Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/1043 17 maart 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. B.F. de Jong, werkzaam bij Ditmar’s De Jong Belastingadvies te Liessel,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.J.M. Kouwets, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brieven van 1 december 2004, dezelfde dag bij het College per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 26 oktober 2004.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen twee besluiten van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, waarbij verweerder zijn eerdere besluiten op appellantes aanvragen akkerbouwsteun op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) over de jaren 2000 en 2001 heeft herzien en reeds betaalde steun heeft teruggevorderd.
Bij brief van 27 januari 2005 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 7 februari 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij een afzonderlijke brief van 25 februari 2005 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Op 3 februari 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij van de zijde van appellante haar gemachtigde is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
Voor de toepassing van de leden 1 en 2 worden het voederareaal, de braakgelegde oppervlakte en de oppervlakten met verschillende akkerbouwgewassen waarvoor een verschillend steunbedrag geldt, elk alleen en afzonderlijk in aanmerking genomen.
3. (…)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (...).
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)”
Artikel 4 van Pro de Regeling luidt sinds 20 januari 2000 en voorzover hier van belang:
“1 (…)
3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;
c. voor zover van toepassing, de eigenaar, beperkt gebruiksgerechtigde, verpachter dan wel pachter van de te vervangen percelen akkerland heeft ingestemd met het vervangen van deze percelen;
d. en voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER. (…)”
1.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In haar aanvraag oppervlakten 2000 heeft appellante in totaal 11.15 ha maïs voor akkerbouwsteun opgegeven: daaronder de percelen 6 van 2.50 ha en 7, eveneens van 2.50 ha. Bij besluit van 7 december 2000 heeft verweerder de aanvraag goedgekeurd en appellante steun toegekend tot een bedrag van fl. 9601,04 (= € 4356,76).
- In haar aanvraag 2001 heeft appellante in totaal 11 ha maïs voor steun opgegeven; daaronder het perceel 4 van 2.50 ha. Daarnaast heeft zij perceel 5 met rogge van 1 ha voor steun opgegeven. Bij besluit van 30 november 2001 heeft verweerder op deze aanvraag een bedrag van fl 10574,38 ( = € 4789,44) aan steun toegekend.
- Naar aanleiding van de aanvraag oppervlakten 2002 van appellante, waarbij zij onder meer het maïsperceel 3 (opgegeven oppervlakte van 5.05 ha) voor steun heeft opgegeven, heeft GeoRas in november 2002 een teledetectieonderzoek uitgevoerd. Uit dit onderzoek is gebleken dat van dit perceel het westelijk gedeelte ter grootte van 3 ha niet voldoet aan de definitie akkerland.
- Om commentaar gevraagd bij deze bevindingen van GeoRas heeft appellante bij brief van 7 december 2002 meegedeeld dat het perceel in 1999 gekocht werd van vorig eigenaar Tomassen. Deze zou hebben hebben verklaard dat het perceel in de jaren 1990 en 1991 met maïs was bebouwd. Bewijsstukken terzake zijn niet meer bij Tomassen aanwezig.
- Bij besluit van 21 december 2002 heeft verweerder conform de bevindingen van GeoRas op de aanvraag beslist. Een tegen dit besluit gericht bezwaar is, na een op 10 december 2003 gehouden hoorzitting, bij besluit van 12 februari 2004 ongegrond verklaard.
- Aangezien het perceel 3 uit de aanvraag 2003 samenvalt met de percelen 6 en 7 uit de aanvraag 2000 en met de percelen 4 en 5 uit de aanvraag 2001 heeft verweerder bij twee besluiten van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, de eerdere besluiten op deze aanvragen herzien.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2000 heeft verweerder van perceel 6 alsnog slechts 1.02 ha als steunwaardig aangemerkt. Van perceel 7 heeft verweerder slechts 1.03 ha aanvaard. Hierdoor ontstaat een verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte maïs, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 35,98% bedraagt. Ingevolge artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 is daarom voor de gewasgroep maïs geen steun toegekend. Bijgevolg is het volledige reeds uitbetaalde steunbedrag ad € 4653,76 teruggevorderd.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2001 heeft verweerder van perceel 4 alsnog slechts 2.05 ha als steunwaardig aangemerkt. Perceel 5 voldoet in zijn geheel niet aan de definitie akkerland. Hierdoor ontstaat een verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte maïs, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 4,27 % bedraagt. Voor de gewasgroep granen bedraagt dit verschil 100 %. Met toepassing van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 heeft verweerder daarom van het reeds uitbetaalde steunbedrag ad € 4836,17 een bedrag van € 817,98 teruggevorderd.
- Bij brieven van 15 juli 2004 heeft appellante tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder de twee bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Op grond van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 is verweerder verplicht de ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen. Ook de opgelegde sancties vloeien rechtstreeks uit deze Verordening voort.
Appellante heeft door ondertekening van de aanvraagformulieren verklaard kennis te hebben genomen van de voorwaarden en verplichtingen zoals vermeld in de Regeling. Zij wist dus dat een voor steun opgegeven perceel aan de definitie akkerland moet voldoen. Dat de voormalig eigenaar, die verklaard zou hebben dat de litigieuze percelen wel aan de definitie voldoen, geen bewijsstukken meer heeft kan appellante niet baten.
Appellante is er niet in geslaagd op perceelsniveau te bewijzen dat, anders dan GeoRas heeft vastgesteld, de bewuste percelen wel aan de definitie akkerland voldoen.
Van opgewekt vertrouwen door eerdere goedkeuring van de percelen is geen sprake nu verweerder, naar in vaste rechtspraak is aanvaard, een eerder goedgekeurd perceel in een later stadium alsnog kan onderwerpen aan een meer gedetailleerde controle, bijvoorbeeld aan de hand van teledetectie.
Van willekeur, zoals appellante stelt, is geen sprake. Ten onrechte betoogt appellante dat niet in alle gevallen waarin teruggevorderd kan worden ook werkelijk daartoe wordt overgegaan.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Appellante heeft de hier in het geding zijnde percelen in 1999 van een buurman als premiewaardige grond gekocht. Deze buurman is in 1991 met zijn bedrijf gestopt. Daarvoor heeft hij op de bewuste percelen maïs verbouwd. Bewijsstukken terzake heeft de voormalig eigenaar niet meer, omdat hij zijn administratie niet zo lang behoefde te bewaren. Buren kunnen wel bevestigen dat er in de referentiejaren maïs werd verbouwd.
Ten onrechte baseert verweerder zich op onduidelijke satellietbeelden. De beelden geven een zeer algemeen beeld. Allerlei kleuren zijn zichtbaar, die door Georas niet bevredigend kunnen worden verklaard; er zijn geen beelden uit het groeiseizoen en het is aan de hand van beelden niet te zien of er gras heeft gestaan dan wel of er sprake is geweest van gras en onkruid tussen de maïs.
Ten onrechte heeft verweerder nagelaten te vermelden dat de eerdere goedkeuring berustte op een globale controle en dat daarop bij latere fijnmaziger controle kon worden teruggekomen. Door dit verzuim werd bij appellante het vertrouwen gewekt dat het perceel 3 uit de aanvraag 2002 wel degelijk geheel steunwaardig was.
Dat verweerder, zoals hij stelt, pas in 2002 de beschikking kreeg over beelden die 16 tot 17 jaar eerder werden gemaakt is onaannemelijk.
Ter zitting heeft appellante hieraan toegevoegd dat het perceel betrokken is geweest bij een ruilverkaveling. Om deze reden meent zij dat op grond van artikel 4 oud Pro van de Regeling kan worden geschoven met de definitie akkerland.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat appellante geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 12 februari 2004 betreffende de steunaanvraag 2002. Dat ontneemt appellante niet het recht om, als verweerder aan zijn bevindingen vervolgens de conclusie verbindt dat de toegekende premies over eerdere jaren moeten worden teruggevorderd, alsnog deze bevindingen ter discussie te stellen. In dit opzicht staat ieder besluit op zich. Derhalve komt appellante de vrijheid toe om te bewijzen, dat de percelen 6 en 7 en 4 en 5 uit, respectievelijk, de aanvragen 2000 en 2001 aan de voorwaarden voor toekenning van akkerbouwsteun voldoen.
5.2 Voorzover appellante meent dat satellietbeelden onvoldoende nauwkeurig zij om als basis te dienen voor besluitvorming omtrent de vraag of een perceel aan de definitie akkerland voldoet, volgt het College appellante hierin niet.
Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
5.3 Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de satellietbeelden van de litigieuze percelen verkeerd zijn geïnterpreteerd. De algemeen geformuleerde grieven tegen toepassing van teledetectie kunnen, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet slagen. Daartegenover staat de door GeoRas ter zitting gegeven toelichting bij de gebruikte beelden, die uitwijst dat op basis van de beelden uit 1987 aan het oostelijk gedeelte van het hier in het geding zijnde perceel het voordeel van de twijfel is gegeven. Op alle andere beelden is door GeoRas steeds grasland vastgesteld. Het College ziet geen aanleiding voor de conclusie dat deze bevindingen van GeoRas op een onjuiste interpretatie van de beelden berusten. In dit verband is niet zonder belang dat namens appellante op de hoorzitting van 10 december 2003, waar GeoRas een toelichting heeft gegeven op de gebruikte beelden, is verklaard dat de satellietbeelden duidelijk zijn en dat daartegen niets is in te brengen.
5.4 Appellante heeft nagelaten perceelsgebonden tegenbewijs over te leggen waaruit blijkt dat er in de jaren 1987 tot en met 1991 wel degelijk sprake is geweest van een ander gebruik van het perceel dan als grasland. De beweerdelijk door voormalig eigenaar C gedane mededeling dat er in die jaren maïs werd geteeld is in dit verband onvoldoende. Dat het niet eenvoudig is om uit de referentiejaren alsnog bewijsmateriaal te presenteren begrijpt het College. Desniettemin mag van een aanvrager van steun verwacht worden dat hij zich, voor hij het perceel opgeeft voor steun, vergewist van de premiewaardigheid van dat perceel. Tegen deze achtergrond kan het appellante niet baten dat bij de voormalige eigenaar geen bewijsstukken meer aanwezig zijn.
5.5 Het betoog van appellante dat de aanvankelijk toekenning van akkerbouwpremie voor het bewuste perceel bij haar het vertrouwen heeft opgewekt dat het gehele perceel dus steunwaardig was, wijst het College van de hand. Aan toekenning van akkerbouwpremie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas in november 2002 op de hoogte geraakt van het feit dat het betrokken perceel niet voldeed, nadat GeoRas een teledetectiecontrole had uitgevoerd.
5.6 Ter zitting heeft appellante verklaard dat zij een beroep wenst te doen op artikel 4 oud Pro van de Regeling, omdat het bewuste perceel betrokken is geweest bij een ruilverkaveling. Het College merkt terzake allereerst op dat deze grief noch in de bezwaarprocedure noch in het beroepschrift naar voren is gebracht, weshalve daarop in het bestreden besluit niet kon worden ingegaan. Niettemin is duidelijk dat deze grief niet kan slagen, omdat door appellante zelf is aangegeven dat het hier om een vrijwillige ruilverkaveling, en dus niet om een van overheidswege opgelegde verkaveling, ging. Daarenboven dient, sinds de wijziging van de Regeling ingaande 20 januari 2000, een aanvrager die wenst te schuiven met de definitie akkerland omdat er sprake zou zijn van kwijtraken van steunwaardig land ingevolge overheidsingrijpen, ingevolge artikel 4 van Pro de Regeling toestemming vooraf aan verweerder te vragen. Niet gebleken is dat appellante een dergelijk verzoek aan verweerder heeft gedaan.
5.7 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep moet worden verworpen.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2006.
w.g. F.Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas