Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 05/179 en 05/188 22 november 2005
14911 Wet personenvervoer 2000
Concessie voor openbaar vervoer
Uitspraak in de zaken van:
1. Gedeputeerde Staten van Gelderland, te Arnhem,
gemachtigde: drs. L.J.M. Braber, werkzaam bij de provincie Gelderland,
en
2. Regio Achterhoek, te Doetinchem,
appellanten,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. J.J.H Maschhaupt, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellanten sub 1 (hierna te noemen GS) hebben bij brief van 4 maart 2005, bij het College binnengekomen op 9 maart 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 januari 2005. Bij het in dit beroep (zaaknummer AWB 05/179) bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van GS tegen zijn besluit van 20 augustus 2004 ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder de voor compensatie in aanmerking komende BTW in verband met in de regio Achterhoek in 2003 verricht collectief vraagafhankelijk vervoer bepaald op € 111.371,70.
Appellante sub 2 (hierna: Achterhoek) heeft bij op 11 maart 2005 ingekomen beroepschrift van de zelfde datum eveneens beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 januari 2005. Bij het in dit beroep (zaaknummer AWB 05/188) bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van Achterhoek tegen het hiervoor weergegeven besluit van
20 augustus 2004 niet-ontvankelijk verklaard.
Op onderscheidenlijk 7 en 12 april 2005 heeft het College van GS en Achterhoek de gronden van hun beroepen ontvangen, waarna verweerder bij brieven van 2 juni en 26 juli 2005 in beide zaken verweerschriften heeft ingediend.
Het College heeft de onderhavige zaken ter behandeling gevoegd en op 27 oktober 2005 ter zitting onderzocht, waarbij voor GS en verweerder het woord is gevoerd door hun hiervoor genoemde gemachtigden. Achterhoek heeft zich overeenkomstig het van haar ontvangen faxbericht van 26 oktober 2005 niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De relevante regelgeving
De op 1 januari 2001 in werking getreden Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wp 2000) luidde tot 1 januari 2005, voor zover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
1. Deze wet is van toepassing op:
a. openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer over voor het openbaar verkeer openstaande wegen (…)
(…)
2. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat deze wet of de daarop berustende bepalingen geheel of gedeeltelijk mede van toepassing zijn op vervoer dat overeenkomst vertoont met het in het eerste lid bedoelde vervoer. (…)
Artikel 20
1. (…)
2. Bevoegd tot het verlenen, wijzigen of intrekken van concessies voor openbaar vervoer, anders dan openbaar vervoer per trein, zijn gedeputeerde staten, met uitzondering van concessies voor openbaar vervoer in een samenwerkingsgebied als bedoeld in artikel 1 Kaderwet Pro bestuur in verandering. (…)
Artikel 76
Onze Minister verleent aan de concessieverlener (…) een bijdrage voor de exploitatie van openbaar vervoer.
Ingevolge artikel 6 van Pro het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp 2000), zoals dit luidde ten tijde van belang, is onder meer artikel 76 Wp Pro 2000 van overeenkomstige toepassing op voor een ieder openstaand vervoer per auto dat niet volgens een dienstregeling wordt verricht. Dit vervoer wordt aangeduid als collectief vraagafhankelijk vervoer (hierna: CVV).
Per 2003 is de Wet op het BTW-compensatiefonds in werking getreden.
In artikel 1 van Pro de ten tijde van belang geldende Regeling rijksbijdrage openbaar vervoer 2001 (hierna: Regeling) is het begrip 'bijdrage' gedefinieerd als: de bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer, bedoeld in artikel 76 van Pro de Wet personenvervoer 2000.
Ingevolge artikel 15, tweede en vijfde lid, van de Regeling, zoals gewijzigd bij besluit van
15 december 2003, wordt de bijdrage vermeerderd met 6% van het deel van de bijdrage dat door de concessieverlener in het desbetreffende jaar voor CVV is besteed en de inspecteur der belastingen heeft besloten dat BTW verschuldigd is én de concessieverlener geen recht heeft op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Als gevolg van de inwerkingtreding van de Wp 2000 en de daaraan ten grondslag liggende marktwerking is voor het openbaar vervoer met ingang van het jaar 2001
(in beginsel) BTW-plichtigheid ontstaan.
- Op 31 mei 2001 hebben de provincie Gelderland en Achterhoek een bestuurs-overeenkomst inzake collectief vraagafhankelijk vervoer regio Achterhoek gesloten.
Op grond van deze overeenkomst is Gelderland verantwoordelijk voor het verkrijgen van een rijksbijdrage voor het CVV, die voor de exploitatiekosten van CVV in de Achterhoek volledig aan Achterhoek wordt afgedragen.
- Bij ambtelijk memo van 28 augustus 2001 van het Directoraat-Generaal Personenvervoer, Directie Mobiliteit van verweerders ministerie zijn de deelnemers aan de Overleggroep Openbaar Vervoer (OOV) geïnformeerd over de BTW-plichtigheid van de exploitatie van openbaar vervoer en de wijze van compensatie van BTW-betalingen. In deze brief is aangekondigd dat door "Financiën" wordt gewerkt aan de opzet van een integraal BTW-compensatiefonds en dat vooruitlopend daarop een separate compensatieregeling via de begroting van Verkeer en Waterstaat zal lopen. Onder punt 8. is in voormeld memo vermeld dat de regels voor BTW-heffing en compensatie die voor het reguliere stads- en streekvervoer gelden, ook gelden voor CVV.
- Bij brief van 27 februari 2003 heeft verweerder - onder meer - gewezen op de per 1 januari 2003 in werking getreden Wet op het BTW-compensatiefonds en heeft hij meegedeeld de door een concessieverlener betaalde BTW ter zake van subsidies die in 2001 en 2002 aan de concessiehouders zijn verstrekt, te compenseren. Bij dit laatste is meegedeeld dat geen groter subsidiebedrag in aanmerking wordt genomen dan de som der rijksbijdragen, bedoeld in artikel 76 Wp Pro 2000 en dat declaraties voor BTW-compensatie tot en met 31 juli 2003 bij verweerder kunnen worden ingediend.
- GS hebben bij brief van 7 juli 2003 een verzoek tot BTW-compensatie met betrekking tot de aan de verschillende regio´s in Gelderland over de jaren 2001 en 2002 betaalde subsidies voor CVV ingediend. Deze brief bevat onder meer het volgende:
"De regio´s hebben uw brief opgevat als een uitnodiging de totale BTW over de projecten te declareren. (…) Er wordt ook compensatie van de BTW gevraagd over de resterende kosten van de regio. Voor de regio worden de projecten immers uit drie bronnen gefinancierd: de reizigersopbrengsten, de provinciale subsidie en een resterend deel uit eigen middelen van de regio of deelnemende gemeenten. Wij nemen aan dat de door u bedoelde compensatie alleen betrekking heeft op de BTW over provinciale subsidie die uit de rijksbijdrage wordt gefinancierd."
- Bij besluit van 19 augustus 2003 heeft verweerder de BTW zoals deze in 2001 en 2002 is betaald in verband met CVV over de - aan de regio´s in Gelderland doorbetaalde - rijksbijdrage als bedoeld in artikel 76 Wp Pro 2000, aan GS gecompenseerd. Tegen dit besluit is geen rechtsmiddel aangewend.
- Verweerder heeft bij brief van 25 februari 2004 informatie verschaft over de compensatie van betaalde BTW ter zake van onder meer de vergoedingen voor de exploitatie van openbaar vervoer - waaronder CVV - voor de jaren 2003 en 2004, in relatie tot het BTW-compensatiefonds. Hierbij heeft verweerder gewezen op de in het gewijzigde artikel 15 Regeling Pro rijksbijdrage opgenomen voorwaarden om voor BTW-compensatie door Verkeer en Waterstaat in aanmerking te komen.
- Naar aanleiding van voormelde brief hebben GS verweerder bij brief van 6 juli 2004 verzocht om compensatie van de door Achterhoek in verband met CVV in 2003 betaalde BTW ad € 317.013,02.
- Verweerder heeft aan de hand van facturen van Achterhoek en de door Gelderland voor de exploitatie (uit de rijksbijdrage) toegekende subsidie, het voor BTW-compensatie in aanmerking komende bedrag bij besluit van 20 augustus 2004
bepaald op € 111.371,70.
- Appellanten hebben ieder voor zich bij brieven van 28 september 2004 bezwaar gemaakt tegen evengenoemd besluit.
- Appellanten zijn op 24 november 2004 naar aanleiding van hun bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
3.1 Bij de bestreden beslissing op het bezwaar van Achterhoek heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het belang dat Achterhoek heeft bij de aan GS ingevolge artikel 76 (oud) Wp 2000 verleende rijksbijdrage is gelegen in de tussen Achterhoek en Gelderland gesloten bestuursovereenkomst, waarbij Gelderland zich heeft verplicht die bijdrage voor het CVV volledig en zo spoedig mogelijk aan Achterhoek ter beschikking te stellen. Dit geldt eveneens voor de over die bijdrage te compenseren BTW, aangezien deze daarvan deel uit maakt. Een dergelijk belang is naar de mening van verweerder niet een rechtstreeks belang bij het besluit van 20 augustus 2004, maar een afgeleid belang, zodat Achterhoek niet-ontvankelijk is in haar tegen dat besluit gerichte bezwaar.
3.2 In het bestreden besluit ten aanzien van GS is het bezwaar ongegrond verklaard.
Hiertoe heeft verweerder er onder meer op gewezen dat het memo van 28 augustus 2001 betrekking had op een separate compensatieregeling voor de overgangsperiode tussen de datum van inwerkingtreding van de Wp 2000 en die van de Wet op het BTW-compensatiefonds (de jaren 2001 en 2002). Derhalve kan Gelderland aan de inhoud van dit memo geen gerechtvaardigde verwachtingen ontlenen voor de in 2003 voor CVV betaalde BTW, waar het in dit geval om gaat. Bovendien blijkt uit het gewijzigde artikel 15 Regeling Pro dat slechts de BTW die is toe te rekenen aan de besteding van de op grond van de Wp 2000 verschuldigde rijksbijdrage, voor compensatie in aanmerking komt.
4. Het standpunt van appellanten
4.1 Achterhoek stelt dat zij ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard in bezwaar, omdat zij wel degelijk door het primaire besluit van 20 augustus 2004 rechtstreeks in haar - financiële - belangen is getroffen.
4.2 GS hebben in beroep aangevoerd dat Achterhoek in 2001 is gestart met de uitvoering van CVV Regiotaxi, die zowel uit de door de provincie doorgegeven rijksbijdrage op grond van de Wp 2000 als uit gemeentelijke bijdragen wordt gefinancierd. Achterhoek is er, onder meer gelet op het memo van 28 augustus 2001, steeds vanuit gegaan dat invoering van de BTW-verplichting voor haar budgettair neutraal zou verlopen en mocht daar ook op vertrouwen, te meer nu in dat memo (onder punt 8) uitdrukkelijk is vermeld dat de compensatie van BTW ook geldt voor CVV. Pas in 2003 heeft verweerder in artikel 15 van Pro de Regeling een beperking aangebracht, in die zin dat alleen de aan de rijksbijdrage toe te rekenen BTW voor compensatie in aanmerking komt. Hierdoor wordt geen - aan Achterhoek door te betalen - compensatie voor alle in 2003 betaalde BTW ontvangen en leidt Achterhoek een schade van € 205.641.
Verweerder gaat er in het door GS bestreden besluit ten onrechte aan voorbij dat vanaf 2001 het uitgangspunt is geweest is dat invoering van BTW-heffing geen invloed zou hebben op de kosten van het openbaar vervoer. De BTW die over de gemeentelijke bijdragen aan Achterhoek wordt afgedragen aan de belastingdienst, wordt echter niet gecompenseerd. Het is niet mogelijk het CVV achteraf zodanig te organiseren dat geen BTW verschuldigd zou zijn.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat ingevolge artikel 6, aanhef en onder a, Bp 2000 in verbinding met artikel 20, tweede lid, Wp 2000, GS het bevoegde orgaan vormen in het kader van die regelgeving. Dit brengt gelet op artikel 76 Wp Pro 2000 mee dat de bijdrage voor de exploitatie van het onderhavige (CVV-)vervoer door verweerder aan hen wordt verleend.
Uitsluitend de op 31 mei 2001 tussen (de rechtspersonen waartoe) appellanten (behoren) gesloten bestuursovereenkomst maakt, dat Achterhoek jegens Gelderland (en daarmee GS) aanspraak kan maken op de rijksbijdrage als bedoeld in artikel 76 Wp Pro 2000.
Die aanspraak bestaat dan ook niet op verweerder.
Verweerder heeft gelet op het vorenstaande terecht geconcludeerd dat het belang van Achterhoek niet rechtstreeks bij het besluit inzake de te compenseren BTW over de rijksbijdrage 2003 betrokken is en heeft Achterhoek op goede gronden niet-ontvankelijk verklaard in haar daartegen gerichte bezwaar.
Het beroep van Achterhoek is derhalve ongegrond.
5.2 Met betrekking tot het beroep van GS overweegt het College als volgt.
Vaststaat dat op grond van (het ten tijde van belang geldende) artikel 15, tweede lid, van de Regeling uitsluitend de (6%) BTW over de rijksbijdrage als bedoeld in artikel 76 Wp Pro 2000 (waaronder de bijdrage voor CVV) voor vergoeding door verweerder in aanmerking kan komen. Verweerder heeft derhalve terecht besloten dat de BTW die in 2003 is betaald in verband met gemeentelijke bijdragen aan Achterhoek, op grond van de hier toepasselijke regelgeving niet voor vergoeding in aanmerking komt.
Het College begrijpt het beroep van GS aldus, dat zij zich (met Achterhoek) op het standpunt stellen dat verweerder gelet op het door het memo van 28 augustus 2001 opgewekte, gerechtvaardigde, vertrouwen dat invoering van de BTW-plicht budgettair neutraal zou verlopen, bij het bestreden besluit ten onrechte onverkort aan artikel 15 van Pro de Regeling heeft vastgehouden. Dit standpunt faalt.
Ten eerste wijst het College er op dat genoemd memo, mede gezien het daarin vermelde onderwerp 'Btw-verplichting exploitatie OV', uitsluitend betrekking heeft (en gelet op verweerders portefeuille kan hebben) op openbaar vervoer als bedoeld in de Wp 2000 en vervoer dat ingevolge het Bp 2000 daarmee (o.m. voor de rijksbijdrage) op een lijn kan worden gesteld. Door verweerder is gesteld en door GS is niet betwist dat de in geschil zijnde, door verweerder niet vergoede, BTW over 2003 betrekking heeft op in dat jaar aan Achterhoek betaalde gemeentelijke bijdragen in verband met gehandicaptenvervoer. Dergelijk, naar het College aanneemt op de Wet voorzieningen gehandicapten gebaseerd, vervoer is de verantwoordelijkheid van (samenwerkingsverbanden van) gemeenten en verweerder heeft terzake geen (financiële) bemoeienis. Reeds op grond van het vorenstaande hebben GS er naar het oordeel van het College niet gerechtvaardigd op mogen vertrouwen dat het memo van 28 augustus 2001 mede betrekking zou - kunnen - hebben op gehandicaptenvervoer als hiervoor bedoeld.
Hierbij komt dat verweerder terecht heeft aangevoerd dat het memo, evenals overigens verweerders brief van 27 februari 2003, betrekking heeft op de situatie zoals die gold voor de inwerkingtreding van de Wet op het BTW-compensatiefonds, derhalve de jaren 2001 en 2002. Uit de brief van GS aan verweerder van 7 juli 2003 blijkt dat het hun reeds met betrekking tot die jaren duidelijk was - en gezien het vorenoverwogene naar het oordeel van het College ook moest zijn - dat zowel het memo als evengenoemde brief van verweerder uitsluitend betrekking had op BTW over de uit de rijksbijdrage voor openbaar vervoer betaalde subsidie. Zij hebben tegen de dienovereenkomstig door verweerder vastgestelde BTW-compensatie over 2001/2002 dan ook geen rechtsmiddel aangewend.
Pas in hun bezwaar tegen het primaire besluit van 20 augustus 2004, toen inmiddels (ook) in het gewijzigde artikel 15 van Pro de Regeling uitdrukkelijk was bepaald dat slechts de BTW verband houdende met de op grond van de Wp 2000 betaalde rijksbijdrage voor compensatie door verweerder in aanmerking kon komen, hebben GS een beroep gedaan op de inhoud van het memo van 28 augustus 2001. Aangezien gelet op het vorenoverwogene niet valt in te zien dat GS er gerechtvaardigd vanuit mochten gaan dat dit memo (mede) betrekking zou kunnen hebben op ander vervoer dan vervoer, waarvoor verweerder ingevolge de Wp 2000 een rijksbijdrage verstrekt, en evenmin dat het memo van toepassing zou zijn op over 2003 verschuldigde BTW, kan van schending van het vertrouwensbeginsel geen sprake. Ook het beroep van GS faalt derhalve.
5.3 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen van beide appellanten ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 november 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. L. van Duuren