Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/1034 en 1035 19 oktober 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
gemachtigde: mr. A.C. Bragt, werkzaam bij ABAB juristen te ‘s-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brieven van 2 december 2004, bij het College binnengekomen op 3 december 2004, beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 27 oktober 2004.
Bij het eerste besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen de terugvordering van over het jaar 2001 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) reeds uitbetaalde akkerbouwsteun. Bij het tweede besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen de terugvordering van over het jaar 2002 in het kader van de Regeling reeds uitbetaalde akkerbouwsteun.
De beroepen zijn bij het College ingenomen onder de zaaknummers 04/1035 (beroep tegen de terugvordering 2001) en 04/1034 (beroep tegen de terugvordering 2002).
Bij brief van 20 december 2004 heeft verweerder de op beide zaken betrekking hebbende stukken overgelegd. Daarna heeft hij op 4 januari 2004 voor beide zaken een verweerschrift ingediend.
Op 7 september 2005 heeft, tijdens een gevoegde behandeling, het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellanten werden vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Namens verweerder werd het woord gevoerd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 7
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…)”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”,”blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma’s” de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(…)
3. Is evenwel opzettelijk of door grove nalatigheid een onjuiste aangifte gedaan, dan wordt het betrokken bedrijfshoofd uitgesloten van:
a) de betrokken in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregeling voor het betrokken kalenderjaar, en
b) bij opzettelijk onjuiste aangifte, alle in artikel 1, lid l, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde steunregelingen voor het volgende kalenderjaar voor een oppervlakte die gelijk is aan die waarvoor zijn steunaanvraag is afgewezen.
(…)
Artikel 14
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (…)
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)
5. Het bepaalde in lid 4 geldt niet met betrekking tot voorschotten en betalingen die worden teruggevorderd in verband met een sanctie op grond van de artikelen 8, 9 of 10, of een andere communautaire of nationale bepaling.”
Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
Artikel 32
(...)
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(...)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 48
Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
(...)
Artikel 49
Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente.
(...)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
5. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien tussen de datum van betaling van de steun en de datum waarop de begunstigde door de bevoegde instantie ervan in kennis wordt gesteld dat de steun ten onrechte is toegekend, meer dan tien jaar is verstreken.
De in de eerste alinea genoemde periode wordt echter tot vier jaar verkort wanneer de begunstigde te goeder trouw heeft gehandeld.
6. Terugvorderingen ten gevolge van overeenkomstig artikel 13 en Pro titel IV toegepaste kortingen of uitsluitingen verjaren na vier jaar.
(...)
8. De lidstaten kunnen afzien van terugvordering van bedragen van ten hoogste 100 EUR, rente niet inbegrepen, per bedrijfshoofd en per premieperiode, voor zover volgens het nationale recht in dergelijke gevallen geen terugvordering plaatsvindt.
(...)
Artikel 53
Intrekking
1. Verordening (EEG) nr. 3887/92 wordt ingetrokken. Zij blijft evenwel van toepassing op steunaanvragen voor verkoopseizoenen of premieperioden die beginnen vóór 1 januari 2002.
(...)
Artikel 54
Inwerkingtreding
1. Deze verordening treedt in werking op de dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.
2. Zij is van toepassing op steunaanvragen voor verkoopseizoenen of premieperioden die op of na 1 januari 2002 ingaan.”
In artikel 4:49 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is het volgende bepaald:
“1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
(...)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij hun aanvraag oppervlakten 2001 in het kader van de Regeling hebben appellanten onder meer het maïsperceel 1 met een oppervlakte van 2.70 ha voor akkerbouwsteun opgegeven. Perceel 2 van 0.82 ha was tijdelijk grasland en werd opgegeven als voederareaal.
- Bij besluit van 23 november 2001 heeft verweerder conform de opgave van appellanten op deze aanvraag beslist en hun akkerbouwsteun toegekend.
- Bij hun aanvraag oppervlakten 2002 hebben appellanten onder meer het maïsperceel 1, zijnde de gecombineerde percelen 1 en 2 uit de aanvraag 2001, met een oppervlakte van 3.52 ha voor akkerbouwsteun opgegeven.
Bij besluit van 3 december 2002 heeft verweerder conform de opgave van appellanten op deze aanvraag beslist en hun akkerbouwsteun toegekend.
- Bij besluit van 29 december 2003 heeft verweerder de aanvraag oppervlakten 2003 van appellanten afgewezen. Daarbij is onder meer overwogen dat het maïsperceel 1 uit die aanvraag, hetzelfde perceel als perceel 1 uit de aanvraag 2002, met een aangevraagde oppervlakte van 3.52 ha (door Georas gemeten op 3.44 ha), op basis van door Georas verricht teledetectieonderzoek voor slechts 0.08 ha steunwaardig is bevonden.
- Tegen dit besluit hebben appellanten geen bezwaar gemaakt.
- Bij twee afzonderlijke besluiten van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, heeft verweerder vervolgens zijn besluiten betreffende de aanvragen 2001 en 2002 herzien.
- Bij het besluit waarbij de beslissing op de aanvraag 2001 werd herzien heeft verweerder, naar aanleiding van de rapportage van GeoRas over de aanvraag 2003, vastgesteld dat het perceel 1( gemeten op 3.44 ha) uit de aanvraag 2003 samenvalt met het maïsperceel 1 van 2.70 ha en het grasperceel 2 van 0.82 ha uit de aanvraag 2001. Dit betekent dat van het maïsperceel 1 alsnog slechts 0.08 ha steunwaardig is. Binnen de gewasgroep maïs leidt dit tot een verschil tussen de aangevraagde oppervlakte van 4.30 ha en de geconstateerde oppervlakte, dat 155,95 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
Na toepassing van artikel 9, tweede lid, tweede volzin, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 betekent dit dat de voor maïs toegekende premie alsnog wordt geweigerd en dat de reeds uitbetaalde premie ad € 1790,47 wordt teruggevorderd.
- Bij het besluit waarbij de beslissing op de aanvraag 2002 werd herzien heeft verweerder, naar aanleiding van de rapportage van GeoRas over de aanvraag 2003, vastgesteld dat het perceel 1( gemeten op 3.44 ha) uit de aanvraag 2003 samenvalt met het voor 3.52 ha opgegeven maïsperceel 1 uit de aanvraag 2002. Dit betekent dat van het maïsperceel 1 alsnog slechts 0.08 ha steunwaardig is. Binnen de gewasgroep maïs leidt dit tot een verschil tussen de aangevraagde oppervlakte van 4.87 ha en de geconstateerde oppervlakte, dat 240,56 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
Na toepassing van artikel 32, tweede lid, eerste volzin, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 betekent dit dat de op de aanvraag 2002 toegekende premie alsnog geweigerd wordt en de reeds uitbetaalde premie ad € 1842,08 geheel wordt teruggevorderd.
- Tegen beide besluiten van 17 mei 2004 hebben appellanten op 14 juli 2004 een bezwaarschrift ingediend.
- Nadat appellanten bij brief van 7 september 2004 aan verweerder hebben meegedeeld dat zij een hoorzitting naar aanleiding van hun bezwaren niet noodzakelijk achten, heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Verweerder acht zich ingevolge Europeesrechtelijke bepalingen verplicht de ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen. De opgelegde kortingen volgens eveneens uit hetgeen daarin is bepaald.
De betaling is niet verricht als gevolg van een fout van verweerder of van een andere instantie. Op het moment van de beoordeling was niet bekend dat perceel 1 uit de aanvraag 2003 niet aan de voorwaarden voldeed. Dit is pas gebleken nadat GeoRas in oktober 2003 voor verweerder door middel van de interpretatie van satellietbeelden een controle heeft uitgevoerd. Bovendien hadden appellanten zich ervan behoren te vergewissen dat het perceel voldeed alvorens het op te geven. Door het ondertekenen van het aanvraagformulier hebben zij verklaard kennis te hebben genomen van de gestelde voorwaarden en verplichtingen. Het opgeven van percelen die niet aan de voorwaarden voldoen, komt het risico van appellanten.
Om de op basis van satellietbeelden getrokken conclusie dat het perceel 1 niet voldoet aan de voorwaarden te weerleggen is tegenbewijs op perceelsniveau een vereiste.
Dat appellanten het mogelijk achten dat in 1987 een akkerbouwgewas werd geteeld in de periode die ligt tussen de satellietbeelden van 25 april en 2 oktober 1987 miskent dat aan de hand van de groeicyclus van gewassen en de samenhang van deze beelden wel degelijk kan worden vastgesteld dat er in 1987 sprake is geweest van een akkerbouwgewas.
Satellietbeelden kunnen slechts door deskundigen geïnterpreteerd worden. Indien appellanten menen dat de beelden onjuist zijn geïnterpreteerd kunnen zij deze laten analyseren door door hen in te schakelen deskundigen.
Omdat tegen de beslissing met betrekking tot de aanvraag 2003 geen bezwaar is gemaakt, staat in rechte vast dat perceel 1 voor een gedeelte niet voldoet aan de definitie akkerland. Ook thans hebben appellanten geen bewijsmateriaal overgelegd, waaruit overtuigend blijkt dat dit perceel wel voldoet.
Voorzover appellanten zich beroepen op het ontstaan van vertrouwen omdat verweerder in het verleden hun aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd en daardoor de betrokken percelen ten onrechte als akkerland heeft geaccepteerd, meent verweerder dat dit er niet aan de in de weg staat dat later aan meer gedetailleerde gegevens wordt getoetst zoals satellietbeelden, die inmiddels ter beschikking van verweerder zijn gekomen. Evenmin beletten deze omstandigheden om terug te komen van eerdere besluiten. Dat appellanten er eerder rekening mee hadden kunnen houden als de controle eerder had plaatsgevonden, miskent hun eigen verantwoordelijkheid.
Appellanten wordt geen opzet verweten. De toegepaste sanctie geldt voor aanvragers die te goeder trouw hebben gehandeld.
Met het beroep op artikel 4:49 Awb Pro miskennen appellanten dat de terugvorderingen zijn gebaseerd op de rechtstreeks werkende bepalingen van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake, nu de Europese wetgever een naar zijn oordeel evenredig stelsel in de Verordeningen heeft neergelegd.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben, samengevat, het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
Ten onrechte meent verweerder dat perceel 1 niet steunwaardig is. Deze mening steunt op voor niet deskundigen onleesbare satellietbeelden. Appellanten zijn daarom niet in staat te beoordelen of dit oordeel van verweerder juist is.
De voor het jaar 1987 door GeoRas gebruikte satellietbeelden dateren van 25 april en 2 oktober. Het is zeer goed mogelijk dat in de tussenliggende periode een akkerbouwgewas is geteeld zonder dat dit op deze beelden is waar te nemen. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd. Appellanten blijven van mening dat het perceel 1 in de referentieperiode wel met maïs beteeld is geweest.
Door van appellanten te verlangen dat zij met bewijsmateriaal komen uit de jaren 1987- 1992 handelt verweerder in strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel.
Het besluit tot intrekking van de reeds uitbetaalde subsidie is strijdig met het bepaalde in artikel 4:49 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Appellanten konden immers niet op de hoogte zijn van het feit dat verweerder over satellietbeelden beschikte, die zouden uitwijzen dat niet aan de definitie werd voldaan. Ten tijde van de subsidievastelling over de jaren 2001 en 2002 waren de reeds lang bestaande beelden bij verweerder beschikbaar dan wel hadden zij hem bekend kunnen zijn. Dat verweerder er voor gekozen heeft de beelden pas in een later stadium te gaan gebruiken dient voor zijn risico te komen.
Daarenboven is artikel 4:49 Awb Pro te zien als een vertaling van het rechtzekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Het Hof van Justitie te Luxemburg heeft in het arrest van 20 september 1990, zaak 5/89, uitgemaakt dat het vertrouwensbeginsel deel uit maakt van de communautaire rechtsorde. Het standpunt van verweerder dat toepassing van artikel 4:49 strijdig Pro zou zijn met de communautaire rechtsorde is daarom niet houdbaar.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij besluit van 29 december 2003 heeft verweerder de aanvraag voor akkerbouwpremie over het jaar 2003 van appellanten afgewezen, omdat het perceel 1 uit deze aanvraag niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldeed. Tegen dit besluit hebben appellanten geen bezwaar gemaakt.
Dat ontneemt appellanten niet het recht om, als verweerder aan zijn bevindingen vervolgens de conclusie verbindt, dat de toegekende premie over een eerder jaar teruggevorderd moet worden, alsnog deze bevindingen ter discussie te stellen. In dit opzicht staat ieder besluit op zich. Derhalve komt appellanten de vrijheid toe om te bewijzen, dat de percelen 1 die zij voor de jaren 2001 en 2002 voor premie in aanmerking hebben gebracht - deze percelen zijn geheel of grotendeels hetzelfde als perceel 1 uit de aanvraag over 2003- aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoen.
5.2 Op grond van het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, is verweerder verplicht ieder jaar vijf procent van de aanvragen om akkerbouwsteun aan een gedegen onderzoek te onderwerpen. Een soortgelijke bepaling stond opgenomen in artikel 6 van Pro verordening (EEG) nr. 3887/92.Van dat onderzoek, dat mede met behulp van teledetectie kan plaatsvinden, kan deel uitmaken een onderzoek naar het gebruik van de opgegeven percelen op 31 december 1991, in verband met het bepaalde in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999.
De interpretatie van satellietbeelden vergt een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.3 Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen is het standpunt van appellanten dat verweerder zich niet had mogen baseren op voor niet-deskundigen onbegrijpelijke satellietbeelden en dat verweerder ten onrechte bij appellanten de bewijslast legt om aan te tonen dat de door verweerder overgenomen conclusies van GeoRas onjuist zijn, niet houdbaar.
5.4 Met de grief van appellanten dat verweerder op grond van de satellietbeelden van 25 april 1987 en 2 oktober 1987 niet heeft kunnen concluderen dat er in de tussentijd geen maïs heeft gestaan, zijn appellanten er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de beelden over 1987 onjuist zijn geïnterpreteerd. Het College overweegt daartoe als volgt.
Drs. Honig heeft toegelicht dat maïs ingezaaid wordt in de periode eind april/begin mei, zodat op het beeld van 25 april de blauwige kleur van kaal land te zien had moeten zijn. Daarvan is geen sprake. Nu maïs in de referentiejaren tweede helft september/ begin oktober placht geoogst te worden had ook op het beeld van 2 oktober een blauwige kleur te zien moeten zijn of, als de maïs er toen nog stond, een bruine kleur. Op dit beeld zijn slechts groenige kleuren waarneembaar, die op gras wijzen. Het College acht deze uitleg overtuigend.
Met betrekking tot de blauwe kleur die waarneembaar is op het beeld van 22 juli 1990 heeft drs. Honig desgevraagd ter zitting verklaard, dat hij dit, in samenhang met de beelden van 3 mei en 13 juli 1990, interpreteert als pas gezaaid nieuw gras. Ook deze interpretatie acht het College begrijpelijk, temeer daar appellanten niets hebben aangevoerd dat op dit punt twijfel zou kunnen wekken.
5.5 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat niet geoordeeld kan worden dat perceel 1 in de referentiejaren anders dan als grasland in gebruik is geweest. Verweerder was derhalve, gelet op artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, verplicht tot terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen over te gaan.
Het gaat hier om een verplichting tot terugvordering, die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt. Nationale administratiefrechtelijke regelgeving, zoals het door appellanten ingeroepen artikel 4:49 Awb Pro, kan, gelet op de voorrang van het Europese recht, de omvang van een dergelijke verplichting niet beperken. Dat in het door appellanten aangehaalde arrest van 20 september 1990 in zaak C-5/89 van het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen is uitgemaakt dat het vertrouwensbeginsel deel uit maakt van de communautaire rechtsorde neemt niet weg dat het Hof in constante jurisprudentie tevens heeft bepaald dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legem werking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaardbaar is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur. 1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 1988,p. 2213 ( Krücken) van het Hof.
5.6 De opgelegde sancties vinden voor de hier aan de orde zijnde jaren tot 2002 hun grondslag in Verordening (EEG) nr. 3887/92. Gelet op artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 kan een overtreder zich ook op eventueel minder strenge bepalingen in Verordening (EG) nr. 2419/2001 beroepen.
Op grond van eerstgenoemde verordening moet van het opleggen van sancties worden afgezien als de aanvrager het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend of als er sprake is van overmacht. Omtrent overmacht is niets gesteld en daarvan is evenmin gebleken.
Voorzover appellanten willen betogen dat de toekenning van akkerbouwpremie over eerdere jaren een erkenning als hierbovenbedoeld zou opleveren, wijst het College dit betoog van de hand. Aan toekenning van akkerbouwpremie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en vervolgens artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan een fysieke controle onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit.
5.7 Het feit, dat ter beantwoording van de vraag of een perceel voor premie in aanmerking komt, feiten en omstandigheden uit de jaren 1987 tot en met 1991 beslissend zijn, maakt het voor vele aanvragers van premie steeds moeilijker om vast te stellen of de door hen beteelde percelen daaraan voldoen.
Dit neemt niet weg dat het op de weg van appellanten heeft gelegen de gegevens en bescheiden te verzamelen en bewaren, die nodig kunnen zijn voor de beoordeling van hun jaarlijkse aanvragen om akkerbouwsteun.
Verweerder heeft dan ook in aanmerking kunnen nemen dat het aan de aanvrager is om vóór het opgeven van een perceel voor subsidie in het kader van de Regeling zich ervan te vergewissen of dat perceel voldoet aan de voorwaarden van de Regeling. Het opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden van de Regeling voldoet, komt, gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de producent, voor rekening en risico van de aanvrager.
5.8 In artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft. Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen. In het geval van appellanten is van iets dergelijks echter in het geheel niet gebleken.
5.9 Ingevolge het bepaalde bij artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 moet van terugvordering worden afgezien als de betaling is verricht tengevolge van een fout van de bevoegde instantie of een andere instantie en de fout redelijkerwijs door de aanvrager niet kon worden ontdekt.
Het College vindt geen aanleiding om hier te oordelen dat premie is uitbetaald als gevolg van een fout van de bevoegde instantie. De aanvrager is immers zelf verantwoordelijk voor het indienen van een juiste aanvraag. Als verweerder op basis van door de aanvrager verstrekte onjuiste gegevens tot een toekenning en uitbetaling is gekomen, kan dit dan ook geen reden vormen om van terugvordering af te zien, indien later bij controle blijkt dat het perceel niet aan de voorwaarden voldoet.
5.10 Gelet op al het voorgaande moeten de beroepen ongegrond verklaard worden.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2005.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas