden voldoet.
5.6 Het feit, dat ter beantwoording van de vraag of een perceel voor premie in aanmerking komt, feiten en omstandigheden uit de jaren 1987 tot en met 1991 beslissend zijn, maakt het voor vele aanvragers van premie steeds moeilijker om vast te stellen of de door hen beteelde percelen daaraan voldoen.
Dit neemt niet weg dat het op de weg van appellante heeft gelegen de gegevens en bescheiden te verzamelen en bewaren, die nodig kunnen zijn voor de beoordeling van haar jaarlijkse aanvragen om akkerbouwsteun.
Verweerder heeft dan ook in aanmerking kunnen nemen dat het aan de aanvrager is om vóór het opgeven van een perceel voor subsidie in het kader van de Regeling zich ervan te vergewissen of dat perceel voldoet aan de voorwaarden van de Regeling. Het opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden van de regeling voldoet, komt, gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de producent, voor rekening en risico van de aanvrager.
5.7 Met betrekking tot de ingevolge artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 opgelegde sanctie overweegt het College nog dat in artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 onder andere bepaald is dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen. In het geval van appellante, die destijds perceel 3 reeds in gebruik had, is dat niet aan de orde.
5.8 Het beroep moet, gelet op het voorgaande, ongegrond verklaard worden.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2005.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas