Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/1032 6 januari 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, teB, appellante,
gemachtigde: mr. A.C. Bragt, werkzaam bij ABAB Juristen te ’s-Hertogenbosch.
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 2 december 2004, bij het College binnengekomen op 3 december 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, waarbij een eerder besluit tot toekenning aan appellante van akkerbouwsteun op grond van de regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen over het jaar 2000 is herzien en reeds uitbetaalde steun is teruggevorderd.
Op 20 december 2004 heeft het College van verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen en op 30 december 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij griffiersbrief van 10 januari 2005 heeft het College verweerder om nadere informatie gevraagd. Bij brief van 19 januari 2005 (abusievelijk voorzien van de datum 19 januari 2004) heeft verweerder hierop gereageerd.
Op 2 december 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Van de zijde van appellante is niemand verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 6
1. De administratieve controles en de controles ter plaatse worden uitgevoerd op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd.
(…)
3. De controles ter plaatse betreffen ten minste een belangrijke steekproef uit de aanvragen. Deze steekproef moet bestaan uit ten minste:
- (…)
- 5 % van de steunaanvragen "oppervlakten".
(…)
Artikel 9
(…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(...)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht tot terugbetaling van deze bedragen (...).”
In artikel 4:49 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is het volgende bepaald:
“1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
(...)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft bij haar aanvraag oppervlakten 2001 onder meer de gewaspercelen 8 (oppervlakte van 3 ha), 16 (oppervlakte van 0.90 ha) en 17 (oppervlakte van 1.67 ha) voor akkerbouwsteun opgegeven.
- Op basis van een teledetectieonderzoek heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, op 31 oktober 2001 aan verweerder gerapporteerd dat perceel 8 gedeeltelijk en de percelen 16 en 17 in hun geheel niet voldoen aan de voorwaarden voor subsidiëring. Aan deze rapportage lag ten grondslag dat gebleken is dat deze percelen gedeeltelijk respectievelijk geheel in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik zijn geweest.
- Bij besluit van 17 januari 2002 is de aanvraag van appellante, voorzover deze subsidie voor de gewasgroep maïs betrof, afgewezen. Het verschil tussen de aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte bedroeg immers, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 24,67 %. Toepassing van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 houdt dan in dat voor de gewasgroep maïs geheel geen steun kan worden toegekend.
- Tegen dit besluit is door appellante bezwaar gemaakt bij brief van 26 februari 2002. Verweerder heeft het bezwaar bij een op 7 juli 2003 verzonden besluit ongegrond verklaard.
- Een tegen deze ongegrondverklaring gericht beroep is door het College bij uitspraak van 25 augustus 2004, gewezen onder zaaknummer Awb 03/927, ongegrond verklaard.
- Aangezien het perceel 8 uit de aanvraag 2001 het perceel 8 uit de aanvraag 2000 overlapt en het perceel 16 uit de aanvraag 2001 het perceel 15 uit de aanvraag 2000 overlapt heeft verweerder zijn eerdere besluit op de aanvraag 2000 herzien.
- Bij dit herziene besluit heeft verweerder vastgesteld dat door het alsnog niet (volledig) aanvaarden van de percelen 8 en 15 een verschil is ontstaan tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte maïs, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 16.44% bedraagt. Met toepassing van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 dient dan op de geconstateerde oppervlakte maïs een korting te worden toegepast die gelijk is aan twee maal het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte. Daarom heeft verweerder bij zijn besluit van 17 mei 2004 een bedrag van € 2285,83 aan reeds uitbetaalde steun teruggevorderd.
- Tegen dit besluit tot terugvordering heeft appellante bij brief van 28 juni 2004, aangevuld bij brief van 22 juli 2004, bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe is het volgende aangevoerd.
Uit satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat de percelen 8 en 15 uit de aanvraag akkerbouwsteun 2000 gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet (volledig) met een akkerbouwgewas beteeld zijn geweest en dus niet (geheel) voldoen aan de voorwaarden voor het toekennen van akkerbouwsteun.
Het College heeft in zijn uitspraak van 25 augustus 2004 in zaak Awb 03/927 het beroep van appellante betreffende de beslissing op de aanvraag 2001 ongegrond verklaard. Daarmee staat rechtens vast dat de percelen 8 en 15 uit de aanvraag 2000 gedeeltelijk respectievelijk geheel niet voldoen aan de voorwaarden voor steunverlening.
Het opgeven van percelen die niet aan de voorwaarden voldoen, komt voor risico van appellante, ondanks het feit dat de betaling al enige tijd geleden heeft plaatsgevonden.
Het beroep op opgewekt vertrouwen door het eerder goedkeuren van de aanvraag 2000 kan niet slagen. Naar vaste rechtspraak staat de omstandigheid dat verweerder in voorgaande jaren aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd er niet aan in de weg dat een latere aanvraag wordt getoetst aan meer gedetailleerde controlegegevens, zoals satellietopnamen. Aan de hand daarvan kan verweerder terugkomen op zijn in eerdere jaren getrokken conclusie dat een perceel voldoet aan de definitie akkerland.
Niet gebleken is dat het bestreden besluit werd genomen in strijd met het bepaalde in artikel 4:49 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat het niet tijdig werd ingesteld en niet gebleken is van een verschoonbare termijnoverschrijding.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Het besluit tot intrekking van de reeds uitbetaalde subsidie is strijdig met het bepaalde in artikel 4:49 van Pro de Awb. Appellante kon immers niet op de hoogte zijn van het feit dat verweerder over satellietbeelden beschikte, die zouden uitwijzen dat niet aan de definitie werd voldaan. Ten tijde van de subsidievastelling over het jaar 2000 waren de reeds lang bestaande beelden bij verweerder beschikbaar, dan wel hadden zij hem bekend kunnen zijn. Dat verweerder er voor gekozen heeft de beelden pas in een later stadium te gaan gebruiken dient voor zijn risico te komen.
Daarenboven is artikel 4:49 Awb Pro te zien als een vertaling van het rechtzekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen heeft in het arrest van 20 september 1990, zaak 5/89, uitgemaakt dat het vertrouwensbeginsel deel uit maakt van de communautaire rechtsorde. Het standpunt van verweerder dat toepassing van artikel 4:49 strijdig Pro zou zijn met de communautaire rechtsorde is daarom niet houdbaar.
Met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep voert appellante aan dat zij pas op de hoogte raakte van het bestaan van het bestreden besluit na ontvangst van een verzoek tot terugbetaling van over 2000 reeds uitbetaalde steun. Dit gaf appellante aanleiding bij verweerder navraag te doen. Pas toen bleek dat er al bij besluit van 7 oktober 2004 op haar bezwaar was beslist. Dit besluit heeft appellante evenwel niet eerder bereikt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep overweegt het College als volgt.
Verweerder heeft in zijn brief van 19 januari 2004 en ter zitting bij monde van zijn gemachtigde verzekerd dat het bestreden besluit op de daarop gestempelde datum 7 oktober 2004 is verzonden. Verweerder houdt op een apart formulier bij ieder dossier een verzendadministratie bij, die berust op een geautomatiseerd systeem. Dit formulier wordt door de met verzending van post belaste medewerkers ingevuld met de datum waarop de feitelijke verzending heeft plaatsgevonden.
Het College meent dat met deze enkele verklaring, zeker nu het betreffende formulier niet door verweerder is overgelegd, niet is komen vast te staan dat de verzending op 7 oktober 2004 heeft plaatsgevonden.
Nu dus niet vast staat dat en wanneer het besluit is verzonden en appellante ontkent het besluit te hebben ontvangen kan niet worden vastgesteld dat bij indiening van het beroep een termijn is overschreden.
Op grond van het voorgaande dient het beroep ontvankelijk te worden verklaard.
5.2 Met zijn uitspraak van 25 augustus 2004 heeft het College het beroep van appellante met betrekking tot de aanvraag 2001 ongegrond verklaard en dus beslist dat verweerder op goede gronden de percelen 8, 16 en 17 uit die aanvraag als niet steunwaardig heeft aangemerkt.
Appellante heeft in beroep niets aangevoerd tegen verweerders, op basis van de bevindingen van GeoRas gebaseerde, conclusie dat de percelen , nu genummerd 8 (gedeeltelijk) en 15, in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik zijn geweest. Niet in geschil is dus dat deze percelen niet steunwaardig zijn.
5.3 Gelet op deze constatering stelt verweerder zich op goede gronden op het standpunt dat hij ingevolge artikel 14 van Pro verordening (EEG) nr. 3887/92 verplicht is de ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen.
Dezelfde verplichting geldt voor het toepassen van de ingevolge deze Verordening op te leggen sancties.
Die verplichting tot terugvordering lijdt, gelet op artikel 14, vierde lid van Verordening (EEG) nr. 3887/92 slechts uitzondering als er sprake is van een fout van verweerder die voor appellante redelijkerwijs niet als zodanig herkenbaar was.
Zoals het College reeds eerder heeft overwogen in onder meer zijn uitspraak van 24 juni 2005 (AWB 04/633, www. rechtspraak.nl, LJN : AT 8929) is hiervan in een situatie als hier aan de orde geen sprake. De aanvrager is immers zelf verantwoordelijk voor het indienen van een juiste aanvraag. Als verweerder op basis van door de aanvrager verstrekte onjuiste gegevens tot een toekenning en uitbetaling is gekomen, kan dit geen reden vormen om van terugvordering af te zien, indien bij latere controle blijkt dat het perceel niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet.
Het gaat hier, zoals het College in genoemde uitspraak AWB 04/633 heeft overwogen, om een verplichting tot terugvordering, die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt. Nationale administratiefrechtelijke regelgeving, zoals het door appellante ingeroepen artikel 4:49 Awb Pro, kan, gelet op de voorrang van het Europese recht, de omvang van een dergelijke verplichting niet beperken.
Ten overvloede merkt het College nog op dat in het door appellante aangehaalde arrest van 20 september 1990 in zaak C-5/89 van het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen is vastgesteld dat het vertrouwensbeginsel deel uit maakt van de communautaire rechtsorde. Dit neemt niet weg dat het Hof in constante jurisprudentie tevens heeft aangegeven dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaard is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur. 1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 1988, p. 2213 ( Krücken) van het Hof.
5.4 Gelet op al het voorgaande moet het beroep ongegrond worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas