Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/906 28 december 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: G. Pippel, bedrijfsadviseur te Hellouw,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 7 november 2004, bij het College binnengekomen op 9 november 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen verweerders besluiten van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, waarbij zijn eerdere besluiten tot toekenning aan appellant van akkerbouwsteun over de jaren 2000 en 2001 zijn herzien en de uitbetaalde subsidie is teruggevorderd, ongegrond verklaard.
Bij brief van 6 december 2004 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Vervolgens heeft hij op 20 december 2004 een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft bij brief van 24 juni 2005 aanvullende stukken toegezonden.
Op 8 juli 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas. Het College heeft ter zitting de behandeling gesloten en meegedeeld dat uitspraak zou worden gedaan.
Bij beschikking van 15 september 2005 heeft het College de behandeling vervolgens heropend. Verweerder is bij griffiersbrief van dezelfde datum verzocht aanvullende gegevens te verstrekken. Bij brief van 21 september 2005 heeft verweerder de gevraagde gegevens overgelegd.
Partijen - verweerder bij brief van 4 oktober 2005 en appellant bij brief van 29 november 2005 - hebben desgevraagd vervolgens meegedeeld een nadere behandeling van het beroep ter zitting niet nodig te vinden. Daarna heeft het College de behandeling gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
2.2 In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland" "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(...)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht tot terugbetaling van deze bedragen (...).
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
(…)”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 53
Intrekking
1. Verordening (EEG) nr. 3887/92 wordt ingetrokken. Zij blijft evenwel van toepassing op steunaanvragen voor verkoopseizoenen of premieperioden die aflopen vóór 1 januari 2002.
(...)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft voor het jaar 2002, door middel van het indienen van een formulier “Gecombineerde opgave 2002”, een aanvraag ingediend voor steun op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling). In deze aanvraag heeft hij onder meer het met tarwe bebouwde perceel 12 met een oppervlakte van 2.60 ha voor akkerbouwsteun opgegeven.
- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, in november 2002 aan verweerder gerapporteerd dat genoemd perceel 12 uit de aanvraag niet aan de definitie van akkerland voldoet.
- Verweerder heeft vervolgens conform de bevindingen van GeoRas op de aanvraag 2002 beslist. Een door appellant tegen deze beslissing gemaakt bezwaar heeft verweerder ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellant geen beroep ingesteld.
- Bij besluit van 17 mei 2004 heeft verweerder zijn eerdere besluit op de aanvraag oppervlakten 2000 van appellant herzien, omdat in die aanvraag het maïsperceel 8 met een oppervlakte van 2.40 ha - dat geheel overlapt wordt door het niet voor betaling in aanmerking komende perceel 12 uit de aanvraag 2002 - ten onrechte voor steun zou zijn opgegeven. Op grond hiervan heeft verweerder bij dit besluit de reeds aan appellant uitbetaalde steun over het jaar 2000 ad € 5396,13 teruggevorderd.
- Bij een tweede besluit van 17 mei 2004 heeft verweerder tevens zijn eerdere besluit op de aanvraag oppervlakten 2001 van appellant herzien, omdat in die aanvraag het maïsperceel 13 met een oppervlakte van 2.40 ha - dat eveneens geheel overlapt wordt door het niet voor betaling in aanmerking komende perceel 12 uit de aanvraag 2002 - ten onrechte voor steun was opgegeven. Op grond hiervan heeft verweerder bij dit besluit van de reeds aan appellant uitbetaalde steun over het jaar 2001 een bedrag van € 4170,60 teruggevorderd.
- Appellant heeft bij brief van 7 juni 2004 tegen de besluiten van 17 mei 2004 bezwaar gemaakt.
- Na een op 20 september 2004 gehouden hoorzitting heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit stelt verweerder dat hij op grond van de hier in rubriek 2.1 aangehaalde bepalingen uit Europese verordeningen verplicht is om ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen, tenzij sprake is van overmacht dan wel dat de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet door hem kon worden ontdekt. Hiervan is in dit geval geen sprake.
Verweerder bestrijdt dat bij appellant vertrouwen gewekt kan zijn doordat hij in eerdere jaren voor het bewuste perceelsgedeelte wel premie heeft toegekend. Appellant wordt geacht de Regeling te kennen en ingestemd te hebben met de daarin neergelegde voorwaarden. Derhalve wist hij dat een aanvraag van subsidie voor een perceel dat niet voldoet, geheel voor zijn rekening en risico zou komen. Het feit dat appellant ten onrechte al enige tijd subsidie is uitbetaald kan hem in dit verband niet baten.
Rekeningen van een loonwerker die niet perceelsgebonden zijn kunnen niet het bewijs leveren dat een bepaald perceel inderdaad akkerland is geweest.
Tenslotte wijst verweerder er op dat met het ongegrond verklaren van het bezwaar tegen de beslissing op de aanvraag 2002 is komen vast te staan dat het perceel 12 uit die aanvraag 2002 (en dus ook het perceel 8 respectievelijk 13 uit de aanvragen 2000 en 2001) niet aan de definitie akkerland voldoet.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft het bewuste perceel reeds in 1997 voor akkerbouwsubsidie opgegeven. Toen is hem gevraagd aan te tonen dat het voor steun in aanmerking kwam. Naar aanleiding van de door appellant verstrekte gegevens heeft verweerder de gevraagde subsidie vervolgens toegekend. Daaruit heeft appellant slechts kunnen begrijpen dat het perceel ook volgens verweerder in de jaren 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik is geweest. De indruk dat er inderdaad sprake was van akkerland is nog eens versterkt nu over de jaren 2000 en 2001 aanvankelijk eveneens steun is verleend.
Ter zitting heeft appellant hier nog het volgende aan toegevoegd.
De door GeoRas gebruikte beelden zijn onvoldoende nauwkeurig en betrouwbaar om daaruit harde conclusies te kunnen trekken. Dit blijkt reeds uit het gegeven dat de beelden waarop gras te zien zou zijn steeds andere kleuren vertonen, terwijl er geen legenda beschikbaar zijn om te kunnen controleren wat die kleuren precies betekenen. Bovendien zijn de beelden gemaakt buiten het groeiseizoen waardoor deze geen informatie kunnen verstrekken over de situatie in het groeiseizoen.
Nu verweerder achteraf met satellietbeelden uit de referentiejaren komt moet appellant alsnog aantonen welk gewas er precies 15 jaar geleden op het perceel heeft gestaan. Dat is een vrijwel onmogelijke opgave. Rekeningen van de loonwerkers uit de referentiejaren waren nooit perceelsgebonden, zodat appellant langs die weg moeilijk voor verweerder aanvaardbaar bewijsmateriaal op tafel kan leggen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij zijn besluit naar aanleiding van de aanvraag oppervlakten 2002 van appellant heeft verweerder onder meer beslist dat het perceel 12 uit die aanvraag niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet. Een tegen dit besluit gericht bezwaar heeft verweerder ongegrond verklaard, waarna door appellant geen beroep bij het College is ingesteld.
Dat ontneemt appellant niet het recht om, als verweerder aan zijn bevindingen vervolgens de conclusie verbindt, dat de toegekende premie over eerdere jaren teruggevorderd moet worden, alsnog deze bevindingen ter discussie te stellen. In dit opzicht staat ieder besluit op zich. Derhalve komt appellant hier de vrijheid toe om te bewijzen, dat hij percelen voor premie in aanmerking heeft gebracht die aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoen.
5.2 Voorzover appellant zich op het standpunt stelt dat satellietbeelden te onnauwkeurig zijn om als basis te dienen voor besluitvorming door verweerder, volgt het College appellant hierin niet.
Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN: AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.3 De enkele ter zitting geuite stelling dat het perceel 8 uit de aanvraag 2000, en dus ook het perceel 13 uit de aanvraag 2001, aan de definitie akkerland voldoet is door appellant niet onderbouwd met perceelsgebonden nota’s van de loonwerker of andere bewijsstukken. Daarmee heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het perceel in de referentiejaren – in afwijking van de conclusies van Georas - wel akkerland is geweest.
5.4 Evenmin is appellant er in geslaagd aannemelijk te maken dat de satellietbeelden van het betrokken perceel verkeerd zijn geïnterpreteerd.
Door GeoRas werd bij het teledetectieonderzoek naar de aanvraag 2002 gebruik gemaakt van beelden van 5 juli en 25 oktober 1987, van 2 april en 9 september 1988, van 23 mei en 1 december 1989, van 14 april en 13 juli en 30 december 1990 en van 10 maart en 2 september 1991. Niet valt in te zien dat met deze beelden geen inzicht is verkrijgen in de feitelijke situatie in het groeiseizoen van maïs.
Daarenboven heeft drs. Honig ter zitting op niet onaannemelijke wijze uiteengezet dat GeoRas bij zijn analyse ook gekeken heeft naar omliggende percelen waar zeker grasland was.
Nu aan appellant voor het betrokken perceel voor de jaren 2000 en 2001 steun is verleend, terwijl achteraf is komen vast te staan dat hij hierop geen aanspraak kon maken, was verweerder ingevolge artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 gehouden de premietoekenningen ongedaan te maken en de op basis van die toekenningen uitbetaalde bedragen terug te vorderen. Het gaat hier om een verplichting tot terugvordering, die rechtstreeks voortvloeit uit het Europees recht en geheel daardoor wordt gereguleerd.
5.5 Ingevolge artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 is de terugbetalingsplicht niet van toepassing, indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Voorzover appellant heeft willen betogen dat de toekenning van akkerbouwpremie over de jaren 2000 en 2001 een fout als hierbovenbedoeld zou opleveren, wijst het College dit betoog van de hand. Aan toekenning van akkerbouwpremie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas in 2002 op de hoogte geraakt van het feit dat het betrokken perceel niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldeed.
Bij het naar aanleiding van de aanvraag akkerbouwsteun 2001 van appellant door GeoRas uitgevoerde teledetectieonderzoek waren, naar ter zitting door drs. Honig is verklaard, geen zomerbeelden beschikbaar. Daardoor kon bij de analyse van de bij die controle gebruikte beelden niet met zekerheid worden vastgesteld of er in de referentiejaren sprake was van blijvend grasland. Appellant is toen het voordeel van de twijfel gegeven. Bij de teledetectiecontrole op de aanvraag 2002 waren aanvullende beelden beschikbaar op basis waarvan wel een duidelijke conclusie kon worden getrokken. Ten tijde van de aanvankelijke beslissing op de aanvraag 2001 beschikte verweerder dus nog niet over essentiële gegevens die hij bij de beoordeling van de aanvraag 2002 wel kende.
Naar aanleiding van het betoog van appellant dat hem naar aanleiding van de aanvraag 1997 reeds is verzocht aan te tonen dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldeed en dat verweerder, na ontvangst van bewijsmateriaal de aanvraag heeft goedgekeurd, heeft het College bij brief van 15 september 2005 bij verweerder het dossier betreffende de aanvraag 1997 opgevraagd.
Uit het dossier blijkt dat appellant destijds, voor verweerder op de aanvraag heeft beslist, is gevraagd aan te tonen dat de bij die aanvraag voor steun opgegeven percelen aan de definitie akkerland voldeden. Daarop heeft appellant, die in zijn aanvraag 5.81 ha maïs voor steun heeft opgegeven, een stuk met de titel “bedrijfsgegevens” overgelegd waarin te lezen is dat appellant in 1992 2.75 ha maïs had en in 1991 2.60 ha. Verder heeft appellant niet perceelsgebonden nota’s uit 1984 en 1985 overgelegd waaruit blijkt dat maïs werd gehakseld door loonbedrijf C te D.
Aan de toezending van deze niet perceelsgebonden nota’s van de loonwerker, uit jaren die niet in de referentieperiode vallen, kan appellant onmogelijk het vertrouwen hebben ontleend dat daarmee aangetoond zou zijn dat in de referentieperiode het perceel als akkerland in gebruik is geweest. Evenmin kan dit vertrouwen gebaseerd zijn geweest op het stuk met de titel “bedrijfsgegevens”. Uit niets blijkt immers dat het met de hand aangetekende gegeven van 2.60 ha maïs in 1991 overeenkomt met het perceel 12 uit de aanvraag 2002. Los daarvan is de status van het bewuste stuk, met daarop handmatig toegevoegde gegevens, volledig onduidelijk. Dat verweerder desniettemin vervolgens positief beslist heeft op de aanvraag voor 1997 kan appellant niet tot het oordeel leiden dat er destijds sprake is geweest van een fout van verweerder, die door appellant redelijkerwijs niet ontdekt kon worden.
5.6 In artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001, dat ook van toepassing is op jaren vóór 2002, is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager als appellant, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Appellant heeft dergelijke bescheiden echter niet overgelegd. De enkele stelling dat hij volledig te goeder trouw is geweest, is onvoldoende om met toepassing van artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de toegepaste sanctie achterwege te laten.
5.7 Voorzover appellant zich beroept op het ontstaan van vertrouwen, omdat verweerder in de jaren 2000 en 2001 voor het betrokken perceel wel steun heeft toegekend, faalt dit beroep.
Naar vaste jurisprudentie staat een eerder goedkeuring van een perceel er niet aan in de weg dat later aan meer gedetailleerde gegevens, zoals satellietbeelden, die inmiddels ter beschikking van verweerder zijn gekomen, wordt getoetst. Evenmin beletten deze eerdere goedkeuringen verweerder om daarvan terug te komen.
5.8 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. F.W. du Marchie Sarvaas in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 december 2005.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.B.L. van der Weele