Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 05/270 7 februari 2006
11246 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Tegemoetkomingen in de schade
Uitspraak in de zaak van:
de vennootschap onder firma A, te X, appellante,
gemachtigde: mr. A.C. Bragt, werkzaam bij ABAB Juristen te ’s-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. G.J.L. Veth, werkzaam bij de Dienst Regelingen.
1. De procedure
Op 26 april 2005 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 maart 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder afwijzend beslist op het bezwaar van appellante, gericht tegen een besluit van 14 januari 2005.
Bij brief van 20 juni 2005 heeft appellante het beroep voorzien van gronden.
Bij brief van 14 juli 2005 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
De zitting heeft plaatsgehad op 22 november 2005, waar de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante is voorts verschenen haar vennoot B.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna ook: de wet) werd ten tijde hier van belang onder meer het volgende bepaald - de artikelen 86, 90 en 91 Gwd zijn nadien in zoverre gewijzigd dat de daarin bedoelde tegemoetkoming in de schade thans worden verstrekt ten laste van het Diergezondheidsfonds -:
"Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester, zo nodig na overleg met het hoofd van de voor de provincie waar het geval zich heeft voorgedaan, door de stichting genoemd in artikel 82 aangewezen of ingestelde gezondheidsdienst voor dieren, zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk.
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
h. het reinigen en ontsmetten van gebouwen, terreinen, bewaarplaatsen van mest en voorwerpen;
(…)
Artikel 86
1. Uit 's Rijks kas wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
(…)
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand,
b. voor zieke dieren: het bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gedeelte van de waarde in gezonde toestand,
c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel,
(…)
Artikel 90
1. Indien door het onschadelijk maken van dieren, produkten of voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22 schade wordt toegebracht aan gebouwen, terreinen of voorwerpen, wordt aan de eigenaar of gebruiker van deze gebouwen, terreinen of voorwerpen uit 's Rijks kas een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd.
(…)
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- De pluimveehouderij van appellante is ten tijde van de vogelpestcrisis in 2003 preventief geruimd.
- Bij brief van 24 mei 2004, door verweerder ontvangen op 8 juni 2004, heeft appellante zich tot verweerder gewend met een verzoek om (volledige) vergoeding van de schade als gevolg van leegstand en inkomstenderving.
- Bij besluit van 14 januari 2005 heeft verweerder dat verzoek afgewezen.
- Bij brief van 21 februari 2005 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In zijn uitspraak van 24 juni 2003, AWB 02/1793, heeft het College overwogen dat het ruimen van dieren en het onschadelijk maken van producten een vorm van eigendomsontneming is, waarvoor een passende schadevergoeding dient te worden verleend. In geval van appellante is de volledige waarde van zowel de geruimde dieren als die van de onschadelijk gemaakte producten en voorwerpen vergoed. Aldus is in lijn met de jurisprudentie van het College sprake van een passende schadevergoeding.
Dit betekent dat niet kan worden gesteld dat het besluit is genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
Terzake van een beroep op dit artikel heeft het College voorts in eerdere jurisprudentie (AWB 98/399) overwogen dat dergelijke beroepen afstuiten op de omstandigheid dat de dieren zijn gedood ter voorkoming van verdere verspreiding van de Aviaire Influenza. Een dergelijke maatregel is genomen in het algemeen belang, waarbij de voorwaarden om te komen tot deze maatregelen bij wet zijn voorzien. Het College heeft geoordeeld dat het op basis van de wet gecreëerde stelsel van risicotoedeling een "fair balance" bevat tussen het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van de getroffen ondernemers.
Ten aanzien van de schadeposten die niet in de afweging zijn verdisconteerd wordt opgemerkt dat de wet een gesloten systeem van tegemoetkomingen in schade kent. Gevolgschade, zoals inkomensderving door leegstand, komt niet voor vergoeding in aanmerking. Slechts in bijzondere gevallen kan op de voet van artikel 91 van de wet aanleiding bestaan tot het vergoeden van schade, die niet op grond van de artikelen 86 tot en met 90 van de wet wordt vergoed. Bij de uitvoering van de bevoegdheid van artikel 91 van de wet acht verweerder van belang dat pluimvee-eigenaren en -houders er naar de aard van hun professie voor hebben gekozen ondernemersrisico te dragen. Hieruit vloeit voort dat een deel van het nadeel, als ondernemersrisico, voor hun rekening behoren te nemen. Het houden van pluimvee omvat nu eenmaal het risico dat vanwege een besmetting door een ziekte moet worden overgegaan tot maatregelen op grond van de wet. De conclusie is dat de door appellante gestelde schade valt buiten het gesloten vergoedingensysteem van de wet.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft onder verwijzing naar een uitspraak van het College van 24 juni 2003, AWB 02/1793, betoogd dat omdat haar bedrijf preventief is geruimd en voorts de genomen maatregel gelijk is te stellen met eigendomsontneming door de overheid, sprake dient te zijn van een volledige schadeloosstelling.
Appellantes bedrijf ligt in een destijds als bufferzone aangewezen gebied en bij het pluimvee op haar bedrijf zijn geen ziekteverschijnselen geconstateerd. Dit is een essentieel verschil met bedrijven waar sprake was van besmetting. Ook het College heeft in de
hiervoor genoemde uitspraak een onderscheid gemaakt tussen repressieve en preventieve ruiming. In geval van appellante kan niet worden gesproken van een normaal bedrijfsrisico.
Het bestreden besluit is in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 14 van de Grondwet.
5. De beoordeling van het geschil
In geding is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren aan appellante in verband met de door haar gestelde inkomensderving ten gevolge van leegstand van haar bedrijf, op basis van artikel 91 van de wet een tegemoetkoming te verstrekken. Deze vraag dient bevestigend te worden beantwoord waartoe als volgt wordt overwogen.
De wetgever heeft verweerder een niet geclausuleerde bevoegdheid heeft toegekend om op grond van artikel 91 van de wet schade die niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 van de wet voor tegemoetkoming in aanmerking komt, geheel of gedeeltelijk te vergoeden, alsmede, indien verweerder tot vergoeding van die schade besluit, de grondslag van de vergoeding te bepalen. Het College dient zich derhalve terughoudend op te stellen bij de beoordeling van de wijze waarop verweerder gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheden die hem op grond van artikel 91 van de wet toekomen.
Het standpunt van verweerder, inhoudende dat de door appellanten geleden schade behoudens het bepaalde in de artikelen 85 tot en met 90 van de wet niet voor vergoeding in aanmerking komt omdat deze als normaal bedrijfsrisico dient te worden aangemerkt, kan de rechterlijke toetsing doorstaan. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het risico van vervolgschade door maatregelen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte tot het normale bedrijfsrisico van een ondernemer behoort.
Evenmin ziet het College voldoende aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder zich in het bestreden besluit niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het onderhavige geval niet dermate uitzonderlijk is, dat hierin een grond zou kunnen zijn gelegen voor afwijking van meerbedoeld uitgangspunt. Appellante heeft in beroep geen concrete argumenten aangedragen op grond waarvan in de onderhavige situatie sprake is van een zodanig bijzonder geval dat de door haar gestelde vervolgschade in het kader van artikel 91 van de wet in redelijkheid niet voor haar rekening en risico kan worden gelaten.
Het beroep van appellante op de uitspraak van het College van 24 juni 2003, AWB 02/1793, waaraan appellante de stelling ontleent dat door verweerder alle geleden schade dient te worden vergoeden, faalt. Die uitspraak zag weliswaar ook op preventief geruimde bedrijven, maar de daar aan de orde zijnde rechtsvraag was of ook bij dergelijke bedrijven, al dan niet op grond van het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten, een korting op de tegemoetkoming in de schade gerechtvaardigd was. Een dergelijke situatie is hier niet aan de orde.
Het beroep op artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM alsmede artikel 14 van de Grondwet faalt evenzeer. Zoals verweerder onder verwijzing naar de uitspraak van de uitspraak van het College van 24 juli 2001, AWB 98/399, terecht heeft betoogd stuit een dergelijk beroep af op de omstandigheid dat dieren, in dit geval het pluimvee, op het bedrijf zijn gedood ter voorkoming van verdere verspreiding van vogelpest en derhalve in het algemeen belang. De maatregelen zijn getroffen onder de in de wet voorziene voorwaarden en het op basis van artikel 86 van de wet gecreëerde stelsel van risicotoedeling bevat naar het oordeel van het College een "fair balance" tussen het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van appellante.
Op grond van het hiervoor overwogene is het beroep van appellante ongegrond.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2006.
w.g M.A. van der Ham w.g. L. van Duuren