Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 01/114 22 november 2005
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
1. De procedure
Op 13 februari 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep is ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 januari 2001. Bij dat besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de hoogte van zijn, op grond van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij berekende, extra varkensrechten niet-ontvankelijk verklaard.
Op 15 augustus 2002 heeft verweerder bij herziene beslissing het bezwaar van appellant ongegrond verklaard, waarna appellant bij brief van 16 oktober 2002 een nadere uiteenzetting van zijn standpunt heeft gegeven.
Verweerder heeft bij brief van 18 november 2002 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2003. Vervolgens heeft het College het onderzoek in de zaak bij beslissing van 28 augustus 2003 heropend en daarbij aan verweerder een aantal vragen gesteld.
Bij brief van 27 oktober 2003 heeft verweerder de vragen van het College beantwoord, waarna het College van appellant desgevraagd op 19 november 2003 een reactie heeft ontvangen.
Het College heeft de zaak daarna verwezen naar de enkelvoudige kamer, die het onderzoek in de zaak heeft gesloten.
2 De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke regelgeving.
Ingevolge artikel 25 Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) kunnen bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv). Het Bhv luidt, voorzover van belang, als volgt:
"Artikel 9
1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van de wet bepaalde varkensrecht (…) van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
(…)
Artikel 10
1. Het varkensrecht van het bedrijf, bedoeld in artikel 9, wordt vergroot met het bij de melding, bedoeld in artikel 2, aangegeven aantal varkenseenheden dat ten hoogste overeenkomt met het niet-benutte deel van het mestproductierecht.
2. Het niet benutte deel van het mestproductierecht, bedoeld in het eerste lid, komt overeen met het aantal varkenseenheden dat wordt bepaald door de som van het grondgebonden mestproductierecht (…) en het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen zoals dat zou gelden op 1 januari 1998 indien geen rekening wordt gehouden met na 9 juli 1997 gedane kennisgevingen van verplaatsing met betrekking tot dit recht, achtereenvolgens te verminderen met:
a. (…)
b. de mestproductie afkomstig van de in 1996 gehouden dieren van andere diersoorten dan varkens en kippen, voorzover deze mestproductie groter is dan het niet-gebonden mestproductierecht voor deze diersoorten zoals dat zou gelden op 1 januari 1998 indien geen rekening wordt gehouden met na 9 juli 1997 gedane kennisgevingen van verplaatsing met betrekking tot dat recht,
(…)
3. Indien het varkensrecht overeenkomstig artikel 7 van de wet is bepaald, wordt in het tweede lid in plaats van "1996" telkens gelezen: 1995."
De Nota van Toelichting houdt met betrekking tot de artikelen 9 en 10 Bhv, voor zover hier van belang, het volgende in:
"Bedrijven die hun varkensstapel wilden uitbreiden, konden daartoe gebruik maken van niet-gebonden mestproductierechten voor varkens en kippen en van grondgebonden mestproductierechten. Het kan zijn dat zij over voldoende latente ruimte beschikten om deze uitbreiding te realiseren. Zij hoefden dan geen rechten bij te kopen. Ook komt het voor dat bedrijven die bijvoorbeeld rundvee hielden op hun grondgebonden recht of op hun mestproductierechten voor varkens en kippen, na verwerving van mestproductierechten voor runderen en kalkoenen hun rundvee op deze rechten gaan houden, waardoor zij hun mestproductierecht voor varkens en kippen en de grond vrijmaken voor het houden van varkens."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant hield aanvankelijk zowel melkkoeien als varkens en beschikte in dit kader over een op grond van de toenmalige Hinderwet verleende vergunning.
- In 1995 heeft appellant extra mestproductierechten varkens/kippen gekocht.
- Op 16 april 1997 is aan appellant een vergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer, die uitsluitend betrekking heeft op het houden van varkens.
- Op 27 juni 1997 heeft verweerder van appellant een formulier ontvangen, waarin appellant de overdracht van 763 mestproductierechten rundvee/kalkoenen meldt.
- Bij brief van 18 december 1997 is aan appellant meegedeeld dat deze overdracht op 12 december 1997 is geregistreerd.
- Appellant heeft op grond van artikel 7 Whv gemeld dat zijn varkensrechten moeten worden gebaseerd op het in 1995 door hem gemiddeld op zijn bedrijf gehouden aantal varkens.
- Op 14 oktober 1998 heeft verweerder van appellant een aanmelding op grond van het Bhv ontvangen, waarin appellant meldt dat hij in aanmerking wenst te komen voor categorie 3 (artikel 9 Bhv).
- Bij brief van 4 augustus 2000 heeft Bureau Heffingen aan appellant - onder meer - bericht over hoeveel varkensrechten hij met toepassing van artikel 9 Bhv beschikt.
- Hiertegen heeft appellant bezwaar gemaakt, waarbij hij heeft gesteld dat ten onrechte rekening is gehouden met de mestproductie van het door hem in 1995 gehouden rundvee, aangezien de rundveetak in de Wm-vergunning in het geheel niet meer wordt genoemd. Op grond hiervan is naar de opvatting van appellant ten onrechte nagelaten alle in 1995 aanwezige latente, dat wil zeggen destijds niet gebruikte, mestproductierechten varkens/kippen volledig om te zetten in varkensrechten.
- Bij het besluit van 4 januari 2001 heeft verweerder voormeld bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. In het bestreden besluit van 15 augustus 2002 is het bezwaar van appellant onder verwijzing naar jurisprudentie van het College alsnog ontvankelijk, maar ongegrond verklaard.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Het besluit van 15 augustus 2002 houdt onder meer het volgende in.
"Categorie 3 van het Besluit heeft betrekking op bedrijven die voor 10 juli 1997 bezig waren de productiecapaciteit van varkens binnen het voor deze bedrijven geldende mestproductierecht uit te breiden en daartoe concrete stappen hebben gezet. De omvang van de vergroting van het varkensrecht kan niet groter zijn dan het niet benutte deel van het grondgebonden mestproductierecht en het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen.
Wat onder het niet-benutte deel van het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen moet worden verstaan en hoe dit niet benutte deel moet worden berekend, staat in artikel 10, het eerste en tweede lid van het Besluit. Uit dit artikel volgt dat de hoogte van het niet benutte deel van dit niet-gebonden mestproductierecht mede afhankelijk is van de hoogte van het niet-gebonden mestproductierecht voor overige diersoorten en de mestproductie door andere dieren dan varkens en kippen.
Indien de mestproductie door overige dieren groter is dan het mestproductie-recht voor andere diersoorten dan varkens en kippen, dan kan dit gevolgen hebben voor de hoogte van het niet-benutte deel van het mestproductierecht voor varkens en kippen. Ten gevolge van een verkleining door een overdracht van niet-gebonden mestproductierechten van overige diersoorten, is op uw bedrijf het niet-benutte deel verkleind. Op uw bedrijf is derhalve minder ruimte aanwezig om varkensrechten toe te kennen. U kunt deze berekeningswijze nalezen in de brochure 'Nieuwe hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij' (…).
De van toepassing zijnde regelgeving is uiterst gedetailleerd. Bovendien zijn de voorwaarden en beperkingen door de wetgever nauwkeurig en eenduidig omschreven. Er is sprake van een gebonden bevoegdheid. Dit leidt ertoe dat Bureau Heffingen niet de bevoegdheid heeft om van de toepasselijke regels af te wijken. Evenmin heeft Bureau Heffingen de ruimte voor een belangenafweging."
3.2 Ter zitting en bij de beantwoording van de door het College gestelde vragen heeft verweerder hieraan het volgende toegevoegd.
Met het "niet-benutte deel van het mestproductierecht" in de zin van artikel 10 Bhv heeft de besluitgever, mede gelet op de toelichting bij het Bhv, niet slechts rekening gehouden met zogenoemde 'latente ruimte' in de referentiejaren, maar tevens rekening gehouden met situaties waarin zich nadien doch vóór 10 juli 1997 een wijziging heeft voorgedaan.
Zo is blijkens de artikelsgewijze toelichting bij de onderhavige hardheidscategorie ook rekening gehouden met de situatie dat een bedrijf na de referentiejaren grond of overige mestproductierechten heeft aangekocht en daardoor mestproductierechten varkens/kippen voor het houden van varkens heeft vrijgemaakt.
Voor het onderhavige geschil betekent dit dat het mogelijk is dat het bedrijf dat in 1997 mestproductierechten rundvee/kalkoenen van appellant heeft gekocht, deze rechten is gaan gebruiken voor het houden van rundvee, dat voordien op mestproductierechten varkens/kippen werd gehouden. Aldus kunnen voor dat bedrijf mestproductierechten varkens/kippen vrijgekomen zijn, die in dat jaar niet voor het houden van varkens zijn benut. De besluitgever heeft er uitdrukkelijk rekening mee gehouden dat de reden van de aankoop van mestproductierechten rundvee/kalkoenen gelegen kan zijn in het voornemen mestproductierechten varkens/kippen, waar voordien rundvee of kalkoenen op gehouden zijn, vrij te maken voor (uitbreiding van) het houden van varkens.
Omdat het in het onderhavige geval gaat om een vóór de aankondiging van de herstructurering van de varkenshouderij gedane kennisgeving van overdracht van mestproductierechten, wordt aan de zijde van de koper van die rechten bij de bepaling van diens eventuele extra varkensrechten rekening gehouden met die overdracht.
Daarentegen zou gelet op artikel 10 Bhv bij een na 9 juli 1997 gedane kennisgeving bij de berekening van de extra varkensrechten voor appellant geen rekening gehouden zijn met die overdracht en zou hij voor een hoger aantal varkensrechten in aanmerking zijn gekomen. Uitgangspunt is dat er slechts één maal een varkensrecht kan worden berekend op basis van een overgedragen mestproductierecht.
Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende aangevoerd.
De milieuvergunning van 16 april 1997 ziet uitsluitend op het houden van varkens, zodat het nu juist van goed koopmansgedrag getuigt dat vervolgens mestproductierechten voor andere dieren dan varkens zijn overgedragen aan een derde.
Op grond van artikel 9 Bhv is de toepasselijke peildatum 9 juli 1997. Op deze datum was de overdracht van mestproductierechten voor runderen (ad 763 kg) naar de koper nog niet geregistreerd. Bij de berekening van het aantal aan appellant op grond van artikel 9 Bhv toekomende aantal extra varkensrechten, heeft verweerder dan ook ten onrechte met die overdracht rekening gehouden.
Appellant pleit er in navolging van het Tweede Kamerlid Koopmans voor dat voor knelgevallen waarvoor het Bhv geen soelaas biedt, zoals het onderhavige geval, een individuele beoordeling moet plaatsvinden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Nu het bezwaar bij besluit van 15 augustus 2002 alsnog ontvankelijk is verklaard en enig belang bij een beoordeling van het beroep tegen het oorspronkelijk bestreden besluit van
4 januari 2001 gesteld noch gebleken is, is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk.
5.2 Met betrekking tot het gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tegen de herziene beslissing op bezwaar van 15 augustus 2002 gerichte beroep overweegt het College als volgt.
5.3 Vooropgesteld wordt dat blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Whv en het Bhv de wetgever noch de besluitgever heeft (willen) voorzien in een algemene hardheidsclausule, die de mogelijkheid zou geven om op basis van de specifieke omstandigheden van het geval van die regelgeving af te wijken. Reeds om die reden kan aan het verzoek van appellant om op basis van zijn individuele omstandheden een beoordeling te geven noch door verweerder, noch door het College tegemoet worden gekomen.
Het vorenstaande brengt mee dat het College het (herziene) bestreden besluit dient te toetsen aan de in dit geval toepasselijke artikelen 9 en 10 Bhv.
5.4 Vaststaat dat appellant voldoet aan de in artikel 9 Bhv gestelde voorwaarden om in aanmerking te komen voor aanvullende varkensrechten en dat verweerder appellant op die grond ook aanvullende varkensrechten heeft toegekend. Eveneens staat vast dat de bij artikel 10 Bhv bepaalde berekeningswijze ertoe leidt dat appellant in verband met de vóór 10 juli 1997 gedane kennisgeving van overdracht van mestproductierechten rundvee/kalkoenen in aanmerking komt voor 55 extra varkensrechten, terwijl dat aantal bij het uitblijven (of latere kennisgeving) van die overdracht, 119 zou hebben bedragen.
Verweerder heeft in zijn beantwoording van de door het College gestelde vragen uiteengezet dat genoemde overdracht kan hebben geleid tot een (groter) aantal varkensrechten aan de zijde van de koper van de mestproductierechten rundvee/kalkoenen. Het College constateert dat in het Bhv niet is voorzien in een beoordeling van de vraag of dit daadwerkelijk is gebeurd en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, Bhv zonder meer meebrengt dat bij de berekening van het extra varkensrecht van appellant (in zijn nadeel) met de op 27 juni 1997 gedane kennisgeving van overdracht rekening moet worden gehouden.
5.5 Naar het oordeel van het College ziet het beroep van appellant met name op de omstandigheid dat artikel 10, tweede en derde lid, Bhv dwingt tot een vergelijking tussen de mestproductie op een bedrijf in het referentiejaar - in dit geval 1995 - en de mestproductierechten van dat bedrijf op 1 januari 1998, indien geen rekening wordt houden met na 9 juli 1997 gedane kennisgevingen van verplaatsing. Deze vergelijking leidt er in het onderhavige geval toe dat appellant, die in 1995 over voldoende mestproductierechten rundvee/kalkoenen voor de destijds door hem gehouden runderen beschikte, in verband met de voor 10 juli 1997 gemelde overdracht voor de berekening van zijn "niet benutte deel van het mestproductierecht" geacht wordt dat niet te hebben gedaan.
De besluitgever heeft echter in de artikelen 9 en 10 Bhv een regeling getroffen voor "groepen van gevallen" en bij die regeling is - kennelijk - geen rekening gehouden met een situatie als die van appellant, waarin ten opzichte van het toepasselijke referentiejaar (in dit geval 1995) niet alleen sprake is van een vermindering het mestproductierecht voor runderen doch tevens van het aantal runderen en daarmee de mestproductie van runderen, op het bedrijf.
5.6 Gelet op hetgeen hiervoor in § 5.3 is overwogen en voorts gezien artikel 11 van de Wet algemene bepalingen, op grond waarvan het niet aan het College is om de innerlijke waarde of de billijkheid van de wet te beoordelen, kan dit niet tot een gegrondverklaring van het beroep leiden.
Het beroep is dan ook ongegrond.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 4 januari 2001 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 15 augustus 2002 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 november 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining