Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/714 25 november 2005
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 27 augustus 2004, als faxbericht op dezelfde datum bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 juli 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen zijn besluiten van 3 oktober 2003 en 19 december 2003, genomen op grond van de Regeling dierlijke EG-premies, deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Bij brief van 1 september 2004 heeft appellante de gronden van het beroep aangevoerd.
Bij brief van 6 oktober 2004 heeft verweerder de stukken ingediend, op 21 oktober 2004 gevolgd door het verweerschrift.
Bij brief van 25 november 2004 heeft appellante een aanvullende beroepsgrond ingediend. Hierop heeft verweerder op 23 december 2004 een aanvullend verweer ingediend.
Daaraan voorafgaand heeft verweerder op 17 december 2004 een nieuw besluit genomen, waarbij de bezwaren van appellante van 8 oktober 2003 en 27 januari 2004 alsmede de beslissing op bezwaar van 22 juli 2004 zijn heroverwogen.
Bij brief van 17 januari 2005 heeft appellante hierop gereageerd.
Desverzocht heeft verweerder bij brief van 28 juli 2005 nog enkele stukken in het geding gebracht.
Op 28 oktober 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich hebben doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 7 ter Pro van Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb L391, blz. 36), luidde ten tijd van belang als volgt:
"Behoudens overmacht wordt de aanvraag afgewezen indien een controle ter plaatse door toedoen van het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger niet kan plaatsvinden."
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, (Pb L327, blz. 11) luidt, voor zover hier van belang:
"Artikel 25
1. De controles ter plaatse moeten betrekking hebben op alle dieren waarvoor op grond van de te controleren steunregelingen steunaanvragen zijn ingediend en, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook op runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend.
2. De controles ter plaatse omvatten in het bijzonder:
a) een controle om na te gaan of het aantal op het bedrijf aanwezige dieren waarvoor steunaanvragen zijn ingediend en het aantal runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend, overeenstemt met het aantal in de registers ingeschreven dieren en, voor runderen, met het aantal dieren dat aan het gecomputeriseerde gegevensbestand is gemeld;
b) met betrekking tot de steunregelingen voor rundvee:
- (…)
- steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse steunaanvragen zijn ingediend, om na te gaan of de gegevens van het gecomputeriseerde gegevensbestand overeenstemmen met die van het register; (…)
Artikel 36 - Berekeningsgrondslag
(…)
3. Wanneer het in een steunvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, wordt de steun, onverminderd de artikelen 38 en 39, berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren.
Wanneer een bedrijfshoofd door overmacht of buitengewone omstandigheden
in de zin van artikel 48 zijn Pro verplichting om de dieren aan te houden niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij het recht op steun voor het aantal dieren dat hiervoor in aanmerking kwam op het tijdstip waarop de overmacht of de buitengewone omstandigheid is ingetreden.
4. Wanneer overtredingen van de identificatie- en registratieregeling voor runderen worden vastgesteld, gelden de volgende bepalingen:
(…)
b) wanneer het bij de vastgestelde onregelmatigheden gaat om foute vermeldingen in het register (…), wordt het betrokken dier slechts als niet geconstateerd beschouwd, wanneer deze fouten bij ten minste twee controles binnen een periode van 24 maanden worden geconstateerd. In alle overige gevallen worden de betrokken dieren reeds na de eerste ontdekking van een onregelmatigheid als niet geconstateerd beschouwd.
Het bepaalde in artikel 12 is Pro van toepassing op de melding en het registreren van gegevens in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen.
Artikel 38 - Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor steun wordt aangevraagd
1. Wanneer met betrekking tot een steunaanvraag in het kader van de steunregelingen voor rundvee een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren in de zin van artikel 36, lid 3, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken gekort met het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage, wanneer ten aanzien van niet meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld.
2. Wanneer ten aanzien van meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken, gekort:
a) met het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage, indien dit niet groter is dan 10 %, of
b) met tweemaal het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage, indien dit groter is dan 10 %, maar niet groter dan 20 %.
Indien het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20 %, wordt het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd.
Wanneer het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 50 %, wordt het bedrijfshoofd bovendien tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde bedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen in het kader van de steunregelingen voor rundvee waarop hij aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld.
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
4. Wanneer het verschil tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren in de zin van artikel 36, lid 3, is toe te schrijven is aan een opzettelijke onregelmatigheid, wordt het op grond van de betrokken steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd.
Wanneer het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20 %, wordt het bedrijfshoofd tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde steunbedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen in het kader van de steunregelingen voor rundvee waarop hij aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld."
Bij Verordening (EG) nr. 118/2004 van de Commissie van 23 januari 2004 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2419/2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb L017, blz. 7) zijn onder meer de volgende wijzigingen aangebracht:
"Artikel 38 wordt Pro als volgt gewijzigd:
a) In lid 2 wordt de derde alinea vervangen door: "is het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter dan 50 %, dan wordt het bedrijfshoofd bovendien nogmaals van steun uitgesloten voor het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren als bedoeld in artikel 36, lid 3. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van de steunregelingen voor rundvee waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen.".
b) In lid 4 wordt de tweede alinea vervangen door: "is het overeenkomstig lid 3 bepaalde verschil groter dan 20 %, dan wordt het bedrijfshoofd nogmaals van steun uitgesloten voor het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren als bedoeld in artikel 36, lid 3. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van de steunregelingen voor rundvee waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante neemt deel aan de slachtpremieregeling.
- Op 20 augustus 2002 is een fysieke controle uitgevoerd op het bedrijf van appellante. Hierbij is geconstateerd dat appellante het bedrijfsregister niet drie jaar lang op haar bedrijf heeft bewaard.
- Bij besluit van 3 oktober 2003 heeft verweerder een correctie aangebracht op de eindbeslissing over het slachtpremiejaar 2001, resulterend in een terugvordering van € 534,85.
- Bij besluit van 19 december 2003 heeft verweerder appellante meegedeeld dat zij is uitgesloten voor een bedrag van
€ 714,06, welk bedrag in mindering zal worden gebracht op toekomstige betalingen naar aanleiding van aanvragen die appellante indient over de jaren 2003, 2004 en 2005.
- Tegen deze beide besluiten heeft appellante tijdig bezwaar gemaakt.
- Op 10 mei 2004 is appellante omtrent haar bezwaar gehoord.
- Bij besluit van 18 juni 2004 heeft verweerder appellante nogmaals meegedeeld dat zij is uitgesloten voor een bedrag van
€ 714,06, welk bedrag in mindering zal worden gebracht op toekomstige betalingen naar aanleiding van aanvragen die appellante indient over de jaren 2003, 2004 en 2005. Vermeld is dat dit besluit het eerdere, door appellante in december ontvangen, besluit vervangt en dat het eerdere besluit als niet verzonden kan worden beschouwd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 22 juli 2004 genomen.
- Tegen het besluit van 18 juni 2004 heeft appellante bij brief van 28 juli 2004 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 17 december 2004 genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij het bestreden besluit van 22 juli 2004 heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 3 oktober 2003 ongegrond verklaard. Doordat appellante geen bedrijfsregister heeft overhandigd tijdens de controle, was het niet mogelijk een controle uit te voeren zoals bepaald in artikel 25 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, waardoor op grond van artikel 7 ter Pro van Verordening (EEG) nr. 3887/92 geen slachtpremie kan worden toegekend voor de zeven runderen die in 2001 zijn aangevraagd.
Bij hetzelfde bestreden besluit van 22 juli 2004 heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 19 december 2003 gedeeltelijk gegrond verklaard. De beslissing tot uitsluiting is gehandhaafd, maar de berekening van het bedrag is herzien. Het bedrag is vastgesteld op € 685,68 en is alsnog gebaseerd op Verordening (EG) nr. 118/2004, aangezien dit voor appellante gunstiger is.
Ten aanzien van de kosten in bezwaar is in het bestreden besluit van 22 juli 2004 overwogen dat voor toekenning daarvan geen plaats is, aangezien het besluit van 3 oktober 2003 juist was, terwijl het besluit van 19 december 2003 ten tijde van het nemen ervan eveneens juist was. Op dat moment kon nog niet worden voorzien dat in 2004 een andere regeling zou gaan gelden. Het besluit is derhalve niet herroepen wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid.
Bij het bestreden besluit 17 december 2004 heeft verweerder overwogen dat in de beslissing op bezwaar van 22 juli 2004 abusievelijk het besluit van 18 juni 2004 niet is genoemd. Dat besluit van 18 juni 2004 heeft een verkeerde grondslag, aangezien geen rekening is gehouden met de inmiddels in werking getreden herziene versie van Verordening (EG) nr. 2419/2001. Derhalve kan worden vastgesteld dat verweerder ten aanzien van het uitsluitingsbedrag onrechtmatig heeft gehandeld.
Aan appellante is een bedrag toegekend van € 161 voor kosten, gemaakt in bezwaar, gebaseerd op 1 punt voor het opstellen van een bezwaarschrift en een wegingsfactor van 0,5. Overwogen is dat geen hoorzitting heeft plaatsgevonden in het kader van het besluit van 18 juni 2004.
Voor het overige heeft verweerder het besluit van 22 juli 2004 in stand gelaten.
4. Het standpunt van appellante
Appellante is het niet eens met de sanctie op de slachtpremie en met het opgelegde uitsluitingsbedrag. Zij acht het onjuist dat in het besluit van 22 juli 2004 niet wordt gesproken over het besluit van 18 juni 2004. Zij stelt zich voorts op het standpunt dat onvoldoende rekening is gehouden met haar belangen, dat verweerder de belangen niet voldoende heeft afgewogen, dat het besluit niet redelijk is en de maatregelen onevenredig zijn met de tot het besluit te dienen doelen, alsmede dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd.
Hiernaast acht appellante de sancties in strijd met artikel 36 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, aangezien de beweerdelijke fouten niet bij ten minste twee controles binnen een periode van 24 maanden zijn geconstateerd.
Appellante vindt dat ook de herziene beslissing op bezwaar van 17 december 2004 onzorgvuldig tot stand is gekomen. Naar haar mening haalt verweerder de verschillende procedures door elkaar. Omdat nooit op het bezwaar tegen het besluit van 18 juni 2004 is beslist, kan ook geen sprake zijn van een herziene beslissing op het bezwaar. Appellante heeft ook bezwaar tegen de toegekende advieskosten, omdat niet duidelijk is welke advieskosten van welke bezwaarprocedure zijn bedoeld.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolgde het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep dat is ingesteld tegen het besluit van 22 juli 2004 mede gericht geacht tegen het besluit van 17 december 2004.
5.2 Het College verwerpt de grieven van appellante tegen de grondslag voor de weigering van premie en de uitsluiting. Vast staat immers dat appellante het bedrijfsregister niet gedurende drie jaar op haar bedrijf bewaarde en ter beschikking hield van de controlerende autoriteiten. Verweerder heeft terecht overwogen dat daarmee een doeltreffende controle onmogelijk werd gemaakt. Het College verwijst voor dit oordeel naar zijn uitspraak van 31 augustus 2005, AWB 03/1465, www.rechtspraak.nl LJN AU1972. De weigering van steun voor het jaar 2001 is daarom correct, evenals het feit dat een uitsluiting moest worden opgelegd.
5.3 Alle met het voorgaande samenhangende grieven worden, onder verwijzing naar eerdergenoemde uitspraak van 31 augustus 2005, eveneens verworpen. Voor een belangenafweging is in het systeem van gebonden Europese subsidiebeschikkingen geen plaats, terwijl van onevenredigheid evenmin sprake is. De besluiten zijn voorts – met uitzondering van de hierna te bespreken kwestie rond het besluit van 18 juni 2004 – voldoende draagkrachtig gemotiveerd. Anders dan appellante heeft gesteld, verzet artikel 36 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 zich niet tegen de opgelegde maatregelen. Dit artikel is namelijk niet van toepassing in de situatie die hier aan de orde is, namelijk dat het bedrijfsregister van de afgelopen drie jaar niet voorhanden is.
5.4 Met betrekking tot het besluit van 18 juni 2004 constateert het College dat er een en ander mis is gegaan. Dit besluit verving het besluit van 19 december 2003, zodat het tegen dat besluit reeds gerichte bezwaar op grond van artikel 6:19, eerste lid, Awb geacht werd mede gericht te zijn tegen het nieuwe besluit. Bij het besluit van 22 juli 2004 had derhalve ook beslist moeten worden op het bezwaar tegen het besluit van 18 juni 2004, terwijl niet meer beslist behoefde te worden op het bezwaar tegen het besluit van 19 december 2003, aangezien dat besluit was vervangen door het besluit van 18 juni 2004.
Terecht heeft verweerder daarom het bestreden besluit van 22 juli 2004 op dit punt herzien en heeft hij bij het bestreden besluit van 17 december 2004 alsnog beslist op het bezwaar tegen het besluit van 18 juni 2004.
Inhoudelijk behoefde er niets te veranderen, aangezien verweerder reeds bij het besluit van 22 juli 2004 op goede gronden had overwogen dat het bedrag van de uitsluiting berekend diende te worden overeenkomstig Verordening (EG) nr. 2419/2001, zoals deze luidde na de wijziging, aangebracht bij Verordening (EG) nr. 118/2004, aangezien de herziene bepaling voor appellante gunstiger was. Appellante heeft tegen de berekening als zodanig dan ook geen grieven gericht.
5.5 Resteert de vergoeding voor de kosten in de bezwaarfase. Het College vat de besluitvorming van verweerder aldus op dat er geen redenen zijn om kostenvergoedingen toe te kennen voor proceshandelingen die voor 18 juni 2004 zijn verricht. Die handelingen waren gericht tegen het besluit van 19 december 2003, waarvan verweerder met juistheid heeft overwogen dat op dat moment geen andere beslissing mogelijk was. De latere wijziging van het bedrag van de uitsluiting is veroorzaakt door na 19 december 2003 in werking getreden wettelijke voorschriften. Het besluit van 18 juni 2004 daarentegen is wel onrechtmatig en als zodanig aan verweerder toe te rekenen. De proceshandelingen die appellante in bezwaar heeft gemaakt nà deze datum, komen wel voor vergoeding in aanmerking. De enige proceshandeling in dit kader is de indiening van een bezwaarschrift. Hiervoor is terecht 1 punt toegekend.
Het College voegt hieraan toe dat niet alleen van verweerder, maar ook van appellante, die zich had voorzien van rechtsbijstand die beroepsmatig werd verleend, verwacht mocht worden dat zij de werking van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb had onderkend. In die zin behoefde het appellante niet te bevreemden dat verweerder bij het bestreden besluit van 17 december 2004 alsnog deed wat hij bij het besluit van 22 juli 2004 al had moeten doen, namelijk de reeds ingediende bezwaren tegen het besluit van 19 december 2003 mede gericht achten tegen het besluit van 18 juni 2004 en daarop een beslissing nemen.
5.6 Het beroep tegen het besluit van 17 december 2004 moet, gelet op het vorenstaande, ongegrond worden verklaard. Datzelfde geldt voor het beroep tegen het besluit van 22 juli 2004, aangezien de kwestie die in dat besluit foutief was behandeld – het niet onderkennen dat het besluit van 19 december 2003 inmiddels vervangen was door het besluit van 18 juni 2004 – inmiddels uit de wereld is geholpen door het nieuwe besluit van 17 december 2004.
5.7 In de omstandigheid dat verweerder zijn besluit van 17 december 2004 heeft genomen na indiening van het beroep tegen het besluit van 22 juli 2004 en de indiening van het bezwaar tegen het besluit van 18 juni 2004, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die appellante in beroep heeft moeten maken. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322 per punt). Om dezelfde reden bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht wordt vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro),
onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 273 (zegge:
tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 november 2005.
w.g. J.A. Hagen w.g. R.P.H. Rozenbrand