Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/525 14 april 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Cooke, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 16 juni 2004, bij het College dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 mei 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 11 februari 2004, waarbij is beslist op appellantes aanvraag akkerbouwsteun voor het jaar 2003 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Bij brief van 23 juni 2004 heeft appellante de gronden voor haar beroep aangevuld.
Bij brief van 30 juli 2004 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Daarna heeft hij op 4 augustus 2004 een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 1 februari 2005 en 20 februari 2005 heeft appellante aanvullende gegevens verstrekt.
Op 3 maart 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden. Van de zijde van verweerder was voorts drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas, aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 31
Berekeningsgrondslag
1. (…)
2. Wanneer de in de steunaanvraag “oppervlakten” aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
3. (…)
Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
Wanneer het verschil groter is dan 50 %, wordt het bedrijfshoofd bovendien tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde steunbedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen in het kader van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld.”
Verordening (EG) nr. 118/2004, in werking getreden per 27 januari 2004, luidt voorzover hier van belang:
“Artikel 1
Verordening (EG) nr. 2419/2001 wordt als volgt gewijzigd;
1. (…)
6. In artikel 32, lid 2, wordt de tweede alinea vervangen door: “bedraagt het verschil meer dan 50%, dan wordt het bedrijfshoofd nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte als bedoeld in artikel 31, lid 2. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van welke dan ook van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. Kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen.
(…)”
Verordening (EG, EURATOM) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen bepaalt, voorzover hier van belang:
“Artikel 1
1. Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht aangenomen.
(…)
Artikel 2
1. (…)
2. Geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan Gemeenschapsbesluit. Ingeval van latere wijziging van de bepalingen van een Gemeenschapsbesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft bij haar aanvraag oppervlakten voor het jaar 2003 voor percelen met een totale oppervlakte van 18.38 ha akkerbouwsteun aangevraagd; daaronder de maïspercelen 5 (1.03 ha), 6 (4.00 ha), 10 (7.43 ha) en 11 (1.65 ha).
- Bij een door GeoRas naar aanleiding van deze aanvraag op 10 september 2003 uitgevoerd teledetectieonderzoek is gebleken dat de percelen 10 en 11 niet voldoen aan de definitie akkerland. In het kader van dit onderzoek werden genoemde percelen gemeten op respectievelijk 7.90 ha en 1.69 ha.
- Op 30 oktober 2003 heeft de AID op het bedrijf van appellante een controle uitgevoerd.
- Om commentaar gevraagd bij de bevindingen van GeoRas omtrent de percelen 10 en 11 heeft appellante bij brief van 14 januari 2004, onder overlegging van vijf nota’s van loonbedrijven en een fouragehandel uit de jaren 1989 en 1990, dat in 1989 een oppervlakte van 11.60 ha met maïs was bebouwd en in 1990 een oppervlakte van 12.50 ha. Uit de aankoopnota’s voor graszaad blijkt dat vervolgens gras is ingezaaid waar maïs heeft gestaan.
- Bij besluit van 11 februari 2004 heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat voor de percelen 5 en 6 een ander gewas werd gedeclareerd dan aangetroffen, terwijl voor de percelen 10 en 11 geldt dat deze niet voldoen aan de definitie akkerland.
- Bij brief van 16 maart 2004 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 14 april 2004 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en de daarbij ter zitting gegeven toelichting
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar voor zover dit de percelen 5 en 6 betrof gegrond verklaard. Met betrekking tot de percelen 10 en 11 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Door het niet als geconstateerd aanmerken van de percelen 10 en 11 ontstaat een verschil tussen de totale aangevraagde oppervlakte – na gegrondverklaring van het bezwaar betreffende de percelen 5 en 6 - van 13.35 ha en de geconstateerde totale oppervlakte dat, uitgedrukt in een percentage van de totale geconstateerde oppervlakte 212,65 % bedraagt. Met toepassing van artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 heeft verweerder vervolgens op de aanvraag geen steun toegekend, terwijl appellante tevens voor de toekomst is uitgesloten van steun voor een bedrag van € 1841,09.
Verweerder heeft daartoe, samengevat, het volgende overwogen.
Om de bevindingen van GeoRas naar aanleiding van de interpretatie van satellietbeelden te kunnen weerleggen is tegenbewijs op perceelsniveau een vereiste. Met de door appellante overgelegde nota’s uit de jaren 1989 en 1990, die geen perceelsgebonden informatie bevatten, is niet aangetoond dat op de percelen 10 en 11 inderdaad maïs is verbouwd. De percelen 10 en 11 voldoen derhalve niet aan de voorwaarden voor het toekennen van steun.
Verweerder was vervolgens gehouden toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Ter zitting heeft verweerder opgemerkt dat de bij brief van 1 februari 2005 toegezonden nota van 26 augustus 1987 voor “hakselen, vervoer en aanrijden van 27 ha” van loonbedrijf C evenmin perceelsgebonden informatie bevat. In het midden latend of het hier, zoals appellante stelt, om het gewas GPS ( een mengsel van tarwe en gras) gaat en of dit als akkerbouwgewas kan worden aangemerkt, is van de zijde van Georas opgemerkt dat op het satellietbeeld van 14 juli 1987 een groene kleur te zien is, die duidt op kort gras. Bij het hakselen van GPS door loonbedrijf C op 13 augustus had dan een oranje kleur, die duidt op hoog gras, zichtbaar moeten zijn. Daarenboven heeft verweerder opgemerkt dat appellante tijdens de hoorzitting op 14 april 2004 verklaard heeft, dat zij in de referentieperiode geen ander gewas dan maïs heeft verbouwd.
Tenslotte is van de zijde van GeoRas ter zitting aangegeven dat op de gebruikte satellietbeelden op buurpercelen wel tarwe is waar te nemen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Appellante heeft in wisselteelt gras en maïs gehad in de referentieperiode. Dat er sprake was van wisselteelt blijkt duidelijk uit de rekening van liefst 310 kg graszaad van Fouragehandel D uit 1989. Dergelijke hoeveelheden wijzen niet op blijvend grasland.
Verweerder gaat veel te gemakkelijk voorbij aan het geleverde bewijs. Daarmee heeft zij onvoldoende blijk gegeven van een goede belangenafweging. Voor appellante is het daarenboven zeer moeilijk gericht bewijsmateriaal over te leggen uit een periode die reeds meer dan 13 jaar is verstreken.
Met de nota voor het hakselen van 27 ha GPS van loonbedrijf C is kennelijk bedoeld het hakselen van 27 ha akkerbouwgewas. Dit blijkt uit het gehanteerde hectaretarief. Zou het gaan om oogstwerkzaamheden ten behoeve van grasteelt dan zou de loonwerker een uurtarief hebben gehanteerd. Tegen deze achtergrond heeft verweerder ten onrechte geen beelden uit het daaraan voorafgaande najaar 1986 geraadpleegd. Evenmin heeft verweerder satellietbeelden uit voorjaar 1992 bij zijn beoordeling betrokken. Dit had wel moeten gebeuren omdat door appellant steeds is gesteld dat er sprake was van tijdelijk grasland.
Op een aantal beelden is, zoals GeoRas ter zitting heeft bevestigd, een wolkenschaduw te zien. Dit doet de vraag rijzen of op basis van die beelden een verantwoorde analyse is te maken.
Verweerder heeft het uitsluitingsbedrag van € 1841,09 op een dusdanige wijze berekend dat er sprake is van rechtsongelijkheid. De gevolgde berekeningswijze houdt in dat verweerder het uitsluitingsbedrag berekend heeft op basis van het aantal hectaren dat aan de voorwaarden van de regeling voldoet in plaats van, zoals logisch is, op basis van het aantal hectaren dat niet aan deze voorwaarden voldoet.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de satellietbeelden van de in geding zijnde percelen verkeerd zijn geïnterpreteerd en wel zouden uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als grasland. Het College overweegt daartoe als volgt.
5.3 De door appellante overgelegde rekeningen van de loonbedrijven C en E uit 1989 en 1990 geven weliswaar aan dat appellante in de referentiejaren maïs heeft verbouwd, maar uit de rekeningen blijkt niet dat deze betrekking hebben op de percelen 10 en 11.
Met de rekening van Fouragehandel D van 18 september 1989 voor 310 kg graszaad heeft appellante willen onderstrepen dat zij in de referentiejaren in wisselteelt haar land heeft gebruikt. Ook voor deze rekening geldt dat daaruit niet blijkt dat op de percelen 10 en 11 in enig referentiejaar een akkerbouwgewas is geteeld.
5.4 Uit de bij brief van 1 februari 2005 overgelegde nota van loonbedrijf C blijkt niet meer dan dat op 13 augustus 1987 een oppervlakte van 27 ha werd gehakseld. Appellantes betoog dat het hier om tarwe met ondergewas gras zou gaan en dat dus een akkerbouwgewas zou zijn gehakseld kan, indien dit al controleerbaar juist zou zijn, buiten beschouwing blijven, nu uit deze nota niet blijkt dat het om een gewas op perceel 10 en 11 gaat. Daarenboven is de teelt van GPS uitdrukkelijk in tegenspraak met de verklaring van appellante op de hoorzitting dat zij in de referentiejaren geen andere akkerbouwgewassen dan maïs heeft geteeld. Bij het hakselen van tarwe op 13 augustus 1987 zou tenslotte, zoals verweerder niet ten onrechte stelt, op het satellietbeeld van 14 juli 1987 geen groene kleur, die duidt op kort gras, zichtbaar zijn geweest.
Het College ziet, gelet op de vanwege GeoRas ter zitting gegeven toelichting, geen aanleiding te veronderstellen dat GeoRas bij de interpretatie van de satellietbeelden op een onjuiste wijze te werk is gegaan. Dat een wolkensluier op een saltellietbeeld een verantwoorde interpretatie van het betrokken beeld onmogelijk maakt is onvoldoende om aan de juiste interpretatie daarvan te twijfelen.
5.5 Het College volgt appellante voorts niet in haar betoog dat GeoRas ook beelden, buiten de referentieperiode, uit najaar 1986 en voorjaar 1992 bij zijn beoordeling had moeten betrekken. Niet duidelijk is welke meerwaarde het bestuderen van die beelden in de situatie van appellante kan opleveren.
Hetgeen appellante stelt omtrent de wijze waarop verweerder het uitsluitingsbedrag van € 1841,09 zou hebben berekend kan haar niet baten. Gelet op de hoogte van het uitsluitingsbedrag heeft verweerder het uitsluitingsbedrag immers kennelijk niet berekend met toepassing van de tekst van artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, zoals die gold tot de inwerkingtreding op 27 januari 2004 van Verordening (EG) nr. 118/2004. Ten tijde van het bestreden besluit was deze bepaling gewijzigd. Verweerder heeft, gelet op artikel 2 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95, met reden de sanctie die voor appellante gunstiger uitwerkt toegepast.
5.6 Het College merkt tenslotte op dat verweerder gehouden is de rechtstreeks werkende bepalingen uit de toepasselijke Europese verordeningen toe te passen. Voor de kennelijk door appellante gewenste afweging van belangen is, gelet hierop, geen plaats.
5.7 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een veroordeling in de proceskosten ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 april 2006.
w.g. F. Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas