Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/1031 28 oktober 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. A.C. Bragt, werkzaam bij ABAB Accountants- Belastingadviseurs- Juristen te ‘s-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.A. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 2 december 2004, bij het College binnengekomen op 3 december 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de terugvordering van aan haar in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen ( hierna: de Regeling) reeds uitbetaalde akkerbouwsteun over het jaar 2000.
Bij brief van 22 december 2004 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Vervolgens heeft hij op 30 december 2004 een verweerschrift ingediend.
Op 7 oktober 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante haar standpunt heeft toegelicht bij monde van haar gemachtigde. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 7
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…)”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”,”blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities”
In de bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(…)
3. Is evenwel opzettelijk of door grove nalatigheid een onjuiste aangifte gedaan, dan wordt het betrokken bedrijfshoofd uitgesloten van:
a) de betrokken in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregeling voor het betrokken kalenderjaar, en
b) bij opzettelijk onjuiste aangifte, alle in artikel 1, lid l, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde steunregelingen voor het volgende kalenderjaar voor een oppervlakte die gelijk is aan die waarvoor zijn steunaanvraag is afgewezen.
Artikel 14
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (…)
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)
5. Het bepaalde in lid 4 geldt niet met betrekking tot voorschotten en betalingen die worden teruggevorderd in verband met een sanctie op grond van de artikelen 8, 9 of 10, of een andere communautaire of nationale bepaling.”
In artikel 4:49 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is het volgende bepaald:
“1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
(...)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij haar aanvraag oppervlakten 2000 in het kader van de Regeling heeft appellante onder meer het maïsperceel 6 met een oppervlakte van 9.20 ha voor akkerbouwsteun opgegeven.
- Bij besluit van 6 december 2000 heeft verweerder de aanvraag goedgekeurd en appellante akkerbouwsteun toegekend tot een bedrag van fl. 11891, 51 ( = € 5396.13).
- Bij haar aanvraag oppervlakten 2003 heeft appellante onder meer het maïsperceel 3 met een oppervlakte van 6.29 ha voor akkerbouwsteun opgegeven.
- Naar aanleiding van deze aanvraag heeft GeoRas een teledetectie onderzoek ingesteld. Blijkens de rapportage van dit onderzoek heeft GeoRas perceel 3 gemeten op 6.66 ha en vastgesteld dat van dit perceel het zuidelijk gedeelte ter grootte van 3.73 ha niet voldoet aan de definitie akkerland. Dit betekent dat van het opgegeven perceel slechts 2.56 ha voldoet aan de voorwaarden om voor akkerbouwsteun in aanmerking te komen.
- Verweerder heeft volgens, onder overneming van de bevindingen van GeoRas met betrekking tot perceel 3, op de aanvraag 2003 beslist.
- Aangezien het perceel 3 uit de aanvraag 2003 zich geheel bevindt binnen het perceel 6 uit de aanvraag 2000 heeft verweerder, gelet op de bevindingen van GeoRas met betrekking tot dit perceel 3, zijn besluit van 6 december 2000 met betrekking tot de aanvraag 2000 herzien bij besluit van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder overwogen dat van het maïsperceel 6, gelet op de bevindingen van GeoRas, slechts 5.10 ha voldoet aan de definitie akkerland. Doordat derhalve 4.10 ha niet aangemerkt wordt als grond die steunwaardig is, ontstaat een verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte maïs dat 42,22 % bedraagt van de geconstateerde oppervlakte. Met toepassing van artikel 9, tweede lid van Verordening (EEG) nr. 3887/92 heeft verweerder vervolgens besloten dat voor de gewasgroep maïs geen akkerbouwsteun kan worden toegekend. Dit leidt tot terugvordering van de reeds voor maïs uitbetaalde steun ad € 5396,13.
- Tegen dit besluit heeft appellante op 10 juni 2004 een bezwaarschrift ingediend.
- Na een op 6 oktober 2004 gehouden hoorzitting heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder acht zich ingevolge Europeesrechtelijke bepalingen verplicht het ten onrechte betaalde bedraag terug te vorderen. De opgelegde korting volgt eveneens uit hetgeen daarin is bepaald.
De betaling is niet verricht als gevolg van een fout van verweerder of van een andere instantie. Op het moment van de beoordeling was niet bekend dat perceel 6 uit de aanvraag 2000 gedeeltelijk niet aan de voorwaarden voldeed. Dit is pas gebleken nadat GeoRas in 2003 voor verweerder door middel van de interpretatie van satellietbeelden een controle heeft uitgevoerd. Bovendien had appellante zich ervan behoren te vergewissen dat het perceel voldeed alvorens het op te geven. Door het ondertekenen van het aanvraagformulier heeft zij verklaard kennis te hebben genomen van de gestelde voorwaarden en verplichtingen. Het opgeven van percelen die niet aan de voorwaarden voldoen, komt voor haar risico.
Om de op basis van satellietbeelden getrokken conclusie dat het perceel 6 uit de aanvraag 2000 niet voldoet aan de voorwaarden te weerleggen is tegenbewijs op perceelsniveau een vereiste.
Met de stelling dat de gebruikte satellietbeelden onleesbaar zijn miskent appellante dat GeoRas op basis van de te onderscheiden kleuren op de beelden wel degelijk kan vaststellen of een perceel beteeld werd met een akkerbouwgewas. Overigens had het appellante vrij gestaan de beelden te laten analyseren door een door haar ingeschakelde deskundige.
Tijdens de hoorzitting op 6 oktober 2004 heeft drs. M. Honig een toelichting gegeven bij de voor 1987 gebruikte beelden. Daaruit blijkt dat er op het niet aanvaarde gedeelte van perceel 6 in dat jaar geen maïs heeft gestaan. Uit de door appellante overgelegde gegevens van de landbouwtelling 1987 blijkt niet dat zij in dat jaar 20 ha maïs heeft verbouwd; dit had het geval moeten zijn als het perceel 6 inderdaad met maïs beteeld zou zijn geweest.
Appellante wordt geen opzet verweten. De toegepaste sanctie geldt voor aanvragers die te goeder trouw hebben gehandeld.
Voorzover appellante zich beroept op het ontstaan van vertrouwen omdat verweerder in het verleden haar aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd en daardoor perceel 6 ten onrechte als akkerland heeft geaccepteerd, meent verweerder dat dit er niet aan de in de weg staat dat later aan meer gedetailleerde gegevens wordt getoetst zoals satellietbeelden, die inmiddels ter beschikking van verweerder zijn gekomen. Evenmin beletten deze omstandigheden verweerder om terug te komen van eerdere besluiten. Dat appellante met deze bevindingen bij eerdere aanvragen rekening hadden kunnen houden als de controle eerder had plaatsgevonden, miskent de eigen verantwoordelijkheid van appellante.
Met het beroep op artikel 4:49 Awb Pro miskent appellante dat de terugvordering is gebaseerd op de rechtstreeks werkende bepalingen van Verordening (EEG) nr. 3887/92.
Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake, nu de Europese wetgever een naar zijn oordeel evenredig stelsel in de Verordeningen heeft neergelegd.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte meent verweerder dat perceel 6 niet geheel steunwaardig is. Deze mening steunt op voor niet deskundigen onleesbare satellietbeelden. Appellante is daarom niet in staat te beoordelen of dit oordeel van verweerder juist is.
De voor het jaar 1987 door GeoRas gebruikte satellietbeelden dateren van 25 april en 2 oktober. Het is zeer goed mogelijk dat in de tussenliggende periode een akkerbouwgewas is geteeld zonder dat dit op deze beelden is waar te nemen. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd. Appellante blijft van mening dat het perceel in de referentieperiode wel geheel met maïs beteeld is geweest.
Door van appellante te verlangen dat zij met bewijsmateriaal komt uit de jaren 1987- 1992 handelt verweerder in strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel.
Het besluit tot intrekking van de reeds uitbetaalde subsidie is strijdig met het bepaalde in artikel 4:49 van Pro de Awb. Appellante kon immers niet op de hoogte zijn van het feit dat verweerder over satellietbeelden beschikte, die zouden uitwijzen dat niet aan de definitie werd voldaan. Ten tijde van de subsidievastelling over het jaar 2000 waren de reeds lang bestaande beelden bij verweerder beschikbaar dan wel hadden deze hem bekend kunnen zijn. Dat verweerder er voor gekozen heeft de beelden pas in een later stadium te gaan gebruiken dient voor zijn risico te komen.
Daarenboven is artikel 4:49 Awb Pro te zien als een vertaling van het rechtzekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Het Hof van Justitie te Luxemburg heeft in het arrest van 20 september 1990, zaak 5/89, uitgemaakt dat het vertrouwensbeginsel deel uit maakt van de communautaire rechtsorde. Het standpunt van verweerder dat toepassing van artikel 4:49 strijdig Pro zou zijn met de communautaire rechtsorde is daarom niet houdbaar.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van het bepaalde in artikel 6 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 was verweerder verplicht ieder jaar vijf procent van de aanvragen om akkerbouwsteun aan een gedegen onderzoek te onderwerpen. Van dat onderzoek, dat mede met behulp van teledetectie kan plaatsvinden, kan deel uitmaken een onderzoek naar het gebruik van de opgegeven percelen op 31 december 1991, in verband met het bepaalde in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999.
De interpretatie van satellietbeelden vergt een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen is het standpunt van appellante dat verweerder zich niet had mogen baseren op voor niet-deskundigen onbegrijpelijke satellietbeelden en dat verweerder ten onrechte bij appellante de bewijslast legt om aan te tonen dat de door verweerder overgenomen conclusies van GeoRas onjuist zijn, niet houdbaar.
5.3 Met haar grief dat verweerder op grond van de satellietbeelden van 25 april 1987 en 2 oktober 1987 niet heeft kunnen concluderen dat er in de tussentijd geen maïs heeft gestaan, is appellante er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de beelden over 1987 onjuist zijn geïnterpreteerd. Het College overweegt daartoe als volgt.
Drs. M. Honig heeft ter zitting toegelicht dat maïs in de referentiejaren ingezaaid werd in de periode eind april/begin mei, zodat op het beeld van 25 april de blauwige kleur van kaal land te zien had moeten zijn. Daarvan is geen sprake; te zien is een geel/groen/rode kleur, die wijst op grasland. Nu maïs in de referentiejaren tweede helft september/ begin oktober placht geoogst te worden had ook op het beeld van 2 oktober een blauwige kleur te zien moeten zijn of, als de maïs er toen nog stond, een bruine kleur. Op dit beeld zijn op het niet aanvaarde gedeelte van het perceel, slechts groen/geel/oranje kleuren waarneembaar, die op hoog gras wijzen. Daarenboven is op naburige percelen wel de kleur bruin, die wijst op maïs, zichtbaar. Het College acht deze uitleg overtuigend.
5.4 Het feit, dat ter beantwoording van de vraag of een perceel voor premie in aanmerking komt, feiten en omstandigheden uit de jaren 1987 tot en met 1991 beslissend zijn, maakt het voor vele aanvragers van premie steeds moeilijker om vast te stellen of de door hen beteelde percelen daaraan voldoen.
Dit neemt niet weg dat het op de weg van appellante heeft gelegen de gegevens en bescheiden te verzamelen en bewaren, die nodig kunnen zijn voor de beoordeling van haar jaarlijkse aanvraag om akkerbouwsteun.
Verweerder heeft dan ook in aanmerking kunnen nemen dat het aan de aanvrager is om vóór het opgeven van een perceel voor subsidie in het kader van de Regeling zich ervan te vergewissen of dat perceel voldoet aan de voorwaarden van de Regeling. Het opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden van de Regeling voldoet, komt, gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de producent, voor rekening en risico van de aanvrager.
5.5 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat niet geoordeeld kan worden dat het niet aanvaarde gedeelte van perceel 6 in de referentiejaren anders dan als grasland in gebruik is geweest. Verweerder was derhalve, gelet op artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 verplicht tot terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen over te gaan.
Het gaat hier om een verplichting tot terugvordering, die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt. Nationale administratiefrechtelijke regelgeving, zoals het door appellanten ingeroepen artikel 4:49 Awb Pro, kan, gelet op de voorrang van het Europese recht, de omvang van een dergelijke verplichting niet beperken. Dat in het door appellante aangehaalde arrest van 20 september 1990 in zaak C-5/89 van het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen is erkend dat het vertrouwensbeginsel deel uit maakt van de communautaire rechtsorde neemt niet weg dat het Hof in constante jurisprudentie tevens heeft bepaald dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legem werking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaardbaar is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur. 1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 1988,p. 2213 ( Krücken) van het Hof.
5.6 Ingevolge het bepaalde bij artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 moet van terugvordering worden afgezien als de betaling is verricht tengevolge van een fout van de bevoegde instantie of een andere instantie en de fout redelijkerwijs door de aanvrager niet kon worden ontdekt.
Het College vindt geen aanleiding om hier te oordelen dat akkerbouwsteun is uitbetaald als gevolg van een fout van de bevoegde instantie. De aanvrager is immers zelf verantwoordelijk voor het indienen van een juiste aanvraag. Als verweerder op basis van door de aanvrager verstrekte onjuiste gegevens tot een toekenning en uitbetaling is gekomen, kan dit dan ook geen reden vormen om van terugvordering af te zien, indien later bij controle blijkt dat het perceel niet aan de voorwaarden voldoet.
5.7 Gelet op het voorgaande moet het beroep ongegrond verklaard worden.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2005.
w.g. F.Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas