Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/565 8 november 2005
11200 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., statutair gevestigd te X, appellante,
gemachtigde: mr. W.B. van den Berg, advocaat te Meppel,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 28 juni 2004, bij het College binnengekomen op 29 juni 2004, beroep ingesteld tegen het – naar zij stelt – niet tijdig beslissen door verweerder op haar bezwaarschrift van 16 april 2003 tegen een besluit van de directeur van de Voedsel en Waren Autoriteit, onderdeel Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna ook wel: VWA/RVV), van 4 april 2003, strekkende tot intrekking van de aanwijzing van de door appellante geëxploiteerde slachterij als slachthuis in de zin van artikel 3c van de Regeling vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003 (Stcrt. 43, nadien gewijzigd).
Bij besluit van 8 september 2004 heeft verweerder alsnog op het bezwaar van appellante beslist.
Bij brief van 7 oktober 2004 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 9 december 2004 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 15 september 2005 heeft appellante nadere stukken aan het College doen toekomen.
Op 27 september 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Aan de kant van appellante is tevens verschenen B. Aan de kant van verweerder zijn tevens verschenen drs. P. Leijs, werkzaam bij de Voedsel en Warenautoriteit en drs. S.E.H.M. Walen, werkzaam bij verweerders ministerie.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…)
Artikel 17
1. Bij ministeriële regeling kunnen hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, regels worden gesteld ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte, waaronder in ieder geval regels omtrent:
(…)
c. het betreden van bedrijven of vestigingen waar dieren worden gehouden, (…);
2. Onder de in het eerste lid bedoelde regels worden mede verstaan regels met betrekking tot:
a. het aanvoeren van dieren, (…), vervoermiddelen alsmede van andere producten of voorwerpen aan bedrijven of vestigingen;
b. het ontvangen van dieren, (…), vervoermiddelen alsmede van andere producten of voorwerpen op bedrijven of vestigingen;
c. het afvoeren van (…), producten van dierlijke oorsprong, (…), vervoermiddelen, alsmede van andere producten of voorwerpen van bedrijven of vestigingen;
(…)
Artikel 30
1. Onze Minister kan het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen soort, (…), uit, naar of binnen Nederland of bepaalde gedeelten van Nederland verbieden dan wel verbieden indien niet wordt voldaan aan door hem te stellen regels.
(…)
Artikel 31
Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Bekendmakingswet (Stb. 1988, 18), op andere dan de daar genoemde wijze bekend maken.
Artikel 107
1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen.
(…)
3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken.
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
Op 2 maart 2003 heeft verweerder op basis van de artikelen 17, 29, 30, eerste en vierde lid, en 31 Gwd de Regeling vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003 (Stcrt. 43; hierna: Regeling) vastgesteld. Deze regeling luidde als volgt:
"Artikel 3
1. Het vervoer, met inbegrip van verplaatsing over de openbare weg zonder vervoermiddel, van
a. pluimvee;
b. broed- en consumptie-eieren,
(…)
uit, naar of binnen het gebied, is verboden."
Op 21 maart 2003, ingaande om 00.00 uur, is de Regeling gewijzigd (Stcrt. 58). Na artikel 3b is een nieuw artikel 3c ingevoegd, luidende:
"Artikel 3c
1. Het verbod, bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, is niet van toepassing ten aanzien van eenden die rechtstreeks worden vervoerd naar een slachthuis, indien:
a. deze eenden worden vervoerd naar een slachthuis dat is aangewezen door de directeur van de Voedsel en Waren Autoriteit, onderdeel Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees;
b. deze eenden worden vervoerd langs een door de directeur van de Voedsel en Waren Autoriteit, onderdeel Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees aangewezen route,
(…)"
Per 31 maart 2003, ingaande om 17.00 uur, is de Regeling gewijzigd (Stcrt. 65). Artikel 3c luidt vanaf dat moment als volgt:
"Artikel 3c
Het verbod, bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, is niet van toepassing ten aanzien van eenden, afkomstig van buiten het gebied, die rechtstreeks worden vervoerd naar een slachthuis, indien:
a. deze eenden worden vervoerd naar een slachthuis dat is aangewezen door de directeur van de Voedsel en Waren Autoriteit, onderdeel Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, en
b. deze eenden worden vervoerd langs een door de directeur van de Voedsel en Waren Autoriteit, onderdeel Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees aangewezen route."
Met ingang van 10 april 2003, 00.00 uur, is de Regeling gewijzigd (Stcrt. 73). De artikelen 3, 3c, alsmede Bijlage II bij deze gewijzigde Regeling luid(d)en vanaf dat moment als volgt:
"Artikel 3
1. Het vervoer, met inbegrip van verplaatsing over de openbare weg zonder vervoermiddel, van
a. AI-gevoelige dieren, en
b. broed- en consumptie-eieren,
uit, naar of binnen het gebied, is verboden.
(…)
Artikel 3c
Het verbod, bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, is niet van toepassing ten aanzien van eenden, afkomstig van buiten het gebied, die rechtstreeks worden vervoerd naar een in bijlage II bij deze regeling bedoeld slachthuis en langs een route zoals beschreven in die bijlage.
(…)
Bijlage II
Slachthuis en route als bedoeld in artikel 3c van de regeling
Slachthuis C, D (…) E (EG nr. 5017)
route: Vanaf F de A28 en vanaf G de N302 richting E. Op de kruising van de A28 met de N302: de A28 vanuit F volgen, afslag H 12, rechtsaf de I op, overgaand in de J, linksaf K, linksaf D in."
Met ingang van 25 april 2003, 24.00 uur, is artikel 3c van de Regeling gewijzigd (Stcrt. 82). Bij deze wijziging is onder meer de bestaande tekst van artikel 3c vernummerd tot artikel 3c, eerste lid, en is een tweede lid aan artikel 3c toegevoegd.
Met ingang van 29 april 2003, 20.00 uur, is Bijlage II bij de Regeling gewijzigd (Stcrt. 89). Bijlage II van de gewijzigde Regeling luidt vanaf dat moment als volgt:
"Slachthuis en route als bedoeld in artikel 3c van de regeling
Slachthuis C, D (…) E (EG nr. 5017)
Route: De lokale weg volgen van L naar E (de M overgaand in de N). In E de N blijven volgen overgaand in de O en de O overgaand in de K. De K blijven volgen tot aan de D."
Bij de Regeling compartimentering AI-gevoelige dieren 2003 van 27 maart 2003 (Stcrt. 63; laatstelijk gewijzigd op 29 april 2003, 20.00 uur; hierna: Regeling compartimentering) is Nederland in een aantal compartimenten opgedeeld teneinde de verspreiding van het aviaire influenzavirus via allerhande transportmiddelen tegen te gaan. Ten tijde hier van belang was Nederland opgedeeld in de compartimenten A tot en met H. Compartiment A vormt samen met compartiment B het beschermings- en toezichtsgebied Gelderse Vallei / Beneden-Leeuwen. Compartiment C (Noord) omvat Noord- en Oost-Nederland, welke delen van Nederland vrij zijn van het aviaire influenzavirus.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Sedert 28 februari 2003 zijn bij pluimvee in Nederland besmettingen met aviaire influenza (klassieke vogelpest), subtype H7N7, geconstateerd. In het gebied van de Gelderse Vallei hebben zich de eerste uitbraken van deze aviaire influenza voorgedaan.
- Het bedrijf van appellante bestaat uit twee moederdierbedrijven annex eendenbroederijen te H en L, alsmede een eendenslachterij te H.
Het bedrijfsonderdeel te L ligt in compartiment C (Noord) als bedoeld in de Regeling compartimentering. De bedrijfsonderdelen te H, waaronder de eendenslachterij, zijn gelegen in het toezichtsgebied in de zin van Richtlijn 92/40/EEG, van de Gelderse Vallei en compartiment A, als bedoeld in de Regeling compartimentering. De eendenslachterij bevindt zich net buiten H, halverwege de grens tussen het beschermings- en het toezichtsgebied in de zin van Richtlijn 92/40/EEG, alsmede ten noordoosten van buffergebied P, als omschreven in Beschikking 2003/214/EG.
- Naast de eendenslachterij van appellante is in Nederland één andere eendenslachterij gevestigd: slachterij C te E. Dit bedrijf is in hetzelfde toezichtsgebied en compartiment gelegen als de eendenslachterij van appellante. Deze slachterij bevindt zich in de bebouwde kom van E en is niet ver verwijderd van de grens van het toezichtsgebied in de zin van Richtlijn 92/40/EEG.
- Op 20 maart 2003 is appellante, naar verweerder heeft gesteld, door middel van een instructie van de Voedsel en Waren Autoriteit, onderdeel Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, aangewezen om eenden te mogen aanvoeren naar haar slachthuis en te slachten.
- Ook slachterij C te E is in deze instructie als zodanig aangewezen.
- Bij besluit van 4 april 2003 heeft de directeur van de VWA/RVV de aanwijzing van appellante ingetrokken.
- Bij brief van 16 april 2003 heeft appellante tegen het besluit van 4 april 2003 bij verweerder bezwaar gemaakt en bij de voorzieningenrechter van het College een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Het bezwaar van appellante is bij brieven van 25 april 2003, 12 mei 2003 en 23 februari 2004 aangevuld. Daarbij heeft appellante tevens verzocht om vergoeding van de door haar geleden schade.
- Bij uitspraak van 2 mei 2003 heeft de voorzieningenrechter van het College het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
- Bij brief van 28 juni 2004 heeft appellante tegen het – naar zij stelt – niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift van 16 april 2003 beroep ingesteld bij het College.
- Op 8 september 2004 heeft verweerder alsnog op het bezwaar van appellante beslist.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de beslissing van 4 april 2003 ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij het onder andere volgende overwogen.
Klassieke vogelpest (aviaire influenza; hierna ook wel: AI) is een zeer besmettelijke virusziekte die overdraagbaar is op pluimvee. De ziekte verloopt snel en bij de hoogpathogene variant waarvan hier sprake was, gaan de meeste kippen en kalkoenen er aan dood.
Vastgesteld is dat in Nederland een hoogpathogeen virus (subtype H7N7) aanwezig was. Dit is op grond van de regels van de wereldorganisatie van dierziektenbestrijding (Office International des Epizooties, de OIE) een zogenaamde A-lijst ziekte. Ziekten die zich op deze lijst bevinden, moeten bestreden worden. Ook richtlijn 92/40/EEG verplicht daartoe.
Transmissie van het virus vindt plaats via direct contact tussen vogels of indirect via blootstelling aan besmet materiaal. Influenzavirus wordt gemakkelijk verspreid door met feces gecontamineerd materiaal, doordat feces heel hoge concentraties aan virus kan bevatten. Daardoor kan het virus worden overgebracht door vogels, zoogdieren, voer, water, instrumenten, kratten, kleren, transportmiddelen en insecten die met feces in contact zijn geweest. Passieve, mechanische verspreiding via indirecte contacten kan optreden via materialen, voertuigen, personen, dieren, stofdeeltjes, drinkwaterreservoirs bij buitenloop, pluimveevlees en eieren.
Aan de uitbraak van AI kleefden ook volksgezondheidsaspecten. Niet kan worden uitgesloten dat het virus kan muteren of mengen met een humaan influenzavirus, indien beide virussen in dezelfde lichaamscel terechtkomen. Met het oog daarop zijn preventieve maatregelen getroffen. Overigens hebben tientallen personen die betrokken waren bij de ruimingen van besmet pluimvee, oogklachten gekregen als gevolg van besmetting met H7N7. Bovendien bleek in de praktijk ook overdracht van mens op mens mogelijk te zijn en is een dierenarts overleden aan het virus.
In het kader van de bestrijding van besmettelijke dierziekten moeten niet alleen verdachte bedrijven zo snel mogelijk worden geruimd, maar ook zo min mogelijk vervoersbewegingen van levende dieren worden toegestaan. Om de crisis te bestrijden was bij voorkeur helemaal geen vervoer toegestaan, maar dan zouden buiten het vervoersbeperkingengebied welzijnsproblemen zijn ontstaan. Voor deze welzijnsgevallen was slachten de enige mogelijkheid en daarom zijn de slachterijen van appellante en C aangewezen.
Ten tijde van deze aanwijzing was het AI-virus niet onder controle. In het vervoersbeperkingsgebied Gelderse Vallei deden zich nog steeds uitbraken voor. Het virus was bovendien bezig zich vanuit de Gelderse Vallei te verbreiden. De buffer in het zuiden bleek de opmars naar het zuiden niet te voorkomen. Niet viel uit te sluiten dat het virus zich – ondanks de buffer bij P – ook naar het noorden zou uitbreiden. Derhalve is besloten veterinair advies in te winnen en kritisch alle toegestane vervoersstromen te bekijken.
De aanwijzingen van de beide slachterijen zijn daarop opnieuw beoordeeld en geconcludeerd werd dat één slachterij volstond om het gehele aanbod aan eenden te kunnen slachten.
In het geval van appellante geldt voorts dat door de vervoersbewegingen bij de slachterij toe te staan het gevaar voor besmetting van in de buurt gelegen pluimveebedrijven werd vergroot. Bij het in- en uitladen van de dieren bij de slachterij is er een vergrote kans op het vrijkomen van het virus door ronddwarrelend stof. Dit in- en uitladen kan daarom beter gebeuren in een gebied met zo min mogelijke pluimveebedrijven in de directe omgeving. De ligging van slachterij C was in dit opzicht minder ongunstig nu zich daar in de directe omgeving geen pluimveebedrijven bevonden. Ook lag slachterij C net iets dichter bij de grens van het vervoersbeperkingengebied.
De intrekking van de aanwijzing van de slachterij van appellante is – anders dan appellante stelt – geen geval van willekeur, maar heeft plaatsgevonden overeenkomstig het gevoerde beleid. Dit beleid houdt in dat, zo lang een crisis duurt, vervoer zoveel mogelijk moet worden voorkomen.
? Alleen in geval van welzijnsproblemen kan een uitzondering hierop worden toegestaan.
? Voorts moeten zo min mogelijk corridors worden toegestaan en zo min mogelijk slachterijen worden aangewezen.
? Indien één slachthuis over een toereikende slachtcapaciteit beschikte, dan worden er niet meer slachthuizen aangewezen.
? Een aangewezen slachterij binnen een vervoersbeperkingengebied moet in beginsel zo dicht mogelijk tegen de grens van dat gebied aanliggen.
Het geval van appellante verschilt van dat van C, omdat de ligging van C net iets gunstiger was dan die van appellante.
Dat appellante conform strenge hygiëneprotocollen werkte toen haar slachterij was aangewezen en dat zich in het gebied geen verdere uitbraken meer voordeden betekent niet dat er veterinair niets aan de hand was. De later bevestigde uitbraken op 3 april 2003 naar Q en zelfs op 4 april 2003 naar R in Limburg werden mogelijk veroorzaakt door een vervoerscontact. Wegens de ernst van de situatie is toen zelfs tijdelijk een standstill afgekondigd, die tot 10 april 2003 duurde. Dat bij de toenmalige bloedscreening geen virus was aangetroffen in het gebied waar de slachterij van appellante is gelegen, betekent niet dat er geen virusdreiging was.
Het feit dat de slachterij van appellante en die van C tot 29 april 2003 vlakbij dezelfde corridor gelegen waren doet niet af aan de gewijzigde veterinaire situatie per 4 april 2003. Het was de bedoeling om de corridor al op 4 april 2003 te verleggen. Dit heeft uiteindelijk eerst op 29 april 2003 plaatsgevonden.
Ook al zouden er in veterinair opzicht geen verschillen zijn tussen de slachterij van appellante en die van C, dan nog zou verweerder op grond van zijn beleid zijn gehouden een keuze te maken tussen beide, welke keuze ten nadele van appellante zou kunnen uitvallen.
De omstandigheid dat appellante na de intrekking van haar aanwijzing gedwongen was de eenden na de slacht bij C te vervoeren naar haar eigen slachterij om daar conform EU-voorschriften te worden verpakt, waardoor extra vervoersbewegingen nodig waren, brengt niet met zich dat door intrekking van haar aanwijzing juist meer risico op verspreiding van het virus bestond. Zodra pluimvee is geslacht is de kans op besmetting immers aanzienlijk verlaagd. De veren en daarmee het stof waar mogelijk virus in zit, zijn dan verwijderd. Bij vervoer in gesloten wagen, die gereinigd en ontsmet zijn, zijn de risico’s zodanig te beperken dat verantwoord vervoer naar de slachterij van appellante mogelijk is.
Hoewel per ongeluk bij de stukken die verweerder naar de voorzieningenrechter heeft gezonden een verkeerde kaart was gevoegd – waarop de ligging van de slachterij van appellante onjuist was aangegeven – is bij de besluitvorming wel uitgegaan van de juiste ligging van deze slachterij. Voorts is ter zitting komen vast te staan dat er zich wel degelijk nog pluimveebedrijven bevonden in het gebied waar de slachterij is gelegen. In een straal van 2 kilometer rond deze slachterij waren verschillende niet-geruimde bedrijven. De door appellante gememoreerde opmerking in de evaluatie van het Productschap Pluimvee en Eieren van 23 oktober 2003 dat dit anders zou zijn wordt door verweerder niet onderschreven.
De slachterij van appellante en die van C zijn namens verweerder door de directeur VWA/RVV aangewezen in een bijlage bij de RVV-instructie "Slachten van AI-gevoelige dieren" op grond van de Regeling. Ingevolge de Regeling is deze directeur door verweerder gemandateerd deze beslissing te nemen. Intrekking van deze aanwijzing heeft vervolgens op grond van de Regeling eveneens plaatsgevonden door deze directeur. Anders dan appellante meent gaat het hier derhalve niet om een intrekking door de directeur VWA/RVV van een ontheffing die door verweerder is verleend. Voor zover hier overigens al sprake zou zijn van een bevoegdheidsgebrek, is dat bij deze beslissing op bezwaar hersteld.
Nu de intrekking van de aanwijzing van de slachterij van appellante rechtmatig is, bestaat er geen grond voor vergoeding van geleden schade op basis van onrechtmatig handelen. Daarnaast is het niet zo dat de enkele omstandigheid dat de geleden schade niet wordt vergoed, met zich brengt dat de intrekking van de aanwijzing onrechtmatig is. Voorts behoort het risico van schade door maatregelen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte tot het normale bedrijfsrisico van een ondernemer als appellante. Ook uit dien hoofde bestaat derhalve geen aanspraak op vergoeding van geleden schade.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep het volgende betoogd.
Het intrekkingsbesluit van 4 april 2003 is onbevoegd genomen. Anders dan verweerder stelt is dit besluit niet in mandaat namens verweerder genomen. Van een mandaatbesluit is niet gebleken, terwijl de zich voordoende situatie evenmin is geregeld in het mandaatbesluit Voedsel en Waren Autoriteit van 19 december 2002 (TRCJZ/2002/12669). Ook de ondertekening van het intrekkingsbesluit wijst er niet op dat krachtens mandaat is beslist. De omstandigheid dat er een bevoegdheid bestaat tot aanwijzing brengt niet met zich dat automatisch een bevoegdheid bestaat tot intrekking van die aanwijzing, nu een intrekking een bredere afweging vergt dan de intrekking.
De aard van de bevoegdheid waar het hier om gaat en van het intrekkingsbesluit verzet zich er bovendien tegen dat het bevoegdheidsgebrek achteraf kan worden geheeld.
De constatering in het bestreden besluit dat de slachterij van appellante is gelegen in de nabijheid van een aantal (niet-geruimde) pluimveebedrijven is onjuist. Het ging hier deels om bedrijven die al jaren geleden waren gestopt en deels om reeds geruimde bedrijven. Verwezen wordt in dit verband ook naar de evaluatie van het Productschap Pluimvee en Eieren van 23 oktober 2003 en naar een e-mailbericht van een medewerker van dit productschap.
Het bestreden besluit is onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Zo is niet ingegaan op een aantal bezwaren van appellante, onder andere met betrekking tot een onderdeel van het verzoek om schadevergoeding, dan wel nadeelcompensatie. Daarnaast is niet juist dat de intrekking van de aanwijzing mede werd gebaseerd op de omstandigheid dat het bedrijf van appellante dichter bij een zogenoemde bufferzone was gelegen, nu de instelling van zo’n bufferzone niet is gebaseerd op communautaire regelgeving. De intrekking is voorts niet in overeenstemming met het beweerdelijk door verweerder gevoerde beleid, nu van een dergelijk beleid of een bestendige gedragslijn geen sprake was. Voor zover daarvan wel sprake zou zijn, berustte het beleid niet op een evenredige afweging van belangen.
Het bestreden besluit is niet genomen na een volledige heroverweging, doch enkel na een rechtmatigheidstoetsing. Toetsing van de doelmatigheid van zowel de intrekking als het (beweerdelijk) achterliggende beleid is achterwege gebleven. Verweerders besluitvorming was ook niet doelmatig. Dat het handelen van verweerder ondoelmatig was blijkt onder andere uit de wijze waarop in het algemeen werd geruimd en uit de onderschatting van risico’s voor de volksgezondheid. Meer in concreto geldt dat verweerder de gevaren uitgaande van hobbybedrijven en vrije AI-gevoelige dieren niet in de risicobeoordeling heeft betrokken. De aanwezigheid daarvan in de omgeving van de slachterij van C en aan de aanrijroute zijn niet in de afweging betrokken. Voorts is er aan voorbijgezien dat de slachterij van C was gelegen in de bebouwde kom nabij een ziekenhuis met eendenvijver.
De omstandigheid dat risicovollere bedrijven in verband met “welzijnsproblemen” elders op grond van de Regeling zijn aangewezen kan wel degelijk een argument vormen om de intrekking van de aanwijzing van appellante onevenredig te noemen. Hieruit volgt immers dat niet elk risico van besmetting bij voorbaat een aanwijzing uitsluit, doch dat er zwaarwegender belangen kunnen zijn die nopen tot (de handhaving van) een aanwijzing. Niet valt in te zien waarom het belang van het voorkomen van welzijnsproblemen wel in een belangenafweging kan worden betrokken en het belang van appellante bij handhaving van haar aanwijzing niet.
Hoewel de slachterij van C een fractie dichter bij de grens van het vervoersbeperkingengebied is gelegen dan de slachterij van appellante, is de lengte van de weg binnen dit gebied – door de corridor – naar die slachterij net iets langer. Mitsdien kan de afstand tot de grens van het vervoersbeperkingengebied geen grond vormen voor intrekking van de aanwijzing van de slachterij van appellante.
Door het verplichten van appellante om bij C te slachten ontstonden extra vervoersbewegingen in het gebied, aangezien de geslachte dieren aansluitend naar de slachterij van appellante moesten worden vervoerd om aldaar te worden verpakt. Deze extra vervoersbewegingen leidden tot extra risico’s. Doordat die extra bewegingen in de omgeving van C voor een deel door bewoond gebied plaatsvonden, is het risico op besmetting groter, aangezien aldaar meer andere verkeersdeelnemers zijn die besmette deeltjes verder zouden kunnen verspreiden.
Door het intrekken van de aanwijzing van appellante, onder aanvankelijke handhaving van de oorspronkelijke corridor, ontstond derhalve geen verbetering van de situatie. Ook na verlegging van deze corridor per 29 april 2003 was geen sprake van een verbetering van de situatie. De nieuwe corridor ging immers door een gebied met veel hobbybedrijven en aanwezigheid van vrije AI-gevoelige dieren (in de omgeving van de slachterij van C) en een grotere hoeveelheid en verscheidenheid aan vervoersbewegingen.
Uit de latere verlegging van de corridor blijkt bovendien dat verweerder nogal willekeurig omsprong met de beoordeling van risico’s, nu zich in de periode tussen de intrekking van de aanwijzing van appellante op 4 april 2003 en de verlegging van de corridor geen relevante wijziging van de omstandigheden had voorgedaan.
De verlegging van de corridor – zo lang na de intrekking van de aanwijzing van appellante – wekt de indruk van een rechtvaardiging achteraf voor het intrekkingsbesluit. De omstandigheid dat verweerder in eerste instantie een onjuiste kaart aan de voorzieningenrechter van het College heeft toegezonden, waarop de ligging van de slachterij van appellante werd gesitueerd op een veel grotere afstand van de snelweg dan daadwerkelijk het geval was, vormt een veel aannemelijker verklaring voor het zo lang uitblijven van de verlegging van de corridor. Dat de intrekking van de aanwijzing was gebaseerd op een onjuiste aanname van de ligging van de slachterij van appellante ligt te meer voor de hand, aangezien de motivering van de intrekking inhoudelijk wel overeenstemt met de veronderstelde onjuiste ligging, maar niet met de juiste ligging van de slachterij van appellante (route niet langer; route niet langs meer bedrijven met AI-gevoelige dieren, route via dezelfde afslag van de A 28 als die naar C).
De schade van appellante is niet voortgevloeid uit de uitbraak van AI, maar uit de onrechtmatige besluitvorming van verweerder. Bovendien geldt dat de uitbreiding van AI veeleer het gevolg is van het ondoelmatig optreden van verweerder. Gezien de bijzondere omstandigheden van het geval en de voor appellante onevenredige gevolgen van de keuze voor de slachterij van C zou, ook indien de intrekking van de aanwijzing niet ten onrechte zou hebben plaatsgevonden, vergoeding van de schade van appellante zijn aangewezen.
Op grond van al het aangevoerde concludeert appellante tot vernietiging van het bestreden besluit. Voorts verzoekt appellante aan de opdracht tot het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar een termijn te verbinden, alsmede een dwangsom voor het geval verweerder niet tijdig een nieuwe beslissing neemt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat het beroep oorspronkelijk is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar van appellante tegen de intrekking van de aanwijzing van de slachterij van appellante als slachthuis als bedoeld in artikel 3c van de Regeling. Op grond van artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het beroep geacht mede te zijn gericht tegen de hangende het beroep door verweerder alsnog genomen beslissing op dit bezwaar.
Nu appellante ter zitting te kennen heeft gegeven geen (afzonderlijk) belang te hebben bij een beslissing op haar beroep tegen het niet tijdig nemen van de beslissing op het bezwaar, zal het College het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
Met betrekking tot het beroep voor zover dat geacht wordt te zijn gericht tegen de alsnog genomen beslissing op het bezwaar van appellante wordt het volgende overwogen.
5.2 Naar uit de gedingstukken naar voren is gekomen is voor het eerst in een bijlage bij de RVV-instructie “Slachten van AI-gevoelige dieren”, gedateerd 20 maart 2003, melding gemaakt van een corridor in het vervoersbeperkingengebied naar de slachthuizen van appellante en C. Kennelijk werd hiermee beoogd reeds op deze datum een uitzondering toe te staan op het in artikel 3 van Pro de Regeling neergelegde vervoersverbod ten behoeve van het vervoer van eenden naar beide slachthuizen. Op 21 maart 2003, om 00.00 uur, is een wettelijke basis voor de aanwijzing van de slachthuizen en de te volgen route daarheen (de corridor) tot stand gekomen, doordat op dat moment de wijziging van de Regeling waarbij artikel 3c is toegevoegd, in werking is getreden. Naar het oordeel van het College dient de bij bedoelde RVV-instructie gemaakte uitzondering op het vervoersverbod in de Regeling reeds te worden bezien in het licht van de daags daarna tot stand gekomen formele basis hiervoor. De aanwijzing van de slachthuizen wordt dan ook – vanaf 21 maart 2003 – verstaan als een aanwijzing als bedoeld in artikel 3c van de Regeling.
De bevoegdheid van de directeur VWA/RVV tot aanwijzing van een slachthuis op grond van artikel 3c van de Regeling impliceert zijn bevoegdheid om – indien aan daaraan te stellen voorwaarden is voldaan – over te gaan tot intrekking van die aanwijzing. Gelet hierop faalt het argument van appellante dat het besluit van de directeur VWA/RVV tot intrekking van de aanwijzing onbevoegdelijk is genomen.
Door de wijziging van de Regeling per 10 april 2003 heeft verweerder de bevoegdheid tot aanwijzing – en daarmee ook tot intrekking van zodanige aanwijzing – aan zich getrokken.
5.3 Duidelijk is dat de intrekking van de aanwijzing niet terugwerkt tot de datum van de aanwijzing, maar eerst werking heeft vanaf het moment van intrekking. Een zodanige intrekking – in wezen een beëindiging – van de aanwijzing is in beginsel mogelijk, indien veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting van de aanwijzing verzetten.
Verweerder heeft zich beroepen op veranderde omstandigheden in evenbedoelde zin. In het bestreden besluit heeft hij hiertoe, samengevat, gesteld dat de wisselende en bovenal verslechterende omstandigheden van de AI-crisis en het feit dat er voldoende slachtcapaciteit was, veterinair de aanleiding vormden tot het herbeoordelen van de noodzaak om twee eendenslachterijen aan te wijzen. Omdat de ligging van C minder veterinaire risico’s kende, is de aanwijzing van C uiteindelijk in stand gebleven en die van appellante ingetrokken.
Beoordeeld moet worden of verweerder zich op goede gronden op dit standpunt heeft gesteld. In dit verband overweegt het College het volgende.
5.4 Het College acht voldoende aannemelijk dat, uit veterinair oogpunt bezien, de omstandigheden samenhangend met de AI-crisis begin april 2003 waren verslechterd. Er waren destijds duidelijke aanknopingspunten om aan te nemen dat het AI-virus zich vanuit de Gelderse Vallei, waar nog steeds uitbraken van het virus plaatsvonden, aan het verspreiden was naar andere gebieden. De aanwezigheid van buffergebieden bleek de opmars van het virus niet te kunnen stuiten, evenmin als de andere getroffen maatregelen.
Van belang is bovendien dat de later bevestigde uitbraken van het virus naar Q (op 3 april 2003) en naar R (op 4 april 2003) mogelijk werden veroorzaakt door een vervoerscontact. Gelet hierop was het gerechtvaardigd dat verweerder ertoe is overgegaan de toegestane vervoersstromen in het vervoersbeperkingsgebied kritisch te bekijken en te heroverwegen.
Voorts is voldoende komen vast te staan dat het aantal eenden buiten het beperkingsgebied met welzijnsproblemen – aanvankelijk de reden om de binnen het gebied gelegen slachterijen van appellante en C aan te wijzen als slachthuizen waarheen de eenden mochten worden afgevoerd – begin april 2003 zodanig was afgenomen dat de capaciteit van één slachthuis volstond om het gehele aanbod te kunnen verwerken. De betwisting hiervan door appellante bleek ter zitting louter te zijn gebaseerd op de volgens appellante slordige wijze waarop C in de periode waarin zij als enige slachterij was aangewezen de vóór en na de slacht noodzakelijke verrichtingen uitvoerde, waaruit appellante meende te kunnen afleiden dat de slachtcapaciteit van C in wezen te kort schoot. Naar het oordeel van het College kan, wat er ook zij van de juistheid van appellantes opvatting over de wijze waarop de slacht bij C plaatsvond, hieruit niet de conclusie worden getrokken dat de capaciteit van C onvoldoende was.
Het vorenstaande in aanmerking genomen lag het op de weg van verweerder de vervoersbewegingen in het gebied die verband hielden met de slacht van eenden, opnieuw te overwegen en te bezien of het risico van verspreiding van de AI-besmetting door aanpassing van die bewegingen kon worden verkleind. Eén van de modaliteiten die in dat verband in overweging konden worden genomen, was de intrekking van de aanwijzing van één van de slachthuizen in het gebied.
Bij de beoordeling van de in dezen gemaakte keuze – intrekking van de aanwijzing van appellante – dient met inachtneming van de grote beoordelingsruimte die verweerder in deze gevallen heeft, te worden bezien of verweerder die keuze in het licht van het beoogde doel – het afnemen van de risico’s van verspreiding van de besmetting – op goede gronden heeft gemaakt.
5.5 Verweerder heeft er in dit verband op gewezen dat de slachterij van C is gelegen in de bebouwde kom van E, waar geen pluimveebedrijven zijn gelegen. De slachterij van appellante was daarentegen tussen andere agrarische bedrijven gelegen, waaronder een pluimveebedrijf met 17.000 dieren. Er kan dan ook worden aangenomen dat het gevaar van besmetting door bijvoorbeeld ronddwarrelend stof bij het in- en uitladen bij appellante daardoor groter was. Voorts was de slachterij van C iets dichter bij de grens van het vervoersbeperkingsgebied gelegen. Bovendien was het de bedoeling de corridor tegelijk met de intrekking van de aanwijzing van de slachterij van appellante te verleggen, waardoor de aanvoer van eenden naar de slachterij van C via een kortere weg door het gebied zou kunnen geschieden. Door een samenloop van omstandigheden, waarvoor verweerder overigens geen goede verklaring heeft kunnen geven, is de corridor evenwel uiteindelijk pas op 29 april 2003 verlegd door de daartoe strekkende wijziging van bijlage II bij de Regeling (Stcrt. 2003, 89).
Appellante heeft aangevoerd dat haar slachterij dichter bij de corridor, zoals die op 4 april 2003 door het vervoersbeperkingengebied liep, was gelegen dan de slachterij van C. Daarnaast heeft verweerder volgens appellante uit het oog verloren dat de bij C geslachte eenden die oorspronkelijk bij de slachterij van appellante zouden worden geslacht, in verband met EU-voorschriften naar de slachterij van appellante moesten worden vervoerd om daar te worden verpakt. Aldus moesten deze eenden twee keer door het gebied worden vervoerd met alle risico’s van besmetting vandien. Verder heeft appellante erop gewezen dat de slachterij van C is gelegen in de nabijheid van een ziekenhuis, waarbij een eendenvijver is gesitueerd. Ook hierdoor is een besmettingsrisico aanwezig.
5.6 Het College wijst er allereerst op dat niet is uitgesloten dat bij het nemen van het intrekkingsbesluit is uitgegaan van een onjuiste ligging van de slachterij van appellante. Zo heeft appellante terecht betoogd dat in stukken die verweerder in het kader van de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening aan de voorzieningenrechter heeft toegezonden, is uitgegaan van de locatie van de gelijknamige slagerij/winkel van appellante in het centrum van H, in plaats van de locatie van de slachterij. Anders dan verweerder blijkens het bestreden besluit meent, heeft appellante hier niet louter het oog gehad op een onjuiste kaart, maar ook op de gegeven motivering voor de intrekking van haar aanwijzing. Hoewel hieruit op zichzelf nog niet volgt dat verweerder ten onrechte is overgegaan tot intrekking van die aanwijzing, lag het gelet hierop eens te meer op de weg van verweerder om met kracht van argumenten aannemelijk te maken dat het geconstateerde abuis niet van wezenlijke betekenis was voor de besluitvorming.
Naar het College mede op basis van het ter zitting over en weer door partijen gestelde duidelijk is geworden waren in de directe omgeving van de slachterij van appellante wel degelijk pluimveebedrijven gevestigd, waar ten tijde van de intrekking van de aanwijzing nog pluimvee aanwezig was. In elk geval is ter zitting komen vast te staan dat op korte afstand van de slachterij een pluimveebedrijf met (destijds) 17.000 dieren was gelegen. Vast staat voorts dat in de nabijheid van de slachterij van C geen dergelijke bedrijven waren gevestigd. In dit opzicht was de locatie van C dan ook vanuit veterinair oogpunt bezien gunstiger dan die van appellante. Hiertegenover staat dat in de omgeving van de slachterij van C een vijver is gelegen waarin zich (wilde) eenden bevinden. Hoewel verweerder heeft betoogd dat er ten tijde van de AI-crisis geen (H7) vogelgriep is geconstateerd in wilde dieren, doet dit er niet aan af dat ook in de omgeving de slachterij van C enig besmettingsrisico samenhangend met de aanwezigheid van pluimvee bestond.
Het College overweegt voorts dat appellante er terecht aandacht voor heeft gevraagd dat intrekking van haar aanwijzing onder instandlating van de aanwijzing van C, er voorzienbaar toe heeft geleid dat bij C geslachte eenden die oorspronkelijk zouden zijn geslacht bij appellante, alsnog door het vervoersbeperkingsgebied naar de slachterij van appellante moesten worden vervoerd, om aldaar te worden verpakt. Ter zitting heeft appellante medegedeeld dat het hier om ongeveer 80% van de bij C geslachte eenden ging. Verweerder heeft hier aanvankelijk tegenover gesteld dat de bedoelde vervoersbewegingen (nagenoeg) risicoloos zijn omdat het gaat om het vervoer van niet uit het gebied afkomstige, geslachte eenden die in gekoelde wagens worden vervoerd. Dit argument faalt echter, nu het besmettingsrisico volgens verweerder – naar ter zitting ter toelichting op de ingestelde vervoersbeperkingen binnen het gebied is verklaard – (in hoofdzaak) wordt veroorzaakt door de vervoersbeweging op zichzelf en niet (zozeer) door de lading.
Ten slotte overweegt het College in dit verband nog dat, hoewel de afweging welke verweerder in het kader van de bestrijding van een besmettelijke dierziekte als deze dient te maken, primair wordt ingegeven door overwegingen van veterinaire belang, hij bij het nemen van zijn ingrijpende beslissingen niet voorbij zal mogen gaan aan andere rechtens te beschermen belangen. Duidelijk is dat in een geval als het onderhavige, door de wel zeer bijzondere situatie dat een keuze zich aandient tussen twee slachterijen die binnen de Benelux elkaars enige concurrenten zijn, bijzondere eisen stelt aan de voorbereiding, motivering en afweging van de intrekkingsbeslissing.
Verweerder heeft in het bestreden besluit geen onderscheid gemaakt tussen de situatie ten tijde van de intrekking van de aanwijzing op 4 april 2003 en die per 29 april 2003, op welke datum de corridor zodanig is verlegd dat de aanvoer van de eenden van buiten het gebied naar de slachterij van C via een kortere route kon plaatsvinden. Blijkens dit besluit heeft verweerder zich beperkt tot beoordeling van de juistheid van de intrekking per eerstgenoemde datum. Hoewel niet ondenkbaar is dat een beoordeling van de onderscheidenlijke situaties verschillend zou uitpakken, beperkt ook het College zich gelet op het door verweerder ingenomen standpunt tot beoordeling van de situatie per 4 april 2003.
5.7 Het vorenstaande overziende ziet het College, gelet op met name de omstandigheid dat de vervoersbewegingen qua aantallen en intensiteit niet afnamen, maar mogelijk zelfs toenamen, niet in dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat door de intrekking van de aanwijzing van de slachterij van appellante het risico van verspreiding van de AI-besmetting daadwerkelijk is afgenomen ten opzichte van de situatie dat de aanwijzing van beide slachterijen in stand was gebleven. De gegeven veterinaire onderbouwing is naar het oordeel van het College onvoldoende om tot de conclusie te komen dat handhaving van de aanwijzing van appellante in zodanige mate op veterinaire bezwaren stuitte dat dit geen intrekking van de aanwijzing kan rechtvaardigen. Duidelijk is dat de intrekking van de aanwijzing van appellante, onder instandlating van de aanwijzing van C, veterinair gezien zowel voor- als nadelen had. Verweerder heeft evenwel niet duidelijk gemaakt waarom hij de voordelen van die intrekking uit veterinair oogpunt zoveel zwaarwegender achtte dan de veterinaire nadelen, dat hij – in aanmerking nemende ook het onmiskenbare gevolg dat daardoor voor onbepaalde tijd van de twee enige eendenslachterijbedrijven in de Benelux de éne zijn activiteiten kon voortzetten en de andere die moest beëindigen – niettemin tot de conclusie moest komen dat de aanwijzing van appellante diende te worden ingetrokken.
Op grond van het hiervoor overwogene berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering. Mitsdien dient het beroep, voor zover gericht tegen de alsnog genomen beslissing op het bezwaar van appellante, gegrond te worden verklaard en dient het bestreden besluit te worden vernietigd.
5.8 Nu verweerder reeds gelet op het vorenstaande opnieuw zal moeten beslissen op het bezwaar van appellante, bestaat thans geen aanleiding in te gaan op het standpunt van appellante dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte heeft nagelaten schadevergoeding toe te kennen. Verweerder zal zich in zijn nieuwe beslissing op bezwaar ook (opnieuw) over het door appellante in de bezwaarfase gedane verzoek om schadevergoeding dienen uit te laten. Overigens overweegt het College dat, voor het geval daarbij aan de orde zal komen of appellante aanspraak kan maken op nadeelcompensatie, niet zonder meer duidelijk is dat de gehele schade van appellante binnen het normale ondernemersrisico van appellante valt. Zo is voorstelbaar dat het deel van de schade dat appellante mogelijkerwijs heeft geleden als gevolg van de omstandigheid dat de aanwijzing van de slachterij van C in stand bleef – boven de schade die appellante heeft geleden door haar gedwongen gedeeltelijke stillegging – als zo bijzonder moet worden aangemerkt dat zij niet binnen dat risico valt.
5.9 Het College gaat er van uit dat verweerder erin zal slagen binnen een redelijke termijn een nieuw besluit te nemen en ziet derhalve geen aanleiding daarvoor een termijn te stellen. Het hiertoe strekkende verzoek van appellante zal dan ook worden afgewezen.
5.10 Het College acht voorts termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 724,50. Daarbij is uitgegaan van ¼ punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het niet tijdig beslissen, 1 punt voor het indienen van de gronden nadat alsnog was beslist op het bezwaar en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1 en een waarde van € 322,-- per punt.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar
tegen het besluit van 4 april 2003;
- verklaart het beroep voor het overige gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de kosten ad € 724,50 (zegge: zevenhonderdvierentwintig euro en 50 eurocent) onder aanwijzing
van de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) als rechtspersoon die deze kosten
aan appellante dient te vergoeden;
- gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellante het door haar
betaalde griffierecht ad € 273,-- (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt;
- wijst af hetgeen meer of anders is verzocht;
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 november 2005.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Bruining