Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/892 24 februari 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te X, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Cooke, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 22 oktober 2004, bij het College binnengekomen op 2 november 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 september 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 16 december 2003, genomen op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Verweerder heeft op 14 januari 2005 een verweerschrift ingediend.
Op 29 juli 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht. Voor appellante is B verschenen.
Bij beschikking van 9 augustus 2005 heeft het College het onderzoek heropend.
Op 5 oktober 2005 heeft verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante genomen, waarbij het besluit van 24 september 2004 is vervangen. Appellante heeft hierop schriftelijk gereageerd, waarna beide partijen toestemming hebben gegeven tot het achterwege laten van een nadere zitting.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 1, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999, betreffende de bepalingen voor de toekenning van compensatiebedragen in het kader van de steunregeling voor producten van bepaalde voedergewassen, luidt als volgt:
“Bouwland waarvoor in hetzelfde verkoopseizoen voor andere dan de in Verordening (EG) nr. 1251/1999 bedoelde akkerbouwgewassen oppervlaktesteun wordt aangevraagd in het kader van een regeling die op grond van artikel 1, lid 2, onder b), van Verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad wordt gefinancierd, komt niet voor de areaalbetaling in aanmerking.”
Ingevolge artikel 3 van Pro Verordening (EG) nr. 603/95 van de Raad houdende gemeenschappelijke ordening der markten in de sector gedroogde voedergewassen, kan steun worden verleend voor de in artikel 1 van Pro deze verordening genoemde gedroogde voedergewassen. In artikel 9, aanhef en onder c), eerste gedachtenstreepje, van deze verordening is, voorzover hier van belang, bepaald dat de in artikel 3 bedoelde Pro steun alleen wordt uitbetaald aan bedrijven die de in artikel 1 genoemde Pro producten verwerken en die contracten hebben gesloten met producenten van te drogen voedergewassen.
Bij Verordening (EG) nr. 785/95 van 6 april 1995 heeft de Commissie de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 603/95 vastgesteld. De uitvoeringsverordening luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Artikel 8
1. Elk in artikel 9, onder c), van Verordening (EG) nr. 603/95 bedoeld contract bevat, naast de in artikel 11 van Pro die verordening genoemde vermeldingen, met name:
(…)
e) de identificatie van het landbouwperceel of de landbouwpercelen waarop de te verwerken voedergewassen worden geteeld, volgens het systeem voor identificatie van landbouwpercelen in het kader van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem; en
(…)”
Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb 2001, L327; blz. 11), zoals deze luidde ten tijde van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 31
Berekeningsgrondslag
1. (…)
2. Wanneer de in de steunaanvraag “oppervlakten” aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
3. (…)
Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3% of dan 2 ha, doch niet groter dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
Wanneer het verschil groter is dan 50%, wordt het bedrijfshoofd bovendien tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde steunbedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen in het kader van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld.
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderzijds kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
2. (…)”
Verordening (EG) nr. 118/2004, in werking getreden per 27 januari 2004, luidt voorzover hier van belang:
“Artikel 1
Verordening (EG) nr. 2419/2001 wordt als volgt gewijzigd;
1. (…)
6. In artikel 32, lid 2, wordt de tweede alinea vervangen door: “bedraagt het verschil meer dan 50%, dan wordt het bedrijfshoofd nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte als bedoeld in artikel 31, lid 2. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van welke dan ook van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. Kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen.
(…)”
Verordening (EG, EURATOM) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen bepaalt, voorzover hier van belang:
“Artikel 1
1. Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht aangenomen.
(…)
Artikel 2
1. (…)
2. Geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan Gemeenschapsbesluit. Ingeval van latere wijziging van de bepalingen van een Gemeenschapsbesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 13 mei 2003 een formulier “Gecombineerde opgave 2003” bij verweerder ingediend, waarmee zij hectares voederareaal opgeeft en op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen akkerbouwsubsidie vraagt voor in totaal 21,04 ha mais en groene erwten.
- De percelen groene erwten zijn genummerd 1 (1964050861), 8 (1971350873) en 14 (1936350954) en beslaan een oppervlakte van 8.25 ha.
- Op 22 mei 2003 heeft appellante met de Coöperatieve Grasdrogerij Ruinerwold e.o. een contract/leveringsaangifte (nr. 52494) gesloten in het kader van de Regeling gedroogde voedergewassen voor onder meer dezelfde hierboven genoemde percelen 1964050861, 1971350873 en 1936350954 van in totaal 8.25 ha.
- Bij een administratieve controle is verweerder van deze dubbele steunaanvraag groene erwten/gras gebleken.
- Op grond hiervan heeft verweerder bij besluit van 16 december 2003 de geconstateerde oppervlakte voor akkerbouwsteun op nihil gesteld. Tevens heeft verweerder appellante met toepassing van artikel 32, tweede lid, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag van € 5.190,20.
- Appellante heeft tegen dit besluit bij brief van 16 januari 2004 bezwaar gemaakt, waarbij is meegezonden een schriftelijke verklaring van Grasdrogerij Ruinerwold, die inhoudt dat appellante de dubbele aanvraag per abuis heeft gedaan en dat op het betreffende contract geen gras is gedroogd.
- Hierop heeft verweerder het bestreden besluit van 24 september 2004 genomen, waarbij het besluit van 16 december 2003 is gehandhaafd.
- Nadien heeft verweerder het besluit van 5 oktober 2005 genomen, waarbij het besluit van 24 september 2004 is ingetrokken.
3. Het bestreden besluit en het nadere besluit van 5 oktober 2005
Aan verweerder is gebleken dat appellante in 2003 voor een drietal percelen groene erwten/gras zowel akkerbouw- als droogsubsidie heeft aangevraagd, hetgeen in strijd is met de regelgeving die geen cumulatie van subsidie toestaat. Daarmee is komen vast te staan dat de betreffende percelen niet voor akkerbouwsubsidie in aanmerking komen en dus als niet geconstateerd moeten worden aangemerkt.
Mede als gevolg hiervan is een verschil ontstaan tussen de totale aangevraagde en geconstateerde subsidiabele oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 70,09% bedraagt. Dat is meer dan 50%. Verweerder is daarom gehouden toepassing te geven aan de sancties genoemd in artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001. Dit leidt ertoe dat verweerder appellante voor de gewasgroep mais in 2003 geen akkerbouwsteun mag toekennen en dat appellante nogmaals van steun wordt uitgesloten voor een bedrag dat wordt verrekend met in volgende jaren toe te kennen subsidiebedragen.
Dit uitsluitingsbedrag heeft verweerder in het nadere besluit teruggebracht van € 5.190,20 tot € 3.637,76. De vermindering is het gevolg van een latere wijziging van artikel 32, tweede lid, tweede alinea, bij Verordening (EG) nr. 118/2004. Ingevolge Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 dient de minder strenge sanctie met terugwerkende kracht te worden toegepast. De opgelegde sancties vloeien rechtstreeks uit de genoemde Verordeningen voort, zodat het verweerder niet vrijstond hiervan af te wijken.
Met de ondertekening van het grasdroogcontract heeft appellante verklaard dat zij voor de betreffende percelen geen subsidie heeft aangevraagd of zal aanvragen in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen. Daarbij is appellante er tevens op gewezen dat overtreding aanleiding kan zijn tot het opleggen van sancties. Het opgeven van de betreffende percelen voor zowel akkerbouwsubsidie als voor de Regeling gedroogde voedergewassen is voor appellantes eigen verantwoording. Of de subsidie ook daadwerkelijk is verkregen is daarbij niet van belang.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
Zij heeft in januari 2003 aan Grasdrogerij C per ongeluk al haar percelen opgegeven voor het drogen van gras, terwijl zij slechts gras wilde laten drogen dat afkomstig was van de percelen die in een vogelgebied zijn gelegen en waarvoor een beheersovereenkomst is afgesloten. Bovendien wist appellante niet dat de grasdrogerij op basis van dit contract subsidie heeft aangevraagd. Appellante heeft de betreffende percelen in maart en in april 2003 doorgezaaid met gras, maar is in mei op de teelt van erwten overgegaan, omdat het gras vanwege de droogte niet wilde kiemen. Zij heeft te goeder trouw gehandeld en zich bij de aanvraag akkerbouwsteun niet gerealiseerd dat de percelen reeds waren opgegeven in het kader van de grasdroogsteun.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College is van oordeel dat het beroep van appellante, voorzover gericht tegen het besluit van 24 september 2004, niet-ontvankelijk moet worden verklaard wegens verval van procesbelang. Verweerder heeft immers bij besluit van 5 oktober 2005 opnieuw op het bezwaar beslist en tegelijkertijd het besluit van 24 september 2004 ingetrokken. Nu met het besluit van 5 oktober 2005 niet geheel aan de bezwaren van appellante is tegemoet gekomen, wordt het beroep van appellante ingevolge artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 5 oktober 2005.
5.2 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder bij het bestreden besluit op goede gronden zijn standpunt heeft gehandhaafd dat de in de aanvraag vermelde percelen met de volgnummers 1, 8 en 14 niet aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een bijdrage op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen voldoen. Hieromtrent overweegt het College als volgt.
Het College stelt voorop dat in artikel 1, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2316/1999 is bepaald dat bouwland, waarvoor in hetzelfde verkoopseizoen communautair gefinancierde oppervlaktesteun voor andere dan de in Verordening (EG) nr. 1251/1999 bedoelde akkerbouwgewassen steun wordt aangevraagd, niet voor akkerbouwsubsidie in aanmerking komt. Uit de tekst van dit artikel blijkt, volgens vaste jurisprudentie, dat bepalend is of de steun is aangevraagd en dat niet van belang is of die steun daadwerkelijk is verleend. Het standpunt van appellante, dat het gras van de desbetreffende percelen niet is gedroogd en dat daarvoor geen subsidie is ontvangen, faalt derhalve.
Nu blijkens artikel 9, aanhef en onder c) van Verordening (EG) nr. 603/95 aan bedrijven als dat van appellante slechts droogsteun kan worden betaald indien het verwerkende bedrijf contracten heeft gesloten met producenten van te drogen voedergewassen en een dergelijk contract ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder e), van Verordening (EG) nr. 785/95 de identificatie van het landbouwperceel of de landbouwpercelen moet bevatten, is de perceelslijst naar het oordeel van het College onlosmakelijk verbonden met de aanvraag voor droogsteun.
Vaststaat dat de percelen met volgnummers 1, 8 en 14 op de perceelslijst staan die behoort bij het op 22 mei 2003 door appellante ondertekende contract met Grasdrogerij C. Tevens staat vast dat de genoemde percelen eveneens voorkomen op de voor hetzelfde kalenderjaar ingediende 'aanvraag oppervlakten'. Gelet op de toepasselijke regelgeving heeft verweerder terecht de betreffende percelen bij de beoordeling van de laatstgenoemde aanvraag buiten beschouwing gelaten, wat heeft geleid tot de algehele weigering van akkerbouwsteun en tot uitsluiting conform het bij het bestreden besluit terecht verlaagde steunbedrag.
Door ondertekening van het droogcontract is appellante verantwoordelijk voor het opgeven van de daarin vermelde percelen voor droogsteun. Appellante wist of had moeten weten dat zij reeds een aanvraag om akkerbouwsteun had ingediend voor de betreffende percelen, zodat het indienen van een dubbele steunaanvraag voor haar rekening en risico komt. Dat appellante niet opzettelijk heeft gehandeld doet daaraan niet af.
Het College verstaat hetgeen appellante omtrent de opgelegde sancties heeft opgemerkt aldus dat zij deze onevenredig zwaar acht.
Het College overweegt hieromtrent dat verweerder ingevolge artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht is de sancties van weigering en uitsluiting op te leggen. De opgelegde sancties zijn niet in strijd met het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel. In de communautaire regelgeving is met die beginselen rekening gehouden. Ook in het in Verordening (EG) nr. 2419/2001 uitgewerkte sanctieregime, dat bestaat uit een trapsgewijze toepassing van de sancties, waarbij de sanctie is gerelateerd aan de omvang van de begane fout, is met deze beginselen rekening gehouden. Verweerder heeft in dit verband terecht verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1997 (C-354/95, Jur. 1997, blz. I-4559; www.europa.eu.int; National Farmers’ Union).
5.3 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep tegen het besluit van 5 oktober 2005 ongegrond dient te worden verklaard.
Uit het besluit van 5 oktober 2005 blijkt dat verweerder het bestreden besluit van 24 september 2004 niet onverkort heeft gehandhaafd en gedeeltelijk aan de bezwaren van appellante is tegemoet gekomen. Van proceskosten die met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Wel is er aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart appellante niet-ontvankelijk in haar beroep tegen het besluit van verweerder van 24 september 2004;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 5 oktober 2005 ongegrond;
- bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge:
tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2006.
w.g. F. Stuurop w.g. M.S. Hoppener