Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/1037 13 januari 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. J.T. Fuller, advocaat werkzaam te Zwolle,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.J.M. Kouwets, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 1 december 2004, bij het College binnengekomen op 3 december 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen een tweetal besluiten van 17 mei 2004, waarbij eerdere besluiten tot toekenning aan appellant van akkerbouwsteun over de jaren 2000 en 2001 zijn herzien en de uitbetaalde subsidies zijn teruggevorderd.
Bij brief van 5 januari 2005 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 3 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 2 december 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar de gemachtigde van verweerder zijn standpunt nader heeft toegelicht. Appellant en zijn gemachtigde zijn met bericht niet verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
" Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op
31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
" Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
'' Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
Voor de toepassing van de leden 1 en 2 worden het voederareaal, de braakgelegde oppervlakte en de oppervlakten met verschillende akkerbouwgewassen waarvoor een verschillend steunbedrag geldt, elk alleen en afzonderlijk in aanmerking genomen.
3. (…)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (...).
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)".
In artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is het volgende bepaald:
“ Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen”.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, in november 2003 aan verweerder gerapporteerd dat een perceel, dat was opgegeven in appellants Aanvraag oppervlakten over het jaar 2003, niet voldoet aan de definitie van akkerland. Het betreft hier een perceel met perceelsnummer 228.90.572.67 met een oppervlakte van 1.45 hectare.
- Aangezien voornoemd perceel door appellant ook in de aanvragen om akkerbouwsubsidie voor de jaren 2000 en 2001 was opgegeven, heeft verweerder bij besluit van 17 mei 2004, zijn besluiten van 7 december 2000 en 11 januari 2002 tot toekenning van subsidie voor respectievelijk de jaren 2000 en 2001 herzien. Hij heeft voor het jaar 2000 geoordeeld dat het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte in de gewasgroep overige granen meer dan 20% bedroeg (namelijk 90,63%) en derhalve voor deze gewasgroep de premie alsnog geheel geweigerd. Voor het jaar 2001 is het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte in de gewasgroep maïs vastgesteld op 10,36%. Derhalve heeft hij de geconstateerde oppervlakte verlaagd met tweemaal het berekende verschil. Verweerder heeft op grond van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 de reeds teveel uitbetaalde steun, berekend op € 834,01 voor het jaar 2000 en
€ 1819,66 voor het jaar 2001, op grond van artikel 14 van die verordening teruggevorderd.
- Tegen deze besluiten heeft appellant bij brieven van 15 juli 2004 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hiertoe is onder meer het volgende overwogen.
“ Uw bezwaar, dat het voor jonge ondernemers onmogelijk is om bij de aanvraag te toetsen of het betreffende perceel subsidiewaardig is, kan niet meer leiden tot een ander oordeel. U heeft door het ondertekenen van het aanvraagformulier verklaard kennis te hebben genomen van en in te stemmen met de voorwaarden en verplichtingen zoals vermeld in de Regeling. U had er dus van op de hoogte moeten zijn, dat elk perceel afzonderlijk aan de definitie akkerland, zoals opgenomen in artikel 1 onder l van de Regeling diende te voldoen. Het opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden van de Regeling voldoet komt derhalve geheel voor uw rekening en risico, ondanks het feit dat de bijdrage ten onrechte al enige tijd geleden aan u is uitbetaald.
Door middel van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door Georas, is mij gebleken dat het perceel met volgnummer 19 in het jaar 2000 en volgnummer 32 in het jaar 2001 (perceelsnummer: 228.90.572.67) in de referentiejaren 1987 t/m 1991 met gras beteeld is geweest. Georas is het bedrijf dat voor LASER o.a. de controles uitvoert op het al dan niet voldoen van percelen aan de definitie akkerbouw.
Om deze satellietbeelden te weerleggen is bewijs op perceelniveau een vereiste. Aangaande het perceel met volgnummer 19 in het jaar 2000 en volgnummer 32 in het jaar 2001 (perceelsnummer: 228.90.572.67) met een totaal aangevraagde oppervlakte van 1,4 hectare, dient u aan te tonen dat dit perceel in een van de jaren 1987 t/m 1991 is gebruikt voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas, en derhalve voldoet aan de definitie akkerland uit artikel 1, onder l, van de Regeling.
Thans heeft u geen bewijsmateriaal overgelegd, waaruit overtuigend blijkt, dat bovengenoemd perceel voldoet aan de definitie akkerland zoals opgenomen in artikel 1, onder l, van de Regeling.”
4. Het standpunt van appellant
Bij het besluit tot het terugvorderen van de verleende subsidies is verwezen naar satellietfoto’s. Deze foto’s zijn niet bij het besluit gevoegd. Appellant meent dat hiermee vaststaat dat sprake is van een ‘onvolledig besluit’.
Appellant verwijst vervolgens naar een uitspraak van het College van 1 maart 2002 (AB 2002/310). Daarin is aangegeven op welke wijze een bestuursorgaan moet omgaan met een aanvraag op grond van de Regeling. Het bestuursorgaan heeft te bepalen of voldoende stukken zijn overgelegd om te komen tot een weloverwogen besluit. Uit artikel 3:2 Awb vloeit voort dat van een bestuursorgaan mag worden verwacht dat het de burger ondubbelzinnig aangeeft welke gegevens hij dient te verstrekken, maar ook in welke vorm. Indien aan deze voorwaarden wordt voldaan kan het bestuursorgaan later niet op zijn besluiten ‘terugkomen’. Wel is het mogelijk op eerdere besluiten terug te komen indien het bestuursorgaan op een later moment nadere bewijsvoering nodig acht. Dan moet wel aangegeven worden waarom deze informatie niet eerder werd gevraagd.
Appellant betwist dat het perceel niet werd gebruikt ten behoeve van akkerland. Hij heeft het pand sinds halverwege de jaren negentig in pacht. De voormalige pachter heeft meerdere malen verzekerd dat het perceel als akkerland werd gebruikt. Nu appellant geen foto’s had gezien waaruit blijkt dat het land niet als akkerland werd gebruikt heeft hij geen redenen gehad om te twijfelen aan hetgeen de voormalige pachter hem had meegedeeld.
Appellant betwist voorts dat uit artikel 9, lid 2, in samenhang met artikel 14, lid 2 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 de verplichting voortvloeit een sanctie te treffen indien er sprake is van onverschuldigde betaling. De genoemde bepalingen geven slechts aan op basis waarvan de tegemoetkoming wordt vastgesteld. Er bestaat op grond van de regeling derhalve geen wettelijke basis om tot terugvordering over te gaan.
De satellietbeelden van de betreffende percelen zijn vanzelfsprekend gemaakt in de periode van 1987 tot en met 1991. De foto’s waren er dus al voordat de besluiten tot terugvordering waren genomen en derhalve had verweerder hier rekening mee moeten houden. Dat verweerder dit niet deed, kan niet voor rekening van appellant komen. Ook ten tijde van de besluitvorming in 2000 en 2001 was verweerder al in het bezit van luchtfoto’s, althans was men bekend met het feit dat er luchtfoto’s bestonden. Door de foto’s op dat moment niet te betrekken bij de besluitvorming is het handelen van verweerder, als hij enige jaren later de foto’s wel gebruikt in strijd met artikel 3:2 Awb. Bovendien wordt niet toegelicht wanneer de betreffende foto’s boven water kwamen, terwijl artikel 3:2 Awb dit wel voorschrijft. In het besluit is ook niet voldaan aan de vereiste motiveringsplicht.
Tot slot merkt appellant op dat zelfs indien vast zou komen te staan dat de foto’s op een later tijdstip in het bezit waren gekomen van verweerder het tijdsverloop met zich brengt dat het in strijd met de redelijkheid en billijkheid is om pas in 2004 over te gaan tot terugvordering, temeer omdat appellant zijn aanvraag op juiste wijze indiende en geen nadere gegevens dan de verklaring van de voormalige pachter kon overleggen. De gevolgen van het besluit tot terugvordering zijn zodanig dat appellant onevenredig wordt benadeeld. In het bestreden besluit is hier geen rekening mee gehouden. De terugvordering heeft ten aanzien van de hoogte van de tegemoetkoming een zodanige invloed dat het niet redelijk is hiertoe over te gaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 Appellant heeft de premiewaardigheid van het betreffende perceel niet aannemelijk gemaakt. De enkele verklaring dat de vorige pachter van het perceel hem mondeling heeft medegedeeld dat het betreffende perceel aan de definitie van akkerland voldeed, die niet nader is onderbouwd met bewijsstukken op perceelsniveau, is hiervoor immers onvoldoende.
Hoewel het voor een aanvrager in de loop der jaren steeds moeilijker wordt om na te gaan of een perceel voldoet aan de definitie van akkerland in de betreffende referentieperiode, neemt dit niet weg dat het op de weg van appellant ligt de gegevens en bescheiden te verzamelen, die nodig kunnen zijn voor de beoordeling van de jaarlijkse aanvragen om akkerbouwsteun. Het is immers aan de aanvrager om vóór het opgeven van een perceel voor subsidie in het kader van de Regeling zich ervan te vergewissen of dat perceel voldoet aan de voorwaarden van de Regeling. Indien een aanvrager een aanvraag indient voor een perceel waarvan hij niet aannemelijk kan maken dat deze aan de voorwaarden voldoet, komt dat, gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de producent, voor zijn risico.
5.3 Nu aan appellant voor de jaren 2000 en 2001 premie is verstrekt, terwijl achteraf is komen vast te staan dat hij hierop geen aanspraak kon maken, was verweerder ingevolge artikel 14, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 gehouden de premietoekenning in zoverre ongedaan te maken en tot terugvordering over te gaan.
Het gaat hier om een verplichting die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt. Appellants grief dat er geen wettelijke grondslag is om tot terugvordering over te gaan, slaagt derhalve niet.
5.4 Ingevolge artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 is de terugbetalingsplicht niet van toepassing, indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kan worden ontdekt door het bedrijfshoofd. Daarvan is in dit geval geen sprake.
Aan toekenning van akkerbouwsubsidie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 18 eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas op de hoogte geraakt van het feit dat het betrokken perceel niet voldeed, nadat GeoRas in november 2003 een teledetectiecontrole had uitgevoerd. Vorenstaande brengt met zich mee dat verweerder niet onzorgvuldig heeft gehandeld door op een later moment de satellietbeelden te gebruiken voor onderzoek in het kader van de subsidieverlening en terug te komen van zijn eerder besluit door de verleende subsidie terug te vorderen. Appellants standpunt dat verweerder in strijd met artikel 3:2 Awb heeft gehandeld, faalt derhalve.
5.5 Verweerder was voorts verplicht de sancties van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 toe te passen. Het College verwijst ter zake naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002, C-304/00, Jur. I-10737, inzake W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm). Daaruit blijkt dat, indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een groter oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun herzien wordt, voor ieder van die jaren de uit Verordening (EEG) nr. 3887/92 dan wel Verordening (EG) nr. 2419/2001 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Dit betekent dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd. Naar het Hof heeft vastgesteld, is zulks niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.
5.6 In artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001, dat ook van toepassing is op jaren vóór 2002, is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Appellant heeft dergelijke bescheiden echter niet overgelegd.
5.7 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz