Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/72 en 04/73 15 februari 2006
14350 Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot
Uitspraak in de zaken van:
Scheepvaartbedrijf A B.V., te X, appellante,
gemachtigde: mr. M.J. van Dam, advocaat te Capelle aan den IJssel,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedures
Appellante heeft bij brieven van 27 januari 2004, die diezelfde dag bij het College zijn binnengekomen, beroepen ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 23 december 2003.
Bij het besluit van 23 december 2003 met kenmerk IVW/DV/J/1977-0008WCB/1.1. heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen zijn besluit van 14 juli 2000. Het hiertegen door appellante ingestelde beroep is bij het College geregistreerd onder procedurenummer AWB 04/72.
Bij het besluit van 23 december 2003 met kenmerk IVW/DV/J/2870-0206Wcb/1.1. heeft verweerder beslist op appellantes bezwaar tegen zijn besluit van 23 april 2002. Het hiertegen door appellante ingestelde beroep is bij het College geregistreerd onder procedurenummer AWB 04/73.
Beide besluiten van verweerder zijn genomen op grond van de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot.
Bij brief van 25 februari 2004 heeft appellante de beroepen van gronden voorzien.
Op 18 mei 2004 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Bij besluit van 16 november 2005 heeft verweerder zijn eerdere besluiten van 23 december 2003, gedeeltelijk, herzien.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2005, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. Raadsverordening: Verordening nr. 718/1999 van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 1999 betreffende het beleid ten aanzien van de capaciteit van de communautaire binnenvaartvloot met het oog op de bevordering van het vervoer over de binnenwateren (PbEG L 90);
b. Commissieverordening: Verordening nr. 805/1999 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 16 april 1999 tot vaststelling van een aantal bepalingen ter uitvoering van de Raadsverordening (PbEG L 102/64);
c. Onze Minister: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat;
(…)
Artikel 4
Onze Minister legt, overeenkomstig het terzake bepaalde in de Commissieverordening, speciale bijdragen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, tweede gedachtenstreepje, van de Raadsverordening op (…)."
In de in artikel 1 van Pro de Wet bedoelde Raadsverordening is onder meer het volgende overwogen en bepaald:
"(1) Overwegende dat bij Verordening (EEG) nr. 1101/89 een structurele saneringsregeling is vastgesteld in de binnenvaartsector voor de vloten die vervoer verrichten op het net van de met elkaar in verbinding staande waterwegen van België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Nederland en Oostenrijk; dat deze verordening de overcapaciteit van de binnenvaartvloten beoogde te verminderen door middel van op Gemeenschapsniveau gecoördineerde sloopacties; dat deze verordening op 28 april 1999 afloopt;
(2) Overwegende dat van de begeleidende maatregelen van dit structurele saneringssysteem, dat wil voorkomen dat de bestaande overcapaciteit nog groter wordt of nieuwe overcapaciteit ontstaat, de "oud voor nieuw"-regeling onmisbaar is gebleken voor een evenwichtige werking van de binnenvaartmarkt; dat deze regeling ook het belangrijkste instrument blijft waarmee bij een ernstige verstoring van genoemde markt, zoals omschreven in artikel 1 van Pro Richtlijn 96/75/EG, kan worden ingegrepen; dat voorts dient te worden verhinderd dat de effecten van de sinds 1990 uitgevoerde sloopacties teniet worden gedaan doordat meteen nadat genoemde regeling afloopt, nieuwe scheepsruimte in de vaart wordt gebracht; dat het dus nodig is de "oud voor nieuw"-regeling te handhaven gedurende een overgangsfase van ten hoogste vier jaar, waarin de verhoudingen tot nul worden afgebouwd en de communautaire marktinterventie geleidelijk wordt beëindigd; dat het ook belangrijk is de "oud voor nieuw"-regeling, het instrument voor beheersing van de capaciteit van de EG-vloten, na die vier jaar te handhaven, maar dan op niveau nul en als waakmechanisme, dat alleen bij ernstige verstoring van de markt in de zin van artikel 7 van Pro Richtlijn 96/75/EG kan worden gereactiveerd;
(…)
(6) Overwegende dat in het kader van een conform het Verdrag gevoerd economisch beleid regulering van de scheepsruimte in de eerste plaats op de weg ligt van de ondernemingen in de sector; dat de kosten van de te treffen maatregelen dus gedragen moeten worden door de in de binnenvaart actieve ondernemingen; dat deze regulering inhoudt dat er voor het in de vaart brengen van bepaalde nieuwe scheepsruimte voorwaarden moeten worden vastgesteld, zonder dat dit tot een totale blokkering van de toegang tot de markt leidt; dat deze voorwaarden in de tijd en qua effect beperkt kunnen zijn en op een soepele wijze naar gelang van de ontwikkelingen van de markt kunnen variëren, maar dat vanaf 29 april 1999 de verhoudingen binnen vier jaar geleidelijk tot nul moeten worden teruggebracht; dat, zodra de verhouding tot nul is teruggebracht, dit reguleringsmechanisme, de zogeheten "oud voor nieuw"-regeling, als waakmechanisme dient te worden gehandhaafd; dat de krachtens de "oud voor nieuw"-regeling betaalde speciale bijdragen dienen te worden ondergebracht in het reservefonds en dienen te kunnen worden gebruikt om slooppremies te verlenen, wanneer interventie op de markt is geboden;
(…)
Artikel 2
1. Deze verordening is van toepassing op vrachtschepen en duwboten waarmee beroepsvervoer of eigen vervoer wordt verricht en die zijn geregistreerd in een lidstaat of, indien zij niet geregistreerd staan, door een in een lidstaat gevestigde onderneming worden geëxploiteerd.
Voor de toepassing van deze verordening wordt onder "onderneming" verstaan elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een ambachtelijke of industriële economische bedrijvigheid uitoefent.
(…)
Artikel 4
1. Voor het in de vaart brengen van onder deze verordening vallende schepen die nieuw, uit een derde land geïmporteerd, of van nationale waterwegen als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), b) of c), afkomstig zijn, geldt als voorwaarde (de "oud voor nieuw"-regeling) dat de eigenaar van het in de vaart te brengen schip:
- ofwel zonder een slooppremie te ontvangen tonnage laat slopen volgens een zo genoemde "verhouding" tussen de oude en nieuwe tonnage, die door de Commissie wordt vastgesteld;
- ofwel in het fonds waaronder zijn nieuwe schip ressorteert, of in een door hem overeenkomstig artikel 5, lid 2, gekozen fonds, een speciale bijdrage stort die is vastgesteld op basis van genoemde verhouding, of indien hij minder tonnage sloopt dan vereist volgens genoemde verhouding, het verschil in tonnage tussen het nieuwe schip en de gesloopte tonnage betaalt.
2. De verhouding kan worden gedifferentieerd naar gelang van de marktsectoren: drogeladingschepen, tankschepen en duwboten.
De verhouding wordt geleidelijk verlaagd zodat zij zo spoedig mogelijk in gelijke etappes en uiterlijk op 29 april 2003 tot nul wordt teruggebracht.
Zodra de verhouding nul is geworden, wordt de regeling tot een waakmechanisme, dat alleen kan worden gereactiveerd bij ernstige verstoring van de markt, overeenkomstig artikel 6.
3. De eigenaar van het schip moet zijn speciale bijdrage betalen of de oude tonnage laten slopen:
- op het moment dat de order voor de bouw van het nieuwe schip wordt geplaatst of de invoervergunning wordt aangevraagd, op voorwaarde dat het schip binnen twaalf maanden daarna in de vaart wordt genomen, of
- op het moment dat het nieuwe of geïmporteerde schip daadwerkelijk in de vaart wordt gebracht.
Deze keuze van het moment moet kenbaar worden gemaakt op het moment dat de order wordt geplaatst of de vergunning voor de invoer van het schip wordt aangevraagd.
Het als compenserende tonnage voor de sloop aan te bieden schip moet zijn gesloopt voordat het nieuwe schip in de vaart wordt gebracht.
(…)"
De in artikel 1 van Pro de Wet bedoelde Commissieverordening luidde op 1 mei 2000 onder meer als volgt:
"SPECIALE BIJDRAGEN
Artikel 2
1. De grootte van de speciale bijdragen voor de verschillende typen en categorieën schepen wordt op basis van 70 tot 115 % van onderstaande tarieven bepaald:
- Droge ladingschepen:
- motorvrachtschepen: 120 EUR/ton,
- vrachtduwbakken: 60 EUR/ton,
- sleepvrachtschepen: 43 EUR/ton,
- Tankschepen:
- motortankschepen: 216 EUR/ton,
- tankduwbakken: 108 EUR/ton,
- sleeptankschepen: 39 EUR/ton.
- Duwboten:
180 EUR/kW, met een lineaire verhoging tot 240 EUR/kW voor een motorvermogen van 1000 kW of meer.
2. - Voor schepen met een laadvermogen van minder dan 450 ton worden de maximumtarieven van de in lid 1 bedoelde speciale bijdragen verlaagd met 30 %.
- Voor schepen met een laadvermogen van 450 tot 650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen verlaagd met 0,15 % voor elke ton dat het laadvermogen van het schip minder dan 650 ton bedraagt.
- Voor schepen met een laadvermogen van 650 tot 1650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen lineair verhoogd van 100 tot 115 %; voor schepen met een laadvermogen van meer dan 1650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen gehandhaafd op 115 %.
3. (…)
"OUD VOOR NIEUW"-VERHOUDINGEN
Artikel 4
Met ingang van 29 april 1999 geldt voor het in de vaart brengen van schepen de in artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 718/1999 vermelde voorwaarde:
1. Voor droge ladingschepen wordt de verhouding vastgesteld op 1:1 (verhouding tussen de oude en de nieuwe tonnage).
2. Voor tankschepen wordt de verhouding vastgesteld op 1,30:1.
3. Voor duwboten wordt de verhouding vastgesteld op 0,75:1."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft in januari 1999 opdracht gegeven tot de bouw van het motorvrachtschip "B".
- Blijkens een meetbrief d.d. 28 april 2000 (kenmerk: HN 7794) is het maximum laadvermogen (verplaatsing in m3) in tonnen in zoetwater (dichtheid van 1) van de "B" 2.765,497 ton.
- Appellante heeft de "B" (brandmerk: 24193 BR 1999) in mei 2000 in de vaart gebracht.
- Bij besluit van 14 juli 2000 (kenmerk: RVI-MO-B/B0045) heeft verweerder appellante een speciale bijdrage van f 780.352,00 opgelegd, waarvan na aftrek van een compensatiewaarde droge lading ad f 630.529,00 vanwege de sloop van de motorvrachtschepen "C" (915 ton), "D" (621 ton), "E" (559 ton) en "F" (24,549% van 1.197 ton) een bedrag van f 149.823,00 (€ 67.986,71) te betalen bleef.
Bij de berekening van de speciale bijdrage is verweerder ervan uitgegaan dat het laadvermogen van de in de vaart gebrachte "B", afgerond, 2.566 ton bedraagt.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 15 augustus 2000, aangevuld bij brief van 8 november 2001, bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 23 april 2002 (kenmerk: IVW/DV/BVT 02-B0047) heeft verweerder het navolgende besloten en aan appellante medegedeeld:
"Tot onze spijt is na een interne controle gebleken, dat de "Oplegging verplichting oud-voor-nieuw regeling binnenvaart", gedaan met mijn brief van 14 juli 2000, kenmerk RVI-MO-B/B0045 te laag is. Helaas is bij de bepaling van de hoogte van de "speciale bijdrage" ten onrechte uitgegaan van een laadvermogen van 2565,497 ton, afgerond 2566 ton. Bij de berekening van de oplegging verplichting oud-voor-nieuw regeling binnenvaart is het laadvermogen volgens de meetbrief bepalend. Voor het motorvrachtschip "B", teboekgesteld met het brandmerk 24193 BR 1999 is dit 2765,497 ton, afgerond 2766 ton (meetbrief HN 7794 van 28 april 2000).
De suppletoire (aanvullende) speciale bijdrage voor het motorvrachtschip "B" laat zich, met toepassing van de coëfficiënten, als volgt berekenen:
200 ton x 120 Euro x 115% = € 27.600,00"
- Tegen het besluit van 23 april 2002 heeft appellante bij brief van 30 mei 2002, aangevuld bij brief van 18 juni 2002, bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 7 januari 2003 (kenmerk: RVI-MO-B/B0045) heeft verweerder de vordering als vermeld in zijn besluiten van 14 juli 2000 en 23 april 2002 verminderd met de compensatiewaarde van het inmiddels gesloopte motorvrachtschip "G" (83,368% van 895 ton), en het tegoed aan compensatiewaarde droge lading vastgesteld op € 17,29.
- Op 4 april 2003 is appellante naar aanleiding van haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere besluit van 16 november 2005
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder zijn respectievelijke besluiten van 14 juli 2000 en 23 april 2002 gehandhaafd. Verweerder heeft de bezwaren ongegrond verklaard.
Bij het besluit van 16 november 2005 (kenmerk: IVW/DV/J-1977-2870-0008-0206/Wcb/1.1N) heeft verweerder de op appellante rustende oud-voor-nieuw verplichtingen nader berekend in overeenstemming met de uitspraak van het College van 15 oktober 2003 (AWB 02/1763, www.rechtspraak.nl, LJN: AN8972). Het resultaat van de berekening is dat appellante nog een tegoed heeft aan compenserende tonnage (motorvrachtschepen) van 368,793 ton.
4. Het standpunt van appellante
Appellante handhaaft, ook na kennisneming van het besluit van 16 november 2005, haar grieven tegen de oplegging van de oud-voor-nieuw verplichtingen. Zij acht deze in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Hiertoe voert zij aan dat op het moment dat zij de opdracht tot de bouw van het motorvrachtschip "B" gaf, vaststond dat de toen bestaande oud-voor-nieuw regeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad op 28 april 1999 zou komen te vervallen en dat zij er op mocht vertrouwen dat er geen nieuwe regeling voor in de plaats zou komen. De nieuwe Raadsverordening kan volgens appellante niet worden toegepast op schepen die al in aanbouw waren op het moment dat deze verordening werd vastgesteld.
Voorts stelt appellante zich op het standpunt dat, als al oud-voor-nieuw verplichtingen gelden, ten onrechte een oud-voor-nieuw verhouding van 1:1 is toegepast. Appellante is van mening dat zij mocht verwachten dat deze verhouding per 29 april 2000 met ten minste ¼ zou zijn verminderd.
Appellante heeft naar voren gebracht dat verweerder bij zowel de primaire als de bestreden besluiten te hoge oud-voor-nieuw verplichtingen heeft opgelegd, omdat hij coëfficiënten heeft toegepast op tonnages, terwijl deze op de tarieven dienen te worden toegepast.
Appellante betoogt dat er geen rechtsgrond is voor het in verband met het in de vaart brengen van de "B" opleggen van een suppletoire speciale bijdrage over 200 ton laadvermogen, zoals verweerder bij zijn besluit van 23 april 2002 heeft gedaan.
Voorts is het opleggen van de suppletoire speciale bijdrage in strijd met het verbod van reformatio in peius, omdat deze heffing is opgelegd ten tijde van de lopende bezwaarfase tegen verweerders eerdere besluit van 14 juli 2000 inzake het opleggen van oud-voor-nieuw verplichtingen in verband met het in de vaart brengen van de "B".
Appellante vordert verder vergoeding van de schade die zij heeft geleden als gevolg van de omstandigheid dat de oud-voor-nieuw verplichtingen primair geheel ten onrechte en subsidiair te hoog zijn opgelegd.
Ter zitting van het College heeft appellante aangegeven de grief ten aanzien van verweerders bevoegdheid om een speciale bijdrage in een fonds te doen storten, niet langer te handhaven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College verwerpt het betoog van appellante dat zij erop mocht vertrouwen dat de oud-voor-nieuw regeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89, die op 28 april 1999 afliep, niet door een nieuwe verordening met gelijksoortige verplichtingen zou worden opgevolgd. Het College verwijst hiervoor naar paragraaf 5.2 van zijn uitspraak van 25 februari 2005 (AWB 03/1180, www.rechtspraak.nl, LJN: AT1035).
5.2 Hetzelfde geldt voor het betoog van appellante dat zij mocht verwachten dat de oud-voor-nieuw verhouding in mei 2000 op 0,75:1 zou zijn vastgesteld. Het College verwijst in dit verband naar paragraaf 5.4 van genoemde uitspraak. Hetgeen appellante tegen deze uitspraak tijdens de mondelinge behandeling van de onderhavige beroepen bij het College naar voren heeft gebracht, met name het betoog van taalkundige aard, brengt het College niet tot een ander oordeel. Het College ziet dan ook geen aanleiding ter zake alsnog prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
5.3 Met betrekking tot de stelling van appellante dat geen rechtsgrond bestaat voor de oplegging van de suppletoire speciale bijdrage, overweegt het College het volgende.
Verweerder heeft met zijn besluit van 23 april 2002 niet anders gedaan dan appellante (alsnog) aan te slaan voor het totaalbedrag dat zij reeds bij het in de vaart brengen van de "B" op grond van de communautaire regelgeving aan speciale bijdrage verschuldigd was. Uit de meetbrief van 28 april 2000 blijkt immers dat het maximum laadvermogen van de "B" 2.765,497 ton bedraagt. Bij het besluit van 14 juli 2000 heeft verweerder de aan appellante opgelegde speciale bijdrage daarentegen abusievelijk berekend over een aan de binnenvaartvloot toegevoegd tonnage van 2.566 ton.
Appellante kon redelijkerwijs weten dat de bijdrage onjuist was vastgesteld, nu zij zelf de "B" in de vaart heeft gebracht en verondersteld mag worden dat zij bekend is met de gegevens van de meetbrief. Het besluit van 23 april 2002 is dan ook niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Evenmin staat artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan het nemen van dit besluit in de weg. Immers, ook zonder de indiening van het bezwaarschrift was verweerder verplicht tot wijziging van de opgelegde bijdrage ten nadele van appellante, zodra de fout in de berekening was geconstateerd. Het verbod van reformatio in peius is hier niet van toepassing.
5.4 Het vorenstaande brengt mee dat de inhoudelijke bezwaren van appellante tegen de oplegging van oud-voor-nieuw verplichtingen ongegrond zijn. Nu geen grieven zijn aangevoerd tegen de berekening ervan, kan het besluit van 16 november 2005, waarbij de verplichtingen nader zijn vastgesteld, in stand blijven. De beroepen, die ingevolge artikel 6:19 Awb Pro mede tegen laatstgenoemd besluit gericht geacht worden, zijn in zoverre ongegrond.
Wel heeft appellante terecht aangevoerd dat verweerder bij het besluit van 16 november 2005 heeft verzuimd op haar verzoek om schadevergoeding te beslissen. Dat appellante schade heeft geleden wegens de aanvankelijk onjuist berekende oud-voor-nieuw verplichtingen is niet bij voorbaat ondenkbaar. Het beroep slaagt en in zoverre moet het besluit van 16 november 2005 worden vernietigd.
Uit het besluit van 16 november 2005 blijkt dat verweerder de bestreden besluiten van 23 december 2003, voorzover het de hoogte van de verschuldigde oud-voor-nieuw bijdragen betreft, niet onverkort handhaaft. De beroepen tegen deze besluiten moeten gegrond worden verklaard en deze beroepen moeten, voorzover het de berekening van de oud-voor-nieuw verplichtingen betreft, worden vernietigd. Gelet op het in stand gebleven besluit van 16 november 2005 behoeft verweerder niet opnieuw op de bezwaren te beslissen, behalve ten aanzien van de verzochte schadevergoeding.
5.5 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met wegingsfactor 1 in verband met minder dan vier samenhangende zaken met een gemiddeld gewicht, ad € 322,-- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 23 december 2003 gegrond;
- vernietigt deze besluiten voorzover het de hoogte van de opgelegde oud-voor-nieuw verplichtingen betreft;
- verklaart de beroepen tegen het besluit van 16 november 2005 gegrond;
- vernietigt dit besluit voorzover niet is beslist op het verzoek om schadevergoeding en draagt verweerder op in zoverre
opnieuw op het bezwaar te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante vergoedt het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal
€ 464,-- (zegge: vierhonderdvierenzestig euro, bestaande uit € 232,-- voor het beroep met procedurenummer AWB 04/72 en
€ 232,-- voor het beroep met procedurenummer AWB 04/73).
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. J.A. Hagen en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2006.
w.g. C.J. Borman w.g. M.S. Hoppener