Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/1014 7 december 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij NLTO Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.J.M. Kouwets, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Op 1 december 2004 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het alsnog afwijzen van haar aanvraag voor 2001 om toekenning van akkerbouwsteun op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) alsmede de terugvordering van aan haar uitbetaalde subsidie.
Bij brief van 4 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 23 maart 2005 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 25 april 2005 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
Op 21 september 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar voor appellante zijn verschenen C en D, alsmede hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De gemachtigde van verweerder werd bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
" Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was. (…)
De lidstaten kunnen, onder nader te bepalen voorwaarden, van deze bepaling afwijken om rekening te houden met bepaalde specifieke situaties, met name voor oppervlakten die bij een herstructureringsprogramma zijn betrokken of voor oppervlakten met meerjarige akkerbouwgewassen die in vruchtwisseling met de in bijlage I bedoelde gewassen worden geëxploiteerd. In dit geval nemen de lidstaten passende maatregelen om te voorkomen dat de toepassing van dergelijke afwijkende maatregelen leidt tot een belangrijke toeneming van het totale landbouwareaal dat in aanmerking komt. Deze maatregelen kunnen met name voorzien in de mogelijkheid om oppervlakten die tevoren in aanmerking kwamen in plaats van andere inmiddels in aanmerking komende oppervlakten, als niet in aanmerking komend te beschouwen.
De lidstaten kunnen eveneens van de eerste alinea afwijken onder bepaalde specifieke omstandigheden die verband houden met enigerlei overheidsmaatregel die een landbouwer ertoe brengt om, teneinde zijn normale landbouwactiviteit voort te zetten, grond te bebouwen die voordien als niet voor een areaalbetaling in aanmerking komend werd beschouwd, en indien de betrokken maatregel meebrengt dat aanvankelijk wel voor een areaalbetaling in aanmerking komende gronden niet meer in aanmerking komen, zodat de totale hoeveelheid in aanmerking komende grond vrijwel niet toeneemt.
Bovendien kunnen de lidstaten voor bepaalde gevallen die niet onder de overige twee alinea's vallen, van de eerste alinea afwijken, mits zij in een aan de Commissie voorgelegd plan aantonen dat de totale hoeveelheid voor een areaalbetaling in aanmerking komende grond ongewijzigd blijft.”
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(...)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (...)
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
(…)”
Artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, luidt als volgt:
“ Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)”
Bij de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van de Europese Unie van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PbEG L 160);
(…)
l. akkerland:
a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was, en
b. grond die uiterlijk op 31 december 1991 overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit productie nemen van bouwland uit productie is geweest met uitzondering van grond die overeenkomstig artikel 4 is vervangen door andere gronden;
(…)
Artikel 3
Aan producenten van akkerbouwgewassen die een aanvraag oppervlakten indienen wordt door de minister jaarlijks ter zake van met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakten of braakgelegde oppervlakten overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 3887/92, verordening 2316/1999, verordening 2461/1999, deze regeling en het overeenkomstig artikel 3 van de raadsverordening opgestelde regioplan, subsidie verstrekt.
Artikel 4
1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:
(…)
3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;
c. en voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER.
Een schriftelijke aanvraag voor de hiervoor bedoelde toestemming wordt uiterlijk op 1 maart voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen door LASER ontvangen.
(…)”
Van 28 januari 1998 tot 20 januari 2000 luidde het tweede lid van voormeld artikel 4 als volgt:
"2. Indien de producent grond verkrijgt ter vervanging van akkerland
a. dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken:
- in verband met een van overheidswege opgelegde wijziging van de structuur van het bedrijf dan wel
- vanwege een wijziging van de voor een subsidie in aanmerking komende gronden die verband houdt met enigerlei vorm van overheidsinterventie dan wel
b. in het kader van een met een overheidsinstantie gesloten ruilverkavelingsovereenkomst als bedoeld in artikel 119 van de Landinrichtingswet ten behoeve van de natuur en het landschap komt deze grond in aanmerking voor een subsidie voorzover de oppervlakte van deze grond niet groter is dan de oppervlakte van het akkerland
- dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken in de onderdeel a bedoelde gevallen respectievelijk
- dat hij heeft ingebracht bij het sluiten van de overeenkomst als bedoeld in onderdeel b."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 8 mei 2003 heeft appellante een aanvraag akkerbouwsteun ingediend in het kader van de Regeling. Daarbij heeft zij onder meer akkerbouwsteun aangevraagd voor de teelt van snijmaïs op de percelen 1 en 3. Appellante heeft deze percelen opgegeven als zijnde groot 7.06 ha respectievelijk 2.30 ha.
- Op basis van teledetectiecontrole heeft Georas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, op 15 oktober 2003 aan verweerder gerapporteerd dat perceel 1 voor slechts 4.16 ha voldoet aan de definitie akkerland en perceel 3 in het geheel niet.
- Bij besluit van 25 december 2003 heeft verweerder de aanvraag akkerbouwsteun voor 2003 geweigerd. Tegen deze beslissing heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
- Aangezien het deel van perceel 1 dat niet aan de definitie akkerland voldoet ook gedeeltelijk in de aanvraag voor 2001 was opgegeven - toen onder nummer 9 (een perceel opgegeven als groot 2.95 ha en door verweerder in 2001 geconstateerd als groot 2.82 ha) - heeft verweerder bij besluit van 17 mei 2004 ook zijn besluit van 18 januari 2002 tot toekenning van steun voor het jaar 2001 herzien. Omdat het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte binnen de gewasgroep maïs groter was dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, heeft verweerder voor dat jaar op grond van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 de gevraagde steun voor die gewasgroep alsnog geheel geweigerd en van appellante op grond van artikel 14 van genoemde verordening een bedrag van € 2.111,12 teruggevorderd.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 juni 2004, aangevuld bij brief van 26 augustus 2004, bezwaar gemaakt. Hierbij is onder meer aangevoerd dat het bedrijf van appellante omstreeks 1999/2000 is verplaatst van de gemeente Leek naar de huidige locatie omdat het toenmalige bedrijf, dat de beschikking had over premiewaardige gronden, door de gemeente Leek is aangekocht ten behoeve van woningbouw. In dit verband heeft appellante aangevoerd dat zij vanwege overheidsingrijpen premiewaardige grond heeft ingeleverd die voor compensatie in aanmerking komt.
- Hierbij is door appellante onder meer overgelegd het concept van een tussen appellante en de gemeente Leek te sluiten overeenkomst betreffende de verkoop van de gronden met daarop de voormalige bedrijfsgebouwen en een oppervlakte bouwland van 2.96.44 ha.
- Op 20 september 2004 heeft appellante haar bezwaar mondeling toegelicht.
- Bij brief van 30 september 2004 heeft appellante de gronden van haar bezwaar aangevuld.
- Bij brief van 12 oktober 2004 heeft appellante verweerder, naar aanleiding van een op de hoorzitting gemaakte afspraak, nog enige stukken doen toekomen met betrekking tot de grondtransactie met de gemeente Leek.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe is samengevat, het volgende overwogen.
Verweerder is op grond van de hier in rubriek 2.1 aangehaalde bepalingen uit Europese verordeningen verplicht om ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen. Dit is slechts anders indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd. Daarvan is hier geen sprake.
Het opgeven van een perceel dat niet voldoet aan de voorwaarden, komt voor risico van appellante, ondanks het feit dat de betaling al enige tijd geleden heeft plaatsgevonden.
Om de interpretatie van satellietbeelden door GeoRas te weerleggen, is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Uit het door appellante overlegde kaartmateriaal kan niet worden opgemaakt dat het perceel wel aan de voorwaarden voldoet. Bovendien staan het betrokken perceel in de provinciale atlas Friesland, waarvan het kaartmateriaal in 1987 is verkend, niet omschreven als bouwland.
Omdat appellante tegen het besluit voor het jaar 2003 geen beroep heeft ingesteld, is in rechte komen vast te staan dat het perceel niet aan de definitie akkerland voldoet. Ook thans heeft appellante geen bewijsmateriaal overgelegd waaruit blijkt dat het perceel wel voldoet.
Appellante stelt in dit kader dat zij perceel 9 heeft aangekocht nadat zij premiewaardige grond aan de gemeente Leek heeft verkocht, die deze grond nodig had voor woningbouw. Omdat het een vrijwillige verkoop betreft, wordt niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 4 van de Regeling. Tevens heeft appellante niet voorafgaand aan de onderhavige steunaanvraag om toestemming gevraagd om de bewuste grond te mogen vervangen. Appellante kan zich dus niet met succes beroepen op artikel 4 van de Regeling.
Het betoog van appellante dat het systeem van terugvordering als onredelijk en onevenredig moet worden aangemerkt, faalt evenzeer. De sanctiebepalingen van Verordening (EG) nr. 2419/2001 zijn gerelateerd aan de omvang van de begane onregelmatigheid. Hiermee is reeds voorzien in een vorm van evenredigheid. Tevens heeft het Hof van Justitie in zijn arrest van 17 juni 1997 (C-354/95, Farmers Union) voor recht verklaard dat bij onderzoek van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 niet gebleken is van feiten en of omstandigheden, die de geldigheid van dit artikel kunnen aantasten, gelet op het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel.
Er bestaat geen grond voor het oordeel dat appellante geen schuld treft in de zin van artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
De gevolgen van regelgeving betreffende latere jaren zijn in de onderhavige procedure niet aan de orde.
Bij het aanvullend verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het door appellante in 2001 aangevraagde perceel 9 deel uitmaakte van het perceel met topografisch nummer 217.66.563.67. Laatstgenoemd perceel heeft een oppervlakte van 4.82 ha. Appellante heeft voor slechts 2.95 ha daarvan een steunaanvraag ingediend. Hoewel uit het door GeoRas verrichte onderzoek blijkt dat van voornoemd topografisch perceel 1.92 aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoet, is het goed mogelijk dat dat gedeelte van het topografisch perceel net buiten de oppervlakte van perceel 9 valt die appellant heeft opgegeven.
Ter zitting van het College heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het op de hoorzitting getoonde kaartmateriaal is uitgegeven in 1988 en dus zeker twee jaar daarvoor, en derhalve voor de referentieperiode, moet zijn verkend. Het kaartblad uit de Provinciale Atlas Groningen, tweede editie, waarop de in geding zijnde percelen staan afgebeeld, is verkend in 1987 en uitgegeven in 1990. Het kaartmateriaal uit deze atlas omschrijft de in geding zijnde percelen als grasland.
In het onderhavige geval is een deel van perceel 1 uit de steunaanvraag voor 2003 afgekeurd, te weten een oppervlakte van 2.9 ha. Op de door verweerder overgelegde satellietbeelden is met een rode stippellijn aangegeven welk gedeelte van het perceel voldoet. Het zuidelijk deel van genoemd perceel voldoet niet aan de voorwaarden. Vanwege GeoRas is hierbij voorts verklaard dat men slechts de berekeningen heeft uitgevoerd met betrekking tot de steunaanvraag voor het jaar 2003 en geen bemoeienis heeft gehad met de berekeningen met betrekking tot de steunaanvraag voor 2001.
4. Het standpunt van appellante
Appellante is bij de opgaaf van de in geding zijnde percelen deels uitgegaan van de kaartbeelden uit de Topografische atlassen Groningen en Drenthe. Uit het kaartbeeld uit de topografische Atlas Drenthe en Groningen blijkt dat een deel van perceel 1 uit de aanvraag voor het jaar 2002 als bouwland is gekarteerd door de Topografische Dienst Emmen. Omdat deze kaart is verkend in de periode 1987 tot 1990, en dus binnen de referentieperiode, ontgaat het appellante waarom verweerder aan dit kaartmateriaal geen betekenis hecht. Het door verweerder genoemde kaartmateriaal uit de provinciale atlas Friesland, waarop de percelen als grasland zijn omschreven, is pas verkend na de referentieperiode en biedt derhalve geen grond voor het standpunt van verweerder. Appellante heeft zich ook nimmer op laatstgenoemd kaartmateriaal beroepen.
Uit de tot de aanvraag behorende bedrijfskaarten kan opgemaakt worden dat verweerder ten onrechte een deel van perceel 9 heeft afgekeurd. Perceel 1 uit de steunaanvraag uit 2003 staat op de bijbehorende bedrijfskaart aangeduid onder topografisch nummer 217.68.563.85, met een (topografische) oppervlakte van 7.06 ha. In de steunaanvraag uit 2001 bestaat dit perceel blijkens de daarbij behorende bedrijfskaart echter uit het topografische perceel 217.73.564.24 en het ten zuiden daarvan gelegen aangrenzend topografisch perceel 217.66.563.67, met een oppervlakte van respectievelijk 2.24 ha en 4.82 ha, samen 7.06 ha. Appellante heeft beide percelen in haar steunaanvraag voor 2001 opgegeven onder respectievelijk nummer 8 en 9. Verweerder heeft geoordeeld dat perceel 8 geheel aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoet. Er van uitgaande dat van perceel 1 uit de steunaanvraag voor 2003 4.16 ha aan de voorwaarden voldoet, kan uit het voorgaande worden afgeleid dat van perceel 217.66.563.67 (4.16 ha -/- 2.24 ha) 1.92 ha aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoet en 2.90 ha niet. Verweerder heeft perceel 9, door verweerder destijds geconstateerd als 2.82 ha, geheel tot de oppervlakte niet premiewaardige grond gerekend en is daarbij ten onrechte voorbij gegaan aan de feitelijke situering van het perceel. Hierbij is van belang dat GeoRas heeft aangegeven dat (alleen) het zuidelijk deel van perceel 1 uit de steunaanvraag uit 2003 niet voldoet aan de voorwaarden. Uit de intekening van perceel 9 op de bedrijfskaart bij de steunaanvraag 2001 blijkt dat een deel van de niet premiewaardige oppervlakte niet bij appellante in gebruik was en het door haar opgegeven perceel slechts ongeveer de helft van de door GeoRas afgebakende oppervlakte niet premiewaardige grond bestrijkt. Op grond van dit kaartmateriaal bestaat er aanleiding perceel 9 voor ten minste 1,75 ha premiewaardig te achten in plaats van de door verweerder geconstateerde 0.02 ha.
Appellante is subsidiair van mening dat verweerder haar ten onrechte niet heeft toegestaan het in geding zijnde perceel op grond van artikel 4 van de Regeling als vervangende grond op te geven. Appellante heeft dit perceel immers aangekocht nadat zij premiewaardige grond aan de gemeente Leek heeft moeten verkopen, die deze grond nodig had voor woningbouw en de aanleg van een rondweg. Van een vrijwillige verkoop was in dit verband geen sprake. De gemeente Leek zou indien appellante de grond niet ‘vrijwillig’ zou hebben verkocht, zeker naar het instrument van onteigening hebben gegrepen. Dit blijkt ook uit een brief van 25 november 2004 van het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Leek. Verweerder stelt ten onrechte dat appellante voor het vervangen van deze grond vooraf toestemming had moeten vragen aan verweerder. Verweerder heeft zich in het verleden immers zelf op het standpunt gesteld dat indien de vervanging dateert van vóór 20 januari 2000 geen voorafgaande schriftelijke toestemming vereist is.
Het bestreden besluit voldoet niet aan de in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde eis dat sprake moet zijn van een evenwichtige belangenafweging. Terugvordering van de reeds uitbetaalde steun is in het onderhavige geval onredelijk en onevenredig omdat het niet juist is om appellante op basis van achteraf verkregen bewijsmateriaal af te rekenen op vermeende onregelmatigheden. Appellante heeft in 2002 en 2003 gehandeld op basis van de op dat moment bekende informatie. Voorts staat de terugvordering in geen verhouding tot het met de handhaving van de onderhavige regelgeving beoogde doel. Daarenboven is het besluit niet naar behoren gemotiveerd. Dit alles klemt te meer nu de gevolgen van dit besluit zullen doorwerken in de toekomst na de herstructurering van het systeem van landbouwsubsidies.
Ook bevreemdt het appellante dat - nu voor de aanvraagperiode 2005 een nieuwe definitie akkerland gehanteerd wordt met als referentieperiode de jaren 1998 tot en met 2003 - in onderhavige procedure niet aan deze definitie getoetst wordt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij zijn besluit van 25 december 2003 heeft verweerder appellantes aanvraag voor akkerbouwpremie over het jaar 2003 afgewezen, omdat de percelen 1 en 3 uit deze aanvraag niet (geheel) aan de voorwaarden voor steunverlening voldoen en daarmee het verschil tussen aangegeven en geconstateerde oppervlakte groter dan 30% van de geconstateerde oppervlakte was.
Appellante heeft tegen dat besluit geen bezwaar gemaakt.
Dat ontneemt appellante niet het recht om, als verweerder aan zijn bevindingen vervolgens de conclusie verbindt, dat de toegekende premie over eerdere jaren teruggevorderd moet worden, alsnog deze bevindingen ter discussie te stellen. In dit opzicht staat ieder besluit op zich. Derhalve komt appellante hier de vrijheid toe om te bewijzen, dat zij een perceel voor premie in aanmerking heeft gebracht dat aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoet.
5.2 Het College overweegt dienaangaande allereerst dat verweerder op goede gronden heeft overwogen dat appellantes verklaring inzake de grondtransactie met de gemeente Leek haar niet kan baten. Nu deze transactie de vrijwillige verkoop van bouwland betreft, is geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 7, tweede tot en met vierde alinea, van Verordening (EG) nr. 1251/1999 op grond waarvan de producent in aanmerking zou komen voor compensatie van door besluitvorming van overheidswege ingeleverde premiewaardige grond. Aangenomen moet worden dat het verlies aan premiewaardige grond is verdisconteerd in de overeengekomen financiële vergoeding voor deze grond, althans was het aan appellante om daarvoor te waken, zodat geen noodzaak tot compensatie bestaat. Het staat een producent in een dergelijke situatie vrij om met deze vergoeding elders wederom premiewaardige grond te verwerven. Het betoog van appellante dat indien zij aan de totstandkoming van de overeenkomst geen medewerking zou hebben verleend, de betreffende grond waarschijnlijk zou zijn onteigend, doet hieraan niet af. Ook in dat geval wordt immers een financiële vergoeding toegekend waarin de premiewaardigheid van de grond zal zijn verdisconteerd.
5.3 Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.4 Het College overweegt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de satellietbeelden van perceel 1 uit de steunaanvraag voor het jaar 2003 verkeerd zijn geïnterpreteerd en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als grasland. De verwijzing door appellante naar de Provinciale Atlas Drenthe voldoet daartoe niet. Appellante heeft gesteld dat daaruit blijkt dat een deel van perceel 1 uit de steunaanvraag 2003 in de referentieperiode uit bouwland bestond. Deze conclusie is niet in strijd met het oordeel van GeoRas dat 4.16 ha van dit perceel aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoet. Appellante heeft niet aangetoond dat het door GeoRas afgebakende deel van het perceel dat naar het oordeel van GeoRas niet voldoet, niet strookt met dit kaartmateriaal. Voorzover ten tijde van de hoorzitting kaartmateriaal uit de Provinciale Atlas Groningen is getoond, waarop het betreffende perceel eveneens (gedeeltelijk) als bouwland is gekarteerd, merkt het College op dat dit materiaal door appellante in beroep niet is overgelegd. Bovendien is vanwege GeoRas ter zitting van het College aangevoerd dat de tweede editie van deze atlas, waarvan het terzake relevante kaartbeeld in 1987 is verkend, het perceel als grasland omschrijft, terwijl door appellante kaartmateriaal uit de eerste editie van deze atlas is overgelegd. Deze eerste editie is uitgegeven in 1988 en moet tenminste twee jaar daarvoor zijn verkend. Derhalve heeft GeoRas in dit kaartmateriaal geen aanleiding gezien om aan de juistheid van zijn bevindingen te twijfelen. Het College ziet geen grond GeoRas in deze redenering niet te volgen. Appellante heeft voorts geen stuk kunnen overleggen waaruit blijkt dat er in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas op de in geding zijnde oppervlakte is geteeld.
Het College concludeert dat op basis van de vaststaande feiten niet geoordeeld kan worden dat de door GeoRas als niet premiewaardig aangemerkte oppervlakte in de jaren 1987 tot en met 1991 anders dan als grasland in gebruik is geweest.
5.5 Appellante heeft wel aangetoond dat verweerder uit de door GeoRas aan hem verstrekte onderzoeksgegevens ten onrechte de eigen conclusie heeft getrokken dat van perceel 9 in het jaar 2001 slechts 0.02 ha. aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoet. Met appellante is het College van oordeel dat verweerder bij de herbeoordeling van de steunaanvraag voor 2001 de feitelijke situering van het destijds door appellante beteelde perceel heeft miskend. De stelling van verweerder dat van het betreffende topografisch perceel, waarvan het in 2001 opgeven perceel 9 deel uit maakte, 2.90 hectare niet aan de voorwaarden voldoet en het goed mogelijk is dat dit de door appellante opgegeven oppervlakte betreft, is voor een dergelijke conclusie niet voldoende. Uit de intekening door appellante van perceel 9 op de tot de aanvraag behorende bedrijfskaart, blijkt dat dit perceel slechts ongeveer de helft bestrijkt van de door GeoRas als niet premiewaardig aangemerkte oppervlakte. Hierbij is voorts van belang dat blijkens de stukken de rest van het betreffende perceel is opgegeven door een derde, reden waarom verweerder in 2001 de door appellante aangevraagde oppervlakte van 2.95 ha heeft teruggebracht tot 2.82 ha in verband met een overschrijding van de aangevraagde topografische oppervlakte. Aangenomen moet worden dat dit door deze derde opgegeven perceel de rest van de door GeoRas als niet premiewaardig aangemerkte oppervlakte omvat, zodat deze resterende oppervlakte niet aan appellante kan worden toegerekend. In aanmerking genomen dat GeoRas de niet premiewaardige oppervlakte vrij precies heeft gemarkeerd op de onderhavige satellietbeelden, had het op de weg van verweerder gelegen om de ligging van het door appellante opgegeven perceel te preciseren in relatie tot de door GeoRas als niet premiewaardig aangemerkte oppervlakte, alvorens een beslissing te nemen inzake de te constateren oppervlakte van dit perceel.
Nu verweerder dit onderzoek achterwege heeft gelaten, berust het bestreden besluit niet op een zorgvuldig onderzoek, hetgeen in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
5.6 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Het College ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb. De proceskosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op basis van 2 punten (1 punt voor de indiening van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting van 21 september 2004) en factor 1 voor het gewicht van de zaak, hetgeen bij een waarde per punt van € 322,00 leidt tot een proceskostenvergoeding ten bedrage van € 644,00.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder van 29 oktober 2004;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van appellante welke worden vastgesteld op € 644,00
(zegge: zeshonderdenvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge:
tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 december 2005.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R.P.H. Rozenbrand