Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/321 31 maart 2006
14350 Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot
Uitspraak in de zaak van:
V.o.f. Quinto, te Zwijndrecht, appellante,
gemachtigde: mr. M.J. van Dam, advocaat te Capelle aan den IJssel,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 19 april 2004, die diezelfde dag bij het College is binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 maart 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 12 juli 2000, genomen op grond van de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot.
Bij brief van 17 mei 2004 heeft appellante het beroep van gronden voorzien.
Op 16 juli 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 4 november 2005 heeft verweerder zijn eerdere besluit van 10 maart 2004 herzien.
Bij brief van 6 februari 2006 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2006, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. Raadsverordening: Verordening nr. 718/1999 van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 1999 betreffende het beleid ten aanzien van de capaciteit van de communautaire binnenvaartvloot met het oog op de bevordering van het vervoer over de binnenwateren (PbEG L 90);
b. Commissieverordening: Verordening nr. 805/1999 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 16 april 1999 tot vaststelling van een aantal bepalingen ter uitvoering van de Raadsverordening (PbEG L 102/64);
c. Onze Minister: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat;
(…)
Artikel 4
Onze Minister legt, overeenkomstig het terzake bepaalde in de Commissieverordening, speciale bijdragen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, tweede gedachtenstreepje, van de Raadsverordening op (…)."
In de in artikel 1 van Pro de Wet bedoelde Raadsverordening is onder meer het volgende overwogen en bepaald:
"(1) Overwegende dat bij Verordening (EEG) nr. 1101/89 een structurele saneringsregeling is vastgesteld in de binnenvaartsector voor de vloten die vervoer verrichten op het net van de met elkaar in verbinding staande waterwegen van België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Nederland en Oostenrijk; dat deze verordening de overcapaciteit van de binnenvaartvloten beoogde te verminderen door middel van op Gemeenschapsniveau gecoördineerde sloopacties; dat deze verordening op 28 april 1999 afloopt;
(2) Overwegende dat van de begeleidende maatregelen van dit structurele saneringssysteem, dat wil voorkomen dat de bestaande overcapaciteit nog groter wordt of nieuwe overcapaciteit ontstaat, de "oud voor nieuw"-regeling onmisbaar is gebleken voor een evenwichtige werking van de binnenvaartmarkt; dat deze regeling ook het belangrijkste instrument blijft waarmee bij een ernstige verstoring van genoemde markt, zoals omschreven in artikel 1 van Pro Richtlijn 96/75/EG, kan worden ingegrepen; dat voorts dient te worden verhinderd dat de effecten van de sinds 1990 uitgevoerde sloopacties teniet worden gedaan doordat meteen nadat genoemde regeling afloopt, nieuwe scheepsruimte in de vaart wordt gebracht; dat het dus nodig is de "oud voor nieuw"-regeling te handhaven gedurende een overgangsfase van ten hoogste vier jaar, waarin de verhoudingen tot nul worden afgebouwd en de communautaire marktinterventie geleidelijk wordt beëindigd; dat het ook belangrijk is de "oud voor nieuw"-regeling, het instrument voor beheersing van de capaciteit van de EG-vloten, na die vier jaar te handhaven, maar dan op niveau nul en als waakmechanisme, dat alleen bij ernstige verstoring van de markt in de zin van artikel 7 van Pro Richtlijn 96/75/EG kan worden gereactiveerd;
(…)
(6) Overwegende dat in het kader van een conform het Verdrag gevoerd economisch beleid regulering van de scheepsruimte in de eerste plaats op de weg ligt van de ondernemingen in de sector; dat de kosten van de te treffen maatregelen dus gedragen moeten worden door de in de binnenvaart actieve ondernemingen; dat deze regulering inhoudt dat er voor het in de vaart brengen van bepaalde nieuwe scheepsruimte voorwaarden moeten worden vastgesteld, zonder dat dit tot een totale blokkering van de toegang tot de markt leidt; dat deze voorwaarden in de tijd en qua effect beperkt kunnen zijn en op een soepele wijze naar gelang van de ontwikkelingen van de markt kunnen variëren, maar dat vanaf 29 april 1999 de verhoudingen binnen vier jaar geleidelijk tot nul moeten worden teruggebracht; dat, zodra de verhouding tot nul is teruggebracht, dit reguleringsmechanisme, de zogeheten "oud voor nieuw"-regeling, als waakmechanisme dient te worden gehandhaafd; dat de krachtens de "oud voor nieuw"-regeling betaalde speciale bijdragen dienen te worden ondergebracht in het reservefonds en dienen te kunnen worden gebruikt om slooppremies te verlenen, wanneer interventie op de markt is geboden;
(…)
Artikel 2
1. Deze verordening is van toepassing op vrachtschepen en duwboten waarmee beroepsvervoer of eigen vervoer wordt verricht en die zijn geregistreerd in een lidstaat of, indien zij niet geregistreerd staan, door een in een lidstaat gevestigde onderneming worden geëxploiteerd.
Voor de toepassing van deze verordening wordt onder "onderneming" verstaan elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een ambachtelijke of industriële economische bedrijvigheid uitoefent.
(…)
Artikel 4
1. Voor het in de vaart brengen van onder deze verordening vallende schepen die nieuw, uit een derde land geïmporteerd, of van nationale waterwegen als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), b) of c), afkomstig zijn, geldt als voorwaarde (de "oud voor nieuw"-regeling) dat de eigenaar van het in de vaart te brengen schip:
- ofwel zonder een slooppremie te ontvangen tonnage laat slopen volgens een zo genoemde "verhouding" tussen de oude en nieuwe tonnage, die door de Commissie wordt vastgesteld;
- ofwel in het fonds waaronder zijn nieuwe schip ressorteert, of in een door hem overeenkomstig artikel 5, lid 2, gekozen fonds, een speciale bijdrage stort die is vastgesteld op basis van genoemde verhouding, of indien hij minder tonnage sloopt dan vereist volgens genoemde verhouding, het verschil in tonnage tussen het nieuwe schip en de gesloopte tonnage betaalt.
2. De verhouding kan worden gedifferentieerd naar gelang van de marktsectoren: drogeladingschepen, tankschepen en duwboten.
De verhouding wordt geleidelijk verlaagd zodat zij zo spoedig mogelijk in gelijke etappes en uiterlijk op 29 april 2003 tot nul wordt teruggebracht.
Zodra de verhouding nul is geworden, wordt de regeling tot een waakmechanisme, dat alleen kan worden gereactiveerd bij ernstige verstoring van de markt, overeenkomstig artikel 6.
3. De eigenaar van het schip moet zijn speciale bijdrage betalen of de oude tonnage laten slopen:
- op het moment dat de order voor de bouw van het nieuwe schip wordt geplaatst of de invoervergunning wordt aangevraagd, op voorwaarde dat het schip binnen twaalf maanden daarna in de vaart wordt genomen, of
- op het moment dat het nieuwe of geïmporteerde schip daadwerkelijk in de vaart wordt gebracht.
Deze keuze van het moment moet kenbaar worden gemaakt op het moment dat de order wordt geplaatst of de vergunning voor de invoer van het schip wordt aangevraagd.
Het als compenserende tonnage voor de sloop aan te bieden schip moet zijn gesloopt voordat het nieuwe schip in de vaart wordt gebracht.
(…)"
De in artikel 1 van Pro de Wet bedoelde Commissieverordening luidde op 1 juni 2000 onder meer als volgt:
"SPECIALE BIJDRAGEN
Artikel 2
1. De grootte van de speciale bijdragen voor de verschillende typen en categorieën schepen wordt op basis van 70 tot 115 % van onderstaande tarieven bepaald:
- Droge ladingschepen:
- motorvrachtschepen: 120 EUR/ton,
- vrachtduwbakken: 60 EUR/ton,
- sleepvrachtschepen: 43 EUR/ton,
- Tankschepen:
- motortankschepen: 216 EUR/ton,
- tankduwbakken: 108 EUR/ton,
- sleeptankschepen: 39 EUR/ton.
- Duwboten:
180 EUR/kW, met een lineaire verhoging tot 240 EUR/kW voor een motorvermogen van 1000 kW of meer.
2. - Voor schepen met een laadvermogen van minder dan 450 ton worden de maximumtarieven van de in lid 1 bedoelde speciale bijdragen verlaagd met 30%.
- Voor schepen met een laadvermogen van 450 tot 650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen verlaagd met 0,15 % voor elke ton dat het laadvermogen van het schip minder dan 650 ton bedraagt.
- Voor schepen met een laadvermogen van 650 tot 1650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen lineair verhoogd van 100 tot 115%; voor schepen met een laadvermogen van meer dan 1650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen gehandhaafd op 115 %.
3. (…)
"OUD VOOR NIEUW"-VERHOUDINGEN
Artikel 4
Met ingang van 29 april 1999 geldt voor het in de vaart brengen van schepen de in artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 718/1999 vermelde voorwaarde:
1. Voor droge ladingschepen wordt de verhouding vastgesteld op 1:1 (verhouding tussen de oude en de nieuwe tonnage).
2. Voor tankschepen wordt de verhouding vastgesteld op 1,30:1.
3. Voor duwboten wordt de verhouding vastgesteld op 0,75:1."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 14 april 1998 opdracht gegeven tot de bouw van het motorvrachtschip "Quinto".
- Blijkens een meetbrief d.d. 2 mei 2000 (kenmerk: HN 7920) is het op onderijking gebaseerde laadvermogen (verplaatsing in m3) in tonnen in zoetwater (dichtheid van 1) van de "Quinto" 2.500,435 ton.
- Appellante heeft de "Quinto" (brandmerk: *) in juni 2000 in de vaart gebracht.
- Bij besluit van 12 juli 2000 heeft verweerder appellante een speciale bijdrage opgelegd van f 156.503,00 (€ 71.017,97). Bij de vaststelling van deze speciale bijdrage is verweerder uitgegaan van een laadvermogen van 2.500,435 ton en heeft hij de op te leggen bijdrage verlaagd met de compensatiewaarde van enkele gesloopte schepen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 18 augustus 2000, aangevuld bij brief van 8 november 2001, bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 27 februari 2003 heeft verweerder de oud-voor-nieuw verplichting opnieuw berekend in verband met de aftrek van extra slooptonnen. Verweerder heeft aldus een tegoed aan compensatiewaarde droge lading vastgesteld ten bedrage van € 13.243,03.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 1 april 2003 bezwaar gemaakt en tevens verzocht om schadevergoeding.
- Op 6 november 2003 is appellante naar aanleiding van haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, gevolgd door het besluit van 4 november 2005.
3. Het bestreden besluit en het besluit van 4 november 2005
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit van 12 juli 2000, zoals gewijzigd bij besluit van 27 februari 2003, gehandhaafd. Verweerder heeft de bezwaren ongegrond verklaard.
Bij het besluit van 4 november 2005 heeft verweerder de op appellante rustende oud-voor-nieuw verplichtingen nader berekend in overeenstemming met de uitspraak van het College van 15 oktober 2003 (AWB 02/1763, www.rechtspraak.nl, LJN: AN8972).
Tegelijkertijd heeft verweerder in de herberekening de toename van het laadvermogen van de "Quinto" verwerkt, aangezien appellante in het beroepschrift heeft vermeld dat de "Quinto" op 23 april 2002 in verband met verdieping is hermeten en uitkomt op een laadvermogen van 2.865,718 ton. Het resultaat van deze laatste berekening is dat appellante nog een tegoed heeft aan compenserende tonnage van 160.263 ton.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van het beroep, voorzover ter zitting gehandhaafd, het navolgende aangevoerd.
Appellante handhaaft, ook na kennisneming van het besluit van 4 november 2005, haar grieven tegen de oud-voor-nieuw verplichtingen. Zij acht deze in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Hiertoe voert zij aan, dat op het moment dat zij de opdracht tot de bouw van het motorvrachtschip "Quinto" gaf, vaststond dat de toen bestaande oud-voor-nieuw regeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad op 28 april 1999 zou komen te vervallen en dat zij er op mocht vertrouwen dat er geen nieuwe regeling voor in de plaats zou komen. De nieuwe Raadsverordening kan volgens appellante niet worden toegepast op schepen die al in aanbouw waren op het moment dat deze verordening werd vastgesteld.
Voorts stelt appellante zich op het standpunt dat, als al oud-voor-nieuw verplichtingen gelden, ten onrechte een oud-voor-nieuw verhouding van 1:1 is toegepast. Appellante is van mening dat zij mocht verwachten dat deze verhouding per 29 april 2000 met ten minste ¼ zou zijn verminderd.
Appellante vordert verder vergoeding van de schade die zij heeft geleden als gevolg van de omstandigheid dat de oud-voor-nieuw verplichtingen primair geheel ten onrechte en subsidiair te hoog zijn opgelegd en appellante daardoor teveel tonnage heeft laten slopen. Ten onrechte heeft verweerder niet op dit verzoek beslist.
Verweerder handelt in strijd met het verbod van reformatio in peius door de nadere vaststelling van de oud-voor-nieuw verplichtingen in het besluit van 4 november 2005 te baseren op het hogere laadvermogen van de "Quinto" na de hermeting op 23 april 2002. Hiermee verlaat verweerder de grondslag van het bezwaar. Het is verweerder niet toegestaan om terug te komen op het op 13 mei 2003 aan appellante op basis van het laadvermogen van 2.500,435 ton afgegeven bewijs, dat zij aan de oud-voor-nieuw verplichtingen heeft voldaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College verwerpt het betoog van appellante dat zij erop mocht vertrouwen dat de oud-voor-nieuw regeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89, die op 28 april 1999 afliep, niet door een nieuwe verordening met gelijksoortige verplichtingen zou worden opgevolgd. Het College verwijst hiervoor naar paragraaf 5.1 van zijn uitspraak van 25 februari 2005 (AWB 03/1179, www.rechtspraak.nl, LJN: AT1003).
5.2 Hetzelfde geldt voor het betoog van appellante dat zij mocht verwachten dat de oud-voor-nieuw verhouding in juni 2000 op 0,75:1 zou zijn vastgesteld. Het College verwijst in dit verband naar paragraaf 5.2 van genoemde uitspraak.
Het vorenstaande brengt mee dat de inhoudelijke bezwaren van appellante tegen de oplegging van oud-voor-nieuw verplichtingen ongegrond zijn.
5.3 Met betrekking tot de berekening van de hoogte van de verschuldigde oud-voor-nieuw bijdrage stelt het College vast dat verweerder blijkens het besluit van 4 november 2005 zijn besluit van 10 maart 2004 niet onverkort handhaaft. Het beroep moet daarom gegrond worden verklaard en dit besluit moet worden vernietigd.
Nu verweerder met het besluit van 4 november 2005 niet geheel aan de bezwaren van appellante is tegemoet gekomen, wordt het beroep ingevolge artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
5.4 Het College stelt allereerst vast dat appellante tegen dit besluit terecht heeft aangevoerd dat verweerder in het besluit verzuimd heeft te beslissen op haar verzoek om schadevergoeding. Het beroep slaagt en ook het besluit van 4 november 2005 moet worden vernietigd.
Het College overweegt voorts het volgende. Niet is gebleken dat de "Quinto" voorafgaand aan de hermeting op 23 april 2002, waartoe appellante zelf het initiatief heeft genomen, boven de ijk heeft gevaren. Het deel van het besluit van 4 november 2005 dat betrekking heeft op de latere toevoeging van tonnage in verband met de verdieping van de "Quinto" na de hermeting op 23 april 2002 is derhalve aan te merken als een primair besluit. Hierop is artikel 7:1, eerste lid, Awb van toepassing, hetgeen betekent dat tegen dit besluit eerst een bezwaarschrift moet worden ingediend, alvorens hiertegen beroep kan worden ingesteld. Verweerder zal derhalve eerst op de bezwaren van appellante moeten beslissen.
Met het oog op die nieuwe beslissing overweegt het College voorts dat niet valt in te zien dat het verweerder niet zou vrij staan om het door verdieping van de "Quinto” toegevoegde tonnage alsnog in een berekening van oud-voor-nieuw verplichtingen te betrekken. In de op 13 mei 2003 aan appellante gerichte verklaring, afgegeven als bewijs dat zij heeft voldaan aan de ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Raadsverordening bedoelde verplichtingen, verwijst verweerder naar de gegevens van de oude meetbrief met het lagere laadvermogen van 2.500,435 ton. Appellante wist dat de verplichtingen niet juist waren vastgesteld en zij kon dan ook op enig moment een bijstelling verwachten.
5.5 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met wegingsfactor 1 met een gemiddeld gewicht, ad € 322,-- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 10 maart 2004 gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 4 november 2005 gegrond;
- vernietigt dit besluit en draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante vergoedt het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal
€ 273,-- (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro).
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. F. Stuurop en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2006.
w.g. C.J. Borman w.g. M.S. Hoppener