Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/254 28 oktober 2005
18051 Elektriciteitswet 1998
Algemene uitvoeringsregeling milieukwaliteit elektriteitsproductie
Uitspraak in de zaak van:
HollandCollect N.V., te Middenmeer, appellante,
gemachtigde: mr. G. J. Zwenne, advocaat te Den Haag,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Cromheecke, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 12 april 2005, bij het College binnengekomen op 13 april 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 maart 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de weigering een ontheffing te verlenen als bedoeld in artikel 72s, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998 ongegrond verklaard.
Op 13 mei 2005 heeft het College de gronden van beroep ontvangen.
Bij brief van 13 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 19 augustus 2005, bij het College binnengekomen op 22 augustus 2005, zijn door appellante nadere stukken ingediend.
Op 31 augustus 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Elektriciteitswet 1998 (hierna: de Elektriciteitswet) bepaalt, voorzover hier van belang:
“Artikel 72m
1. De netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet verstrekt op aanvraag een subsidie ten behoeve van de productie van duurzame elektriciteit, klimaatneutrale elektriciteit of elektriciteit die is opgewekt door middel van warmtekrachtkoppeling.
(…)
Artikel 72s
1. De netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet beslist in ieder geval afwijzend op een aanvraag om subsidie indien:
a. de aanvraag niet voldoet aan het bij of krachtens deze wet bepaalde of
b. de aanvraag betreft duurzame elektriciteit of klimaatneutrale elektriciteit en de desbetreffende productie-installatie in gebruik is genomen op of voor 1 januari 1996.
2. Het eerste lid, onderdeel b, is niet van toepassing indien de producent daartoe ontheffing heeft gekregen van Onze Minister. Onze Minister kan de ontheffing verlenen indien de producent aantoont dat de productie-installatie na 1 januari 1996 ingrijpend is gerenoveerd of uitgebreid dan wel dat de productie-installatie voor het eerst na 1 januari 1996 gebruik heeft gemaakt van hernieuwbare energiebronnen of voor het eerst na 1 januari 1996 klimaatneutrale elektriciteit heeft opgewekt.
3. (…)”
De Algemene Uitvoeringsregeling milieukwaliteit elektriciteitsproductie van 6 juni 2003, tot vaststelling van algemene uitvoeringsregels voor de subsidie voor de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie (hierna: de Uitvoeringsregeling), bepaalt onder meer:
“Artikel 9
(…)
2. Van een renovatie als bedoeld in artikel 72m, derde lid, onderdeel b, of artikel 72s, tweede lid, van de wet is sprake indien de renovatie tot gevolg heeft dat de van belang zijnde voorzieningen, die zorg dragen voor de omzetting van hernieuwbare energiebronnen in elektriciteit, in nieuwstaat worden gebracht.”
De Toelichting op de Uitvoeringsregeling vermeldt onder meer:
“4.3. Renovatie
Onder renoveren van een productie-installatie wordt verstaan een renovatie die tot gevolg heeft dat minimaal de van belang zijnde voorzieningen, die zorgdragen voor de omzetting van hernieuwbare energiebronnen in elektrische energie, in nieuwstaat worden gebracht. Dit criterium is opgenomen omdat hiermee een nieuwe levensduur wordt gewaarborgd.
In de praktijk betekent dit voor windturbines, waterkrachtinstallaties en installaties waarin biomassa of biogas wordt omgezet in elektriciteit, dat er op zijn minst moet zijn geïnvesteerd in een turbine en generator.
Bij windturbines gaat het om het in nieuwstaat brengen van alle essentiële onderdelen van de turbine, hetgeen betekent dat op zijn minst de rotor, tandwielkast en generator gezamenlijk moeten worden vervangen en zodoende in nieuwstaat moeten worden gebracht.
(…)”
De Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt, bepaalt onder meer:
“Artikel 6
Administratieve procedures
1. De lidstaten of de door hen aangewezen bevoegde instanties beoordelen het bestaande wet- en regelgevingskader voor vergunningsprocedures of de overige procedures van artikel 4 van Pro Richtlijn 96/92/EG die van toepassing zijn op installaties voor elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen, teneinde:
(…)
-ervoor te zorgen dat de regels objectief, transparant en niet discriminerend zijn, en terdege rekening houden met het eigen karakter van de verschillende technieken voor het gebruik van hernieuwbare energiebronnen.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is een elektriciteitsproducent die uit energierijk stortgas duurzame elektriciteit opwekt met behulp van een tweemotorige productie-installatie die zij op 2 november 1995 in gebruik heeft genomen en in de periode 2001-2004 stapsgewijs heeft gerenoveerd.
- Bij brief van 25 oktober 2004 heeft appellante een verzoek om ontheffing als bedoeld in artikel 72s, tweede lid, van de Elektriciteitswet bij verweerder ingediend.
- Bij besluit van 17 december 2004 heeft verweerder deze ontheffing geweigerd op de grond dat, gezien de tijdspanne waarin de renovatiewerkzaamheden hebben plaatsgevonden, er geen moment vast te stellen is waarop de gehele productie-installatie in nieuwstaat is gebracht.
- Bij brief van 26 juni 2005 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 15 februari 2005 is appellante omtrent haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe is overwogen:
“Op grond van de regeling en de toelichting daarop moet een renovatie minimaal tot gevolg hebben dat de van belang zijnde voorzieningen die zorgdragen voor de omzetting van hernieuwbare energiebronnen in elektrische energie in nieuwstaat worden gebracht. In de praktijk betekent dit voor windturbines, waterkrachtinstallaties en installaties waarin biomassa of biogas wordt omgezet in elektriciteit, dat er op zijn minst moet zijn geïnvesteerd in een turbine en generator. U bent het met mij eens dat voor turbine ook motor gelezen kan worden.
Ter aanvulling op het voornoemde is er in de toelichting op de regeling een voorbeeld gegeven dat betrekking heeft op een windturbine. Dit voorbeeld is genoemd om aan te geven wat de essentiële onderdelen van een windturbine zijn. Uit dit voorbeeld blijkt dat deze essentiële onderdelen gezamenlijk in nieuwstaat gebracht moeten worden. Deze eis geldt ook voor andere productie-installaties van duurzame energie. Onder gezamenlijk versta ik dat de onderdelen min of meer tegelijkertijd in nieuwstaat gebracht moeten worden.
De achtergrond van het opnemen van deze bepaling is dat de Elektriciteitswet voorschrijft dat het moet gaan om een ingrijpende renovatie. Er is sprake van een ingrijpende renovatie als op zijn minst de motoren en generatoren gezamenlijk (lees: tegelijkertijd) zijn gerenoveerd, waardoor de stortgasinstallatie in nieuwstaat wordt gebracht.
In uw situatie zijn de stortgasmotoren en -generatoren niet gezamenlijk (lees: tegelijkertijd) gerenoveerd. De stortgasmotoren zijn in september 2001 gereviseerd (in nieuwstaat gebracht), de generator van motor 1 is echter in april 2003 gereviseerd en de generator van motor 2 is pas in april 2004 vervangen.
(…)
Gelet op de tussenliggende periode van renovatie van de motoren en generatoren kan niet gesteld worden dat de motoren en generatoren - de essentiële onderdelen van de stortgasinstallatie - waarin is geïnvesteerd gezamenlijk zijn gerenoveerd en in nieuwstaat zijn gebracht.
Door de manier waarop u de installatie in nieuwstaat brengt, is er nimmer een moment te bepalen waarop motoren en de generatoren in nieuwstaat zijn gebracht.
Het voorgaande betekent dat er in uw geval geen sprake is van een ingrijpende renovatie in de zin van de regeling en Elektriciteitswet.”
Bij verweer en pleidooi heeft verweerder hier onder meer nog het volgende aan toegevoegd.
Anders dan appellante stelt gaat het niet om de uitleg van de begrippen “gezamenlijk” en “gelijktijdig”. Het moet gaan om een ingrijpende renovatie waarmee de installatie opnieuw in nieuwstaat wordt gebracht. De verschillende gereviseerde onderdelen verkeren nu op verschillende - lang van elkaar gescheiden - momenten in nieuwstaat en hebben na revisie een andere levensduur. Derhalve kan niet gesteld worden dat de installatie in haar geheel op een bepaald moment in nieuwstaat verkeert. De onderhavige renovatie lijkt meer op regulier onderhoud en dat valt niet onder artikel 72s, tweede lid, van de Elektriciteitswet. Indien verweerder het standpunt van appellante zou volgen zou hij deze regeling niet goed kunnen toepassen, omdat steeds bij het vervangen van het laatste essentiële onderdeel, na een reeks revisiewerkzaamheden die op grond van de technische duur van de onderdelen toch zouden dienen plaats te vinden, sprake zou zijn van een ingrijpende renovatie. Dat is niet wat de Elektriciteitswet bedoelt met een ingrijpende renovatie van een productie-installatie. Van het waarborgen van een nieuwe levensduur van de hele installatie is dan geen sprake.
4. Het standpunt van appellante
Ten onrechte heeft verweerder haar de ontheffing geweigerd op de grondslag dat de stortgasmotoren en generatoren niet gezamenlijk, oftewel tegelijk, in nieuwstaat zijn gebracht en dat de tijd gelegen tussen de verschillende revisiewerkzaamheden te lang is geweest om van een nieuwstaat van de installatie te kunnen spreken. Appellante heeft haar productie-installatie immers ingrijpend gerenoveerd. In oktober 2001 zijn eerst de twee motoren gereviseerd waarna in april 2003 en vervolgens april 2004 de twee bijbehorende generatoren in nieuwstaat zijn gebracht. Volgens appellante voldoet zij hiermee aan het criterium omschreven in artikel 72s, tweede lid, Elektriciteitswet en artikel 9, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling en is dus sprake geweest van een ingrijpende renovatie. Noch de Elektriciteitswet, noch de Uitvoeringsregeling kennen een “gezamenlijkheidsvereiste” bij de beoordeling van de renovatiewerkzaamheden. Het woord “gezamenlijk” komt slechts in de toelichting van de Uitvoeringsregeling voor in een voorbeeld betreffende de renovatie van een andersoortige installatie, namelijk een windturbine.
Met verwijzing naar de toelichting van de Uitvoeringsregeling is appellante van mening dat reeds sprake is van een ingrijpende renovatie als de van belang zijnde voorzieningen, zoals in deze de motoren en de generatoren, na een renovatie een verlengde levensduur krijgen. Dat is bij deze installatie ook het geval geweest aangezien al deze onderdelen daadwerkelijk zijn gereviseerd en sindsdien in nieuwstaat verkeren. Dat alle renovatiewerkzaamheden tegelijk zouden dienen plaats te vinden, wil er sprake zijn van nieuwstaat van een installatie, is een onjuiste uitleg van de wettelijke bepalingen. De wetgever heeft steeds het voorkomen van kapitaalvernietiging voor ogen gehad. Appellante verwijst in dit verband naar de parlementaire geschiedenis van de Elektriciteitswet, met name het amendement Crone dat mede geleid heeft tot de bepalingen van artikelen 72m en 72s. Verweerder handelt in strijd met doel en strekking van de Elektriciteitswet door herinvesteringen als die appellante heeft gepleegd niet als een ingrijpende renovatie aan te merken. Voorts zou volgens appellante gesteld kunnen worden dat sprake is van kapitaalvernietiging indien een essentieel installatie-onderdeel nog langer mee kan, doch eerder dient te worden gereviseerd dan nodig, alleen om van een ingrijpende renovatie te kunnen spreken en in aanmerking te kunnen komen voor een ontheffing.
De renovatie is om bedrijfseconomische redenen in stappen uitgevoerd en een gefaseerde renovatie is niet ongebruikelijk voor dit soort installaties. Integendeel, bij een tweemotorige installatie als de onderhavige is het juist efficiënter om eerst een deel van de installatie te renoveren zonder het andere stil te leggen, zodat de installatie tijdens de verscheidene renovatiewerkzaamheden deels kan blijven functioneren. Verweerder heeft ten onrechte bij de beoordeling van de renovatiewerkzaamheden geen rekening gehouden met het eigen karakter van een dergelijke installatie. Aan de bepalingen uit de Elektriciteitswet en de Uitvoeringsregeling is een uitleg gegeven die tevens strijdig is met artikel 6 van Pro de Richtlijn 2001/77/EG. Dit bepaalt dat rekening dient te worden gehouden met het eigen karakter van de verschillende technieken bij gebruik van hernieuwbare bronnen voor energieopwekking.
Tot slot is appellante van mening dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd
5. De beoordeling van het geschil
Tussen partijen is niet in geschil dat de essentiële onderdelen van de onderhavige installatie in een tijdsbestek van ruim tweeëneenhalf jaar zijn gerenoveerd. Partijen houdt verdeeld het antwoord op de vraag of hiermee voldaan is aan het criterium neergelegd in artikel 72s, tweede lid, van de Elektriciteitswet, hetgeen inhoudt dat voor installaties die voor 1 januari 1996 in gebruik zijn genomen, ontheffing kan worden verleend als de installatie na die datum ingrijpend is gerenoveerd. Wat moet worden verstaan onder een ingrijpende renovatie vermeldt de Elektriciteitswet niet.
In de Uitvoeringsregeling en de Toelichting daarop wordt nader aangeduid welke voorzieningen bij de verschillende installaties gerenoveerd dienen te worden wil sprake zijn van een ingrijpende renovatie, als bedoeld in de artikel 72s, tweede lid, van de Elektriciteitswet. Ook blijkt uit de Uitvoeringsregeling dat de renovatie van de essentiële voorzieningen ertoe moet leiden dat deze in nieuwstaat worden gebracht, zodat daarmee een nieuwe levensduur van de productie-installatie wordt gewaarborgd.
Het College onderschrijft het standpunt van verweerder dat bij een ingrijpende renovatie van een installatie de renovatiewerkzaamheden van de verschillende essentiële onderdelen van de installatie in een zekere samenhang in de tijd dienen plaats te vinden. Er moet sprake zijn van een aanwijsbaar voltooïngsmoment. Hoewel aan de renovatie van grote installaties een bepaalde marge in de planning en uitvoering van de werkzaamheden inherent is, acht het College een tijdspanne van ruim tweeëneenhalf jaar waarbinnen de revisie van de essentiële onderdelen heeft plaatsgevonden, te lang om nog te kunnen spreken van een complex van werkzaamheden die als een ingrijpende renovatie is aan te merken. Daarbij kent het College betekenis toe aan de uit de Toelichting op de Uitvoeringsregeling af te leiden eis, dat de ingrijpende renovatie tot gevolg moet hebben dat de installatie op een bepaald moment in nieuwstaat verkeert. Met verweerder is het College van oordeel dat, in het onderhavige geval, geen moment is aan te wijzen waarop de hele installatie in nieuwstaat heeft verkeerd. De in oktober 2001 gerenoveerde motoren waren na de renovatie van de laatste generator in april 2004 reeds tweeëneenhalf jaar in gebruik.
Gesteld noch gebleken is, dat de onderhavige productie-installatie uit een technisch oogpunt slechts op de wijze kon worden gerenoveerd als appellante heeft gedaan. Dit impliceert dat appellante bij de planning en het doen uitvoeren van de renovatiewerkzaamheden een eigen keuze heeft gemaakt. Dat appellante bij haar keuze om de installatie stapsgewijs te renoveren zich heeft laten leiden door bedrijfseconomische redenen, dat zij de installatie niet stil heeft willen leggen en dat zij steeds de maximale levensduur van ieder essentieel onderdeel heeft willen benutten alvorens tot revisie ervan over te gaan, is voor beantwoording van de hier aan de orde zijnde vraag of sprake is van een ingrijpende renovatie niet van belang. Nu niet gebleken is dat technisch onmogelijk was om alle essentiële onderdelen van de productie-installatie binnen een veel korter tijdsbestek te reviseren dan in dit geval is geschied, kan niet worden geconcludeerd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met enig nationaal of communautair wettelijk voorschrift. Deze grief faalt derhalve.
De stelling van appellante dat een andere renovatiewijze dan waarvoor appellante heeft gekozen tot een vorm van kapitaalvernietiging zou leiden, die dus strijdig zou zijn met doel en strekking van de Elektriciteitswet, vindt geen steun in de wet. Ook deze grief faalt.
Dit leidt tot de slotsom dat verweerder terecht heeft besloten dat de door appellante uitgevoerde revisiewerkzaamheden geen ingrijpende renovatie opleveren als bedoeld in artikel 72s, tweede lid,van de Elektriciteitswet. Derhalve dient het beroep van appellante ongegrond te worden verklaard.
6. De beslissing
Het College verklaaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. D. Roemers in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2005.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R.P.H. Rozenbrand